淺析新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民利益保障問(wèn)題

岳峰 孫海英

摘要：當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，推行城鎮(zhèn)化是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求和趨勢(shì)，人是推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，要從多角度入手考慮維護(hù)農(nóng)民利益問(wèn)題，實(shí)行統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民發(fā)展政策，出臺(tái)相應(yīng)的制度維護(hù)農(nóng)民利益，以避免新型城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，以促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益保障問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出完善土地制度設(shè)計(jì)；培養(yǎng)權(quán)利意識(shí)和能力等建議，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；以人為本；農(nóng)民利益

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）06-0041-03

引言

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，推行新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求和趨勢(shì)，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中要考慮多方面因素，即要從政府角度考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)問(wèn)題，同時(shí)還要考慮城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推行過(guò)程中的農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題，讓農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)化發(fā)展中獲得收益。

一、保障農(nóng)民利益是新型城鎮(zhèn)化的首要問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題即要本著以人為本的原則，做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓農(nóng)民來(lái)到城市，并能夠真正地融入城市生活中，成為市民的一部分。人是推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，也是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的邏輯基點(diǎn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化即要加快鄉(xiāng)村居民從農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口有序轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，讓農(nóng)民工逐步融入城市社區(qū)生活。[1]新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)民自發(fā)地向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程，目前城市化是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下由政府主導(dǎo)來(lái)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，因此，要避免風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，避免不同階層的矛盾問(wèn)題，就要從城市化發(fā)展角度來(lái)看，要落實(shí)到人的發(fā)展問(wèn)題上。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要平衡好公共權(quán)力與農(nóng)業(yè)人口之間的利益關(guān)系，要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民工的利益，避免形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要從多角度入手考慮維護(hù)農(nóng)民工的利益，實(shí)行統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民發(fā)展政策，以避免社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)矛盾和沖突，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。[2]

二、新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題

很多農(nóng)民帶著美好的憧憬來(lái)到城市，希望能夠用勤勞的雙手創(chuàng)造美好的生活。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略讓更多的農(nóng)民有了實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的機(jī)會(huì)，能夠來(lái)到城市奮斗，和很多城市人一樣過(guò)上美好的生活。但是一些農(nóng)民習(xí)慣了鄉(xiāng)村的生活及空氣，喜歡在鄉(xiāng)村生活，他們?cè)卩l(xiāng)村和城市之間游走，像候鳥(niǎo)一樣的生活著，一方面，獲得著城市文明所帶來(lái)和創(chuàng)造的收益，另一方面，也不愿意放棄鄉(xiāng)村的生活方式。在一些區(qū)域，一些農(nóng)民寧愿在鄉(xiāng)村中居住，也不愿來(lái)在城市中生活。這就造成了城市勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，也不利于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和推廣，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成一定的影響。因此，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中， 要考慮到農(nóng)民所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，從農(nóng)民的角度出發(fā)，積極解決焦點(diǎn)問(wèn)題，這是推行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。[3]

（一）土地征收

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中需要溝通的首要問(wèn)題即是土地問(wèn)題，農(nóng)民對(duì)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不認(rèn)可的最大原因在于征地過(guò)程中的不透明操作及被動(dòng)性，農(nóng)民對(duì)于集體土地征用問(wèn)題沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及其他補(bǔ)償都無(wú)發(fā)言權(quán)。[4]在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，一些農(nóng)民的意愿“被代表”，沒(méi)有獲得自身所能接受和認(rèn)可的收益，容易引發(fā)一些爭(zhēng)端。失地農(nóng)民沒(méi)有一技之長(zhǎng)，又無(wú)土地可有耕種，失去生活來(lái)源，無(wú)其他保障，生活陷入困頓之中。[5]

（二）城鎮(zhèn)住房

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)到城市定居所顧慮的重要問(wèn)題之一即是居高不下的房?jī)r(jià)問(wèn)題，當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱讓城市房?jī)r(jià)過(guò)高，加之城市居住成本越來(lái)越高，大多農(nóng)民沒(méi)有能力在城鎮(zhèn)購(gòu)買住房，城市高昂的生活成本也讓他們望而卻步。

（三）勞動(dòng)就業(yè)

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題是不得不說(shuō)的問(wèn)題。農(nóng)民多受到的教育程度限制，缺少專業(yè)技能，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)方面無(wú)優(yōu)勢(shì)可言，農(nóng)民除對(duì)耕種比較熟悉外，所掌握的其他技能較少，在城市中多從事一些臟累差的工作崗位，收入較低。因此，勞動(dòng)培訓(xùn)問(wèn)題成為政府要解決的一個(gè)較為重要的問(wèn)題，要加強(qiáng)農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)，否則很難解決其勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題。

（四）關(guān)于社會(huì)福利保障問(wèn)題

農(nóng)民的社會(huì)保障程度較低，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，一方面，一些農(nóng)民無(wú)耕地可種，沒(méi)有農(nóng)作物產(chǎn)出，缺少基本的生活保障，另一方面，農(nóng)民很難享受到城鎮(zhèn)居民所擁有的社會(huì)保險(xiǎn)福利。因此，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，較低的社會(huì)福利保障，讓農(nóng)民心存顧慮，不愿參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中來(lái)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)失去了土地即失去了生存的依托，無(wú)社會(huì)保險(xiǎn)是他們所關(guān)注的問(wèn)題之一。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中保障農(nóng)民利益的幾點(diǎn)思考

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，要充分關(guān)注農(nóng)民利益，要以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn) ，從農(nóng)民角度考慮，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)，讓更多的農(nóng)民從農(nóng)村聚居到城市，享有更好的生活質(zhì)量，融入城市，成為城市居民，并能夠有較高的收益。

（一）推進(jìn)相關(guān)制度改革

農(nóng)民所擁有的土地是中國(guó)解放后推行聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制所分配到的土地，從產(chǎn)權(quán)上來(lái)看農(nóng)民的土地屬于集體所有土地，農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但是農(nóng)民個(gè)體對(duì)所持有的集體所有土地是有發(fā)言權(quán)的，農(nóng)民享有因土地轉(zhuǎn)讓而獲取的部分收益。但在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，很多農(nóng)民很難真正享有足夠的權(quán)利，因此，農(nóng)民有諸多的顧慮，農(nóng)民對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱情不足。如果新型城鎮(zhèn)化建設(shè)只有一方推動(dòng)而農(nóng)民沒(méi)有積極性和熱情，則很難推動(dòng)進(jìn)程。因此，要從解決問(wèn)題的角度入手，以人為本，本著人性化的解決方式來(lái)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要把農(nóng)民的利益放在首位，讓農(nóng)民獲得新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果。要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，即要解決農(nóng)民所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。要從制度建設(shè)入手，建立相應(yīng)的機(jī)制，切實(shí)解決農(nóng)民所關(guān)注的問(wèn)題。[6]一是不斷健全社會(huì)保障體系，將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社保體系中，讓農(nóng)民能夠逐步的享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，讓農(nóng)民能夠踏實(shí)地工作生活，而無(wú)后顧之憂。二是要切實(shí)保障農(nóng)民的利益，建立并完善土地補(bǔ)償制度，能夠讓農(nóng)民獲得一定的收益，讓農(nóng)民分享到現(xiàn)代文明所帶來(lái)的成果，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)。三是要建立最低生活保障制度，讓農(nóng)民能夠享受到最低的生活保障。四是要開(kāi)展技能培訓(xùn)，讓農(nóng)民學(xué)到一技之長(zhǎng)，培養(yǎng)和提高勞動(dòng)者素質(zhì)，幫助其適應(yīng)工作崗位，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，可由政府開(kāi)設(shè)就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，培養(yǎng)農(nóng)民技能，以滿足市場(chǎng)的需求。五是要解決農(nóng)民的住房問(wèn)題，要讓農(nóng)民能夠進(jìn)入城市、融入城市，并能在城市中安居樂(lè)業(yè)，要解決農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)的居住問(wèn)題，可與農(nóng)民做深入的溝通，建立起舊村改造方案，在廣泛征集意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展住房建設(shè)，讓農(nóng)民住上新房，而不給農(nóng)民增添負(fù)擔(dān)。[7]

（二）進(jìn)一步優(yōu)化政府公共經(jīng)濟(jì)職能

推行新型城鎮(zhèn)化不是一方力量所能主導(dǎo)的，要以政府為主導(dǎo)，充分考慮市場(chǎng)條件與變化，同時(shí)充分考慮到農(nóng)民的訴求，以農(nóng)民為本，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。[8]此間，確保要有較好的市場(chǎng)發(fā)展前景，充分發(fā)揮政府的作用，在政策上給予支持，在宣傳上加以引導(dǎo)，對(duì)工作措施加以細(xì)化，在注重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府職能作用，完善各項(xiàng)制度，出臺(tái)各項(xiàng)有利政策，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利開(kāi)展。

（三）把產(chǎn)業(yè)支撐放在城鎮(zhèn)化的首要位置

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分考慮城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是否有相應(yīng)的支撐力量，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程如何，這些都與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推行中，城鎮(zhèn)有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有實(shí)力較為雄厚的產(chǎn)業(yè)做支撐，可為城鎮(zhèn)居民及農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，能讓農(nóng)民更好地融入城市生活，獲得勞動(dòng)收入，進(jìn)而讓更多的農(nóng)民愿意共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)前政府建立了很多的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)密切結(jié)合，共同實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)

不可否認(rèn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，也必然會(huì)存在一定的問(wèn)題，如有些地方追求發(fā)展速度，不顧發(fā)展質(zhì)量，造成土地的使用不夠精準(zhǔn)，甚至?xí)幸恍┩恋乩貌划?dāng)，出現(xiàn)閑置。而且一些城市發(fā)展中未關(guān)注環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，造成城市空氣污染嚴(yán)重，霧霾天氣時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)人體健康造成一定傷害。因此，在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，要充分考慮到環(huán)境發(fā)展的問(wèn)題，即要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要“藍(lán)天白云”。要逐漸地將一些高污染企業(yè)搬遷到其他偏遠(yuǎn)的區(qū)域，遠(yuǎn)離人口居住密集地，要擺脫一些高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)，提高資源節(jié)約和循環(huán)利用。要做好環(huán)境整治工作，促進(jìn)節(jié)能減排增效工作的開(kāi)展，以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展理念，打造生態(tài)宜居的新型城鎮(zhèn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文明與生態(tài)文明共同發(fā)展的局面。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益保障與實(shí)現(xiàn)的路徑與措施

（一）完善土地制度設(shè)計(jì)

在現(xiàn)實(shí)生活中，土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)有時(shí)會(huì)成為束縛農(nóng)民進(jìn)城落戶的一個(gè)重要因素。農(nóng)村土地的權(quán)利由土地的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)構(gòu)成。而當(dāng)前中國(guó)實(shí)際上農(nóng)村土地所有權(quán)是農(nóng)村集體所有權(quán)，這讓權(quán)利主體有所虛化，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，他們并不具備完整的對(duì)土地處置的權(quán)利，即不擁有完全的土地所有權(quán)，也沒(méi)有完整的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。在土地征用過(guò)程中，農(nóng)民的土地承包權(quán)易被忽視，農(nóng)民的利益得不到重視，農(nóng)民為保護(hù)自身的權(quán)益，會(huì)堅(jiān)持主張土地的承包權(quán)，主張個(gè)體權(quán)益。[9]所以在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，要重視農(nóng)民的利益訴求，對(duì)于其承包權(quán)的利益要給予一定的補(bǔ)償，當(dāng)前農(nóng)民獲得土地承包權(quán)的補(bǔ)償依據(jù)是來(lái)自于國(guó)家的法律層面的確定，其基本思想為承包權(quán)是賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地使用權(quán)的穩(wěn)定性。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要讓農(nóng)民參與到其所承包土地的征用程序中去，讓農(nóng)民對(duì)于土地的規(guī)劃和使用的轉(zhuǎn)移有知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，要在意見(jiàn)一致的前提下，收回土地承包權(quán)，用于項(xiàng)目建設(shè)。相關(guān)的項(xiàng)目投資建設(shè)收益或其征用后所形成的其他收益，要?dú)w為集體權(quán)利，并能夠讓農(nóng)民享有收益權(quán)。因此，要完善土地制度設(shè)計(jì)，征地補(bǔ)償要體現(xiàn)農(nóng)民主體地位，在條件允許時(shí)探索土地承包權(quán)的有償退出機(jī)制。

（三）培養(yǎng)權(quán)利意識(shí)和能力

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要確保農(nóng)民利益的普遍實(shí)現(xiàn)，要通過(guò)外部制度的建立和相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)，確保農(nóng)民的利益，要培養(yǎng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，以提高其保護(hù)自身利益的能力，讓他們?cè)诶媸艿綋p害時(shí)，能通過(guò)合法的途徑主張個(gè)人權(quán)益，要通過(guò)完成系統(tǒng)建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制，督促地方政府真正重視合理的利益訴求，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，利益救濟(jì)過(guò)程要呈現(xiàn)農(nóng)民法律至上的思維方式，讓農(nóng)民適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)規(guī)則，融入現(xiàn)代社會(huì)。以進(jìn)一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。[10]

五、結(jié)語(yǔ)

在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要以農(nóng)民為本，充分考慮農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，了解他們的訴求，并引導(dǎo)農(nóng)民理性的參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中來(lái)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

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[責(zé)任編輯：王 鑫]