劉熙

[內(nèi)容摘要]新時(shí)期，重新調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系，提高公共品供給效率，是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容。本文運(yùn)用博弈方法，嘗試對(duì)中央與地方在公共品供給上的權(quán)責(zé)配置問題做出一個(gè)新的闡釋。在模擬分析了分權(quán)、集權(quán)與權(quán)責(zé)對(duì)等三種配置路徑后，優(yōu)化提出了中央主導(dǎo)下財(cái)力保障與公共支出責(zé)任相匹配的較優(yōu)路徑，并闡明其內(nèi)容。最后，在保障地方政府的財(cái)政權(quán)利，合理限定政府的公共事責(zé)和配套機(jī)制上給出了政策建議。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán)；權(quán)責(zé)配置；公共品供給

黨的十八屆三中全會(huì)提出，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，要“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。也就是說，未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，將在兼顧雙方利益的情況下，經(jīng)歷新一輪的權(quán)責(zé)調(diào)整和重配。實(shí)際上，雖然我國(guó)財(cái)力逐年增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期存在政府間權(quán)責(zé)失衡的痼疾，并且在公共品供給上表現(xiàn)得尤為明顯。以至有學(xué)者認(rèn)為“中國(guó)最突出的問題是公共品”，而解決這一問題，需要面對(duì)的第一大關(guān)系“其實(shí)就是中央和地方的關(guān)系”。如此看來，公共品供給作為政府合法性的主要來源，理應(yīng)受到重視，圍繞該領(lǐng)域的權(quán)責(zé)配置，也將成為中央和地方博弈的“主戰(zhàn)場(chǎng)”?；谶@種考慮，本文將嘗試以公共品供給問題為切入點(diǎn)，對(duì)中央與地方權(quán)責(zé)配置問題做出一個(gè)新的闡釋。

一、文獻(xiàn)綜述

我國(guó)政府間的財(cái)政權(quán)利配置的問題從20世紀(jì)90年分稅制改革開始成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)，近來有愈演愈烈之勢(shì)。由于分稅制改革不徹底等原因，中央與地方在權(quán)責(zé)配置上不對(duì)等的問題日益突出。對(duì)此，學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作部門有許多爭(zhēng)論，提出的解決路徑，從最初的“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”，到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，后又發(fā)展成“財(cái)權(quán)與事責(zé)相適應(yīng)”，莫衷一是。政府間的財(cái)政關(guān)系表述變化頻繁，在普適原則的建立上更是不能達(dá)成一致意見。其中原因，張晉武認(rèn)為是對(duì)“事權(quán)”概念存在誤解，而政府間收支權(quán)責(zé)配置應(yīng)以“公共服務(wù)職責(zé)劃分清晰，事權(quán)財(cái)權(quán)與出資責(zé)任相匹配，財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”為原則。文政也認(rèn)為事權(quán)的合理、有效劃分是協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)，特別指出存在大量的需要中央與地方政府共同承擔(dān)的混合型公共品供給事權(quán)，其中地方政府是供給主體，中央政府對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來分?jǐn)傎Y金比例，聯(lián)合解決。混合型的事權(quán)實(shí)際上是對(duì)目前大量存在中央對(duì)地方支付，間接提供地方公共品現(xiàn)實(shí)的一種理論妥協(xié)，其概念的模糊性并未很好地解釋中央對(duì)地方直接支出大量存在的深層次原因及指明調(diào)整的方向。

顯然，在如此繁雜的領(lǐng)域，簡(jiǎn)單的定性研究已然不足以描述政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理。因此，在吸收了公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新成果基礎(chǔ)上，學(xué)界開始運(yùn)用數(shù)量模擬對(duì)“政府”主體進(jìn)行解剖。假設(shè)政府內(nèi)部政治家和官員也為利益追求者，那么政府本身存在類似于委托代理關(guān)系，并且存在利益博弈和激勵(lì)相容的問題。

錢穎一在該領(lǐng)域的研究頗有代表性。他主要分析了財(cái)政聯(lián)邦制下政府官員和地方民眾福利之間的相容問題，認(rèn)為財(cái)政支出效率越低，對(duì)流動(dòng)資源的吸引力越小。因此，競(jìng)爭(zhēng)硬化了地方政府的預(yù)算約束，改變了對(duì)地方官員的激勵(lì)。此外，他還分析了中國(guó)地方政府所面臨的財(cái)政激勵(lì)，并將地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起視為“市場(chǎng)維持型財(cái)政聯(lián)邦主義”的一個(gè)成功案例。Ma Jun用博弈論的方法，模擬了財(cái)政包干制下對(duì)中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，認(rèn)為在這種關(guān)系中，中央政府的不守信行為會(huì)導(dǎo)致地方政府一系列如減少稅收努力等不合作行為。Roy Bahl，Christine Wallich向世界銀行提交的關(guān)于中國(guó)中央和地方政府財(cái)政分權(quán)的研究工作報(bào)告中指出，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的變革既要考慮中央政府的穩(wěn)定性需要，又要兼顧地方政府的收人權(quán)和均衡支出能力要求?？傮w看，這方面的數(shù)量分析相對(duì)起步較晚，成果側(cè)重財(cái)政分權(quán)與宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)系等，缺乏對(duì)政府財(cái)政關(guān)系在公共品領(lǐng)域的進(jìn)一步細(xì)化研究。

對(duì)政府間權(quán)責(zé)配置與公共品供給之間的聯(lián)系，已有研究則主要集中在權(quán)責(zé)配置對(duì)公共品供給的影響上：一是公共品結(jié)構(gòu)。大家普遍認(rèn)為當(dāng)前存在地方政府不顧居民實(shí)際需求偏好，公共支出側(cè)重行政費(fèi)用和建設(shè)擴(kuò)張，忽視民生支出的情況。這方面傅勇、龔峰、范允奇的研究成果有一定代表性。二是公共品規(guī)模。郭慶旺將財(cái)政分權(quán)劃分為財(cái)政支出分權(quán)和收入分權(quán)，前者對(duì)縣級(jí)地方政府支出規(guī)模影響為正，后者為負(fù)。同時(shí)，他們指出政府組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)一定程度上決定了財(cái)政收入分權(quán)對(duì)地方政府支出規(guī)模的影響程度。三是供給效率。高建剛認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與地方政府效率上之間為“U”型非線性關(guān)系，分權(quán)存在合適的區(qū)間，要采用適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付制度。在上述研究看來，政府間權(quán)責(zé)配置必然會(huì)影響政府公共品供給，公共品職責(zé)的履行是權(quán)責(zé)配置的結(jié)果，而較少將其作為起因，或者是權(quán)責(zé)配置的主要領(lǐng)域，而無論是從現(xiàn)代公共財(cái)政理論的發(fā)展規(guī)律還是從現(xiàn)實(shí)需求來看，公共品供給均應(yīng)作為政府間權(quán)責(zé)配置的重中之重。

因此，本文研究目的在于，運(yùn)用博弈論數(shù)理模擬的方法，圍繞公共品這一重要領(lǐng)域重審中央與地方權(quán)責(zé)配置的內(nèi)在機(jī)理，從理論上為解釋政府間權(quán)責(zé)配置提供一個(gè)新的視角，作為現(xiàn)有研究的必要補(bǔ)充。從現(xiàn)實(shí)來說，也切合了建立現(xiàn)代財(cái)政體制，保障公共品有效供給的大方向，可能對(duì)政府制度創(chuàng)新的實(shí)際工作有一定的參考意義。

二、政府間在公共品供給上的權(quán)責(zé)配置機(jī)理：一個(gè)簡(jiǎn)單博弈模型

已有研究成果表明，權(quán)責(zé)在政府間的配置，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了不同政府主體之間的沖突與合作，也就是理性決策下的博弈過程。在公共品供給上，中央和地方之間需要?jiǎng)澐重?zé)任，并配以相應(yīng)的權(quán)利。中央從宏觀調(diào)控和保障公共職能實(shí)現(xiàn)的目的出發(fā)，地方從達(dá)到職務(wù)晉升和實(shí)現(xiàn)公共職能目的考慮，均會(huì)進(jìn)行公共品供給的權(quán)責(zé)互動(dòng)和博弈。因此，中央和地方在權(quán)責(zé)上是否協(xié)調(diào)，將直接關(guān)系到公共品的供給效率。

（一）基本假定與目標(biāo)函數(shù)

下面將嘗試構(gòu)建一個(gè)完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型，對(duì)中央與地方圍繞公共品供給的權(quán)利配置進(jìn)行博弈分析。該博弈模型建立在幾個(gè)推理之上：其一，在公共品供給上政府初始的權(quán)利和責(zé)任是一致的。也就是說，通過財(cái)權(quán)獲得的公共品供給權(quán)利（財(cái)權(quán)）等于通過事權(quán)承擔(dān)的公共品供給責(zé)任（事責(zé)），但地方會(huì)根據(jù)中央配置權(quán)利和責(zé)任的具體情況來選擇增加權(quán)利或減少責(zé)任。其二，各級(jí)政府在公共品供給上，事責(zé)越大，成本越高；財(cái)權(quán)越大，收益越高。事責(zé)的履行必須以財(cái)權(quán)為保障，且財(cái)權(quán)有除公共品支出之外如宏觀調(diào)控、投資等其他用途，各級(jí)政府都有獲得盡可能多的財(cái)權(quán)和承擔(dān)盡可能少的事責(zé)的傾向。因此，事責(zé)在博弈中可視為負(fù)的收益（成本），財(cái)權(quán)則為正的收益。其三，存在“民眾—中央—地方—民眾”的偏好傳遞機(jī)制。中央的收益在代理人上體現(xiàn)主要是政府首腦的社會(huì)聲譽(yù)，取決于公共品對(duì)民眾偏好的滿足程度，也就是政府事責(zé)的履行好壞；地方代理人地方官員的追求主要是職務(wù)的晉升，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的需要迎合上級(jí)偏好，也就是對(duì)地方公共事責(zé)的考量。

模型假定：第一，僅有兩個(gè)博弈參與者，即以政府首腦為代理的中央和以地方官員為代理的地方；第二，符合簡(jiǎn)單的復(fù)合型人性假設(shè)，即中央和地方均以自身效用最大化為目標(biāo)，但同時(shí)將利他因素作為效用的構(gòu)成部分；第三，中央和地方均擁有完全信息，了解對(duì)方真實(shí)的成本收益，從而決定自己的選擇；第四，中央的行為有先發(fā)性，即在權(quán)利的配置中，中央政府決定地方的收入和公共支出責(zé)任，地方需要根據(jù)中央決策來調(diào)整自己的策略。

政府效用除了取決于自身的財(cái)政收入（財(cái)權(quán)r）和公共支出（事責(zé)d）兩個(gè)因素外，還受自身和其它政府提供的公共品數(shù)量影響。i政府的公共品數(shù)量用代表，g_-i代表其他政府公共品數(shù)量，α（0≤α≤1）則表示對(duì)其他政府公共品效益的評(píng)價(jià)系數(shù)，參照Robert Dur，Klaas Staal的效用函數(shù)，則政府的支付函數(shù)可表示為：

政府提供公共品的數(shù)量與政府公共支出而不是財(cái)政收入直接相關(guān)，同時(shí)，地方政府官員對(duì)晉級(jí)的偏好也就是地方公共品更為看重，那么對(duì)全國(guó)公共品的評(píng)價(jià)可以忽略不計(jì)。中央政府因?yàn)槠淅?，?duì)地方政府公共品效用的評(píng)價(jià)要高于地方政府對(duì)全國(guó)性公共品的評(píng)價(jià)。因此，在僅有中央和地方兩個(gè)政府主體的模型中，地方支付函數(shù)可修正為：

（二）簡(jiǎn)單博弈分析

根據(jù)上述假設(shè)，構(gòu)建如下圖所示的博弈樹。圍繞公共品供給問題，中央與地方政府在權(quán)責(zé)配置中的完全信息動(dòng)態(tài)博弈有以下三個(gè)過程：第一，中央先行決策，針對(duì)當(dāng)前公共品供給情況選擇是否調(diào)整地方政府的權(quán)責(zé)；第二，中央政府決策后，地方選擇合作與不合作，在不合作的情況下地方會(huì)采取策略調(diào)整收益；第三，中央會(huì)觀察地方的反應(yīng)修正政策。

在博弈的第一階段，中央的最優(yōu)選擇是第三條路徑，地方則是第一條路徑，但由于雙方的最優(yōu)選擇均是不穩(wěn)定的，有后續(xù)調(diào)整的可能，因而，權(quán)責(zé)相等的第二條路徑將是雙方能獲得的最優(yōu)結(jié)果，也就是達(dá)到了均衡狀態(tài)。在中央對(duì)地方的公共品評(píng)價(jià)較高，且從整體的收益考慮時(shí)，將會(huì)做出這一選擇，并將通過采取措施懲罰地方的不服從行為，維持這一均衡狀態(tài)。但是，如果中央從本身的利益出發(fā)，對(duì)地方的公共品評(píng)價(jià)不高，且用強(qiáng)制手段控制地方公共品的供給量，則會(huì)選擇第三種路徑，于是開始第二輪博弈。

（三）基本結(jié)論

完全信息動(dòng)態(tài)博弈顯示，有兩條路徑可以實(shí)現(xiàn)中央與地方的財(cái)權(quán)與事責(zé)配置博弈的均衡：其一，正如本文對(duì)政府的復(fù)合性假定所秉持的，中央政府對(duì)地方的公共品事責(zé)履行具有利他性評(píng)價(jià)。因此，中央要顧及地方政府的公共品供給效益，在中央提供可以置信威脅的前提下，財(cái)權(quán)與事責(zé)完全對(duì)等為雙方最優(yōu)策略。其二，從自利性來講，中央政府總是期望賦予地方政府較少的財(cái)權(quán)并使其負(fù)擔(dān)更多的公共品供給事責(zé)，地方政府則會(huì)采取減少事責(zé)和提高財(cái)權(quán)的應(yīng)對(duì)方法來提高自身的收益水平。因此，在中央財(cái)權(quán)大于事責(zé)的配置路徑下，中央默許地方政府尋找其他收入以履行事責(zé)，實(shí)現(xiàn)了博弈的均衡。

三、路徑優(yōu)化的結(jié)果：中央主導(dǎo)下財(cái)力保障與公共支出責(zé)任相匹配

根據(jù)博弈所描述的權(quán)責(zé)配置機(jī)理，在公共品供給上，占據(jù)主導(dǎo)地位的中央政府可選擇對(duì)等分權(quán)和相對(duì)集權(quán)兩個(gè)方案，能實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)固，并促進(jìn)公共品的供給。不過，這兩條路徑將會(huì)受到中央宏觀調(diào)控需要，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和財(cái)力可持續(xù)性等多種因素的影響，如何在加入上述可能因素的情況下實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)配置的穩(wěn)定有效，則需要對(duì)路徑進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）財(cái)權(quán)與事責(zé)對(duì)等的路徑優(yōu)化

考慮到在政府的效用體系里，中央和地方的偏好不一致，如中央對(duì)集中財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控評(píng)價(jià)高，地方對(duì)獲取財(cái)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求更強(qiáng)烈，雙方均將有可能尋求更多的財(cái)權(quán)。加入上述因素，將會(huì)打破權(quán)責(zé)對(duì)等的均衡狀況。

（二）中央財(cái)權(quán)大于事責(zé)的路徑優(yōu)化

在中央相對(duì)集權(quán)下，地方財(cái)權(quán)小于事責(zé)，前提是地方在中央默許下尋求更多增量收入。該路徑在經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期，地方財(cái)源充足時(shí)較易現(xiàn)實(shí)。不過，由于公共資源的稀缺性，地方政府不能通過舉債、買賣土地等，無限制地攫取潛在財(cái)政收入，終會(huì)導(dǎo)致財(cái)力的不可持續(xù)。因此，在財(cái)政減收時(shí)，會(huì)出現(xiàn)地方對(duì)中央財(cái)經(jīng)紀(jì)律的違反，爭(zhēng)取存量財(cái)力的支配權(quán)，或是公共事責(zé)上的搪塞推責(zé)，觸及中央利益并減少中央的效用，勢(shì)必打破中央財(cái)權(quán)大于事責(zé)的均衡狀態(tài)。

因此，中央相對(duì)集權(quán)的路徑優(yōu)化后，將重新回財(cái)權(quán)事責(zé)相等的均衡，且最終結(jié)果也是事責(zé)與財(cái)力的對(duì)等。

（三）中央主導(dǎo)下財(cái)力保障與公共支出責(zé)任相匹配

分析顯示，無論是選擇財(cái)權(quán)與事責(zé)對(duì)等還是中央財(cái)權(quán)大于事責(zé)，兩種可行路徑均會(huì)受各因素的影響而打破均衡，進(jìn)一步優(yōu)化的結(jié)果都指向了財(cái)力與事責(zé)的對(duì)等，也就是中央主導(dǎo)下財(cái)力保障與公共支出責(zé)任相匹配。具體說，包含以下內(nèi)容：

第一，權(quán)責(zé)配置的中央主導(dǎo)與地方聯(lián)動(dòng)。政府內(nèi)核心權(quán)責(zé)配置服從嚴(yán)格的層級(jí)原則，中央占據(jù)博弈的主導(dǎo)地位，并顯現(xiàn)出自上而下的路徑依賴。但由于中央的信息劣勢(shì)，對(duì)地方的反應(yīng)會(huì)相對(duì)滯后，因此也不能忽視地方聯(lián)動(dòng)。第二，非簡(jiǎn)單的權(quán)責(zé)匹配。政府間權(quán)責(zé)博弈具有更復(fù)雜和精細(xì)的特征，如果選擇中央集權(quán)，應(yīng)表現(xiàn)為控制力即質(zhì)量上的集中，而非數(shù)量上的集中；如選擇權(quán)責(zé)對(duì)等，也僅是財(cái)力與事責(zé)的對(duì)等，是地方政府承擔(dān)的公共品供給也即公共支出責(zé)任，將與地方政府獲得的財(cái)力對(duì)等。第三，財(cái)力與事責(zé)匹配的路徑僅具有相對(duì)穩(wěn)定性，考慮到政府偏好變化、財(cái)政收入波動(dòng)等，該均衡將是偏移、打破與重歸的動(dòng)態(tài)過程。第四，精密的制度設(shè)計(jì)。鑒于權(quán)責(zé)配置過程的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，需要不斷加入各種規(guī)范調(diào)整措施予以優(yōu)化，并配套以相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。通過制定激勵(lì)相容的制度，利用績(jī)效考核、財(cái)經(jīng)紀(jì)律等規(guī)則將對(duì)政府代理人的個(gè)人激勵(lì)傳導(dǎo)至集體，改變地方政府的效用體系，增強(qiáng)權(quán)責(zé)配置的穩(wěn)定和有效。

四、政策啟示

在兼顧雙方利益的前提下，重新調(diào)整中央與地方之間的權(quán)責(zé)配置，是新時(shí)期深化財(cái)稅體制改革的重要任務(wù)。從理論分析看，在公共品供給上，政府間的財(cái)政關(guān)系無論如何調(diào)整，要實(shí)現(xiàn)最終的所謂均衡狀態(tài)，都需要取得權(quán)責(zé)的一致性，也就是走中央主導(dǎo)下財(cái)力保障與公共支出責(zé)任相匹配之路。近期的一系列改革舉措，如清理劃分事權(quán)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、地方債納入預(yù)算管理等，表明我國(guó)正處于扭轉(zhuǎn)中央地方權(quán)責(zé)錯(cuò)配，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)再均衡的關(guān)鍵階段。只有在深入研究了政府間權(quán)責(zé)配置的內(nèi)在邏輯和利益關(guān)系之后，才能有效調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，制定符合經(jīng)濟(jì)理性和具備可持續(xù)性的現(xiàn)代財(cái)政制度。對(duì)此，本文的研究有以下幾方面政策啟示意義：

第一，應(yīng)充分保障地方政府的財(cái)政權(quán)利。分析表明，盡管地方財(cái)權(quán)小于事責(zé)的均衡狀態(tài)也可能出現(xiàn)，但不具備理論可持續(xù)性。長(zhǎng)期看，地方獲得的財(cái)權(quán)不一定與承擔(dān)的事責(zé)相匹配，但財(cái)力保障必須與公共事責(zé)對(duì)等。因此，首先要加強(qiáng)與健全地方財(cái)政收入體系，形成以直接稅為主體的地方財(cái)力，給地方以穩(wěn)定可靠財(cái)源。同時(shí)，加大中央一般性轉(zhuǎn)移支付比例，合理保證地方在財(cái)力支配上的自主權(quán)。其次，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等使用受限財(cái)力方面，在制度設(shè)計(jì)層面應(yīng)考慮激勵(lì)相容問題，多采取因素法分配，加大地方的微觀決策權(quán)，同時(shí)將資金使用績(jī)效與預(yù)算掛鉤，提高地方在服從中央政策引導(dǎo)方面的正向激勵(lì)。再次，對(duì)地方政府的潛在財(cái)政收入，包括債務(wù)融資收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、公共資源處置收益、行政事業(yè)收費(fèi)等，要盡可能明確權(quán)利邊界，防止政策缺位帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。最后，要尊重與引導(dǎo)地方自下而上聯(lián)動(dòng)的積極性。地方具有信息和執(zhí)行優(yōu)勢(shì)。在涉及財(cái)政權(quán)責(zé)重置的重大改革中，中央因充分征求地方意見，盡量減少“一刀切到底”的頂層設(shè)計(jì)，允許地方政府尤其是省級(jí)和基層政府的因地制宜和創(chuàng)造性探索。

第二，合理限定政府的公共事責(zé)。相比財(cái)力的有限性，政府公共事責(zé)存在相對(duì)的無限性，需要在政府邊界、事責(zé)分配和優(yōu)先順序上加以限定。首先，在處理政府和市場(chǎng)邊界上，將大量可以通過市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)的社會(huì)事項(xiàng)從政府的職能中剝離出來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展上減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，公共服務(wù)上向市場(chǎng)主體購(gòu)買，減少政府直接的公共事責(zé)，并相應(yīng)減少財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員。其次，重新劃分中央和地方事責(zé)，將國(guó)防、國(guó)家安全、環(huán)境監(jiān)測(cè)等全國(guó)性公共事責(zé)和混合事責(zé)上劃中央。最后，在公共品的供給結(jié)構(gòu)上，按照“保障基本公共品，調(diào)節(jié)發(fā)展型公共品，限制享受型公共品”的路徑，把地方政府的事責(zé)重點(diǎn)放在環(huán)保、醫(yī)衛(wèi)、教育等民生類基本公共品，基本建設(shè)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和較高的福利保障等發(fā)展型公共品以引導(dǎo)和調(diào)節(jié)為主，對(duì)超前消費(fèi)、過度福利、形象工程和奢侈浪費(fèi)等享受型公共品進(jìn)行嚴(yán)格限制，協(xié)調(diào)安排中央和地方在公共品上偏好的不同。

第三，構(gòu)建幾個(gè)必要機(jī)制。首先是權(quán)責(zé)法定機(jī)制。建立與完善地方財(cái)力體系，最終要以法治化為實(shí)現(xiàn)手段和基本目標(biāo)。因此，在宏觀層面確定中央與地方的財(cái)政關(guān)系，確認(rèn)地方組織本級(jí)收入的主體地位，中央則擁有決定性財(cái)權(quán)和超出本級(jí)需要的調(diào)控財(cái)力，對(duì)地方財(cái)力進(jìn)行平衡和調(diào)節(jié)，修訂《憲法》和制定《政府間轉(zhuǎn)移支付法》。其次是談判協(xié)調(diào)機(jī)制。在政府之間、各種權(quán)責(zé)的邊界會(huì)留下制度縫隙。建立一個(gè)對(duì)財(cái)力公共部分的談判協(xié)調(diào)機(jī)制，可以補(bǔ)償財(cái)力配置上的效率缺失。一是建立調(diào)整機(jī)制，允許通過法定程序不定期重新確定權(quán)責(zé)構(gòu)成和中央與地方分配。二是準(zhǔn)許有部分機(jī)動(dòng)財(cái)力，通過中央和地方互動(dòng)，通過談判協(xié)調(diào)分配。三是對(duì)財(cái)力配置出現(xiàn)的新情況在制度設(shè)計(jì)上留出空間，如新增收入報(bào)告分析制度。最后是監(jiān)督約束機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管和預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)地方政府財(cái)政行為進(jìn)行績(jī)效考核，作為確定和調(diào)整各種財(cái)力構(gòu)成的依據(jù)之一。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政違法違紀(jì)行為的懲處力度。