國際宏觀審慎政策最新進展及啟示

【摘要】此輪次貸金融危機充分暴露了傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制中存在的問題，加強宏觀審慎監(jiān)管成為了國際監(jiān)管的主要認識。通過系統(tǒng)的梳理了國際組織以及主要經(jīng)濟體宏觀審慎政策改革進展發(fā)現(xiàn)，為解決傳統(tǒng)監(jiān)管的不足，主要國際組織和各國均主張大力改革原有監(jiān)管體制，引入宏觀審慎政策框架，重新賦予中央銀行宏觀審慎管理權(quán)，并不斷完善宏觀審慎管理的制度機制安排和政策工具箱。最后，本文對完善我國宏觀審慎政策提出了相應的政策建議。

【關(guān)鍵詞】宏觀審慎政策 監(jiān)管體制改革 啟示

一、國際清算銀行（BIS）關(guān)于宏觀審慎政策的最新進展

（一）概念的正式提出

2009年，國際清算銀行就宏觀審慎性作出了說明，主要包括危機中存在的“大而不能倒”、順周期性、有效監(jiān)管不足等問題。隨后，在G20首爾峰會上，進一步形成了宏觀審慎管理的基礎性框架。

（二）政策工具

2009年12月末，巴塞爾委員會發(fā)布了《增強銀行業(yè)抗風險能力》和《流動性風險計量、標準與檢測的國際框架》的征求意見稿，這兩個文件是“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的初稿，意味著全球主要經(jīng)濟體就銀行業(yè)監(jiān)管改革達成了共識。2010年末，二十國集團在首爾峰會上批準了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的基本框架，并對外發(fā)布了第三版巴塞爾協(xié)議的詳細內(nèi)容，具體包括加強宏觀審慎管理和增強逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)容。宏觀審慎工具主要分為逆周期工具和提升金融機構(gòu)抗風險水平的工具兩大類。一是增加了逆周期資本緩沖要求。為了解決信貸擴張中存在的順周期行為，各國參考信貸/GDP缺口比例等指標要求商業(yè)銀行計提0%～2.5%的逆周期資本緩沖，從而提高銀行貸款的邊際成本，降低信貸劇增對銀行體系帶來的沖擊，實現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的作用。二是提升金融機構(gòu)抗風險水平的工具。主要包括降低銀行杠桿率的工具、限制流動性風險工具和限制相互關(guān)聯(lián)性的工具三類。如引入了流動性覆蓋比率（LCR）和凈穩(wěn)定資金比率（NSFR）兩個流動性指標，強化金融機構(gòu)流動性管理能力。針對“大而不能倒”的金融機構(gòu)，引入了系統(tǒng)性資本附加要求，約束大型商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模過度擴張行為。

（三）關(guān)于宏觀審慎政策的相關(guān)研究

2014年4月，國際清算銀行Jaime和Benjamin提出，宏觀審慎政策當局應當盡可能地將某些特定工具用于某些特定領域，應當避免受到政治干擾，自主決策如何運用宏觀審慎工具及其時機，宏觀審慎政策需要加強國際合作，降低政策的溢出效應。Hyun Song Shin（2015）指出，宏觀審慎政策與貨幣政策存在密切關(guān)聯(lián)，例如宏觀審慎政策目標在于平滑金融系統(tǒng)的順周期性，和貨幣政策都作用于資產(chǎn)、負債及金融中介的杠桿水平，但宏觀審慎政策工具目標相對單一，往往只作用于銀行部門。Grant Spencer（2014）研究表明，貨幣政策的首要目標是保持價格穩(wěn)定，宏觀審慎政策的首要目標是保持金融系統(tǒng)穩(wěn)定，在某些情況下兩者需要協(xié)調(diào)，因為兩種政策都有溢出效應；尤其是當經(jīng)濟和金融周期不一致時，兩種政策的潛在沖突就較為明顯，需要謹慎行事以平衡好兩種政策各自的首要目標。Pedro Duarte Neves（2015）回顧了系統(tǒng)性風險的識別、宏觀審慎政策工具及框架，提出有效綜合不同模型或指標可以減輕風險識別方面單一模型的缺陷。宏觀審慎政策的實踐可以提供更多關(guān)于傳導機制和潛在影響的有效信息。監(jiān)管者可以利用好現(xiàn)有的各種政策工具，來降低宏觀審慎政策影響的不確定性。

二、美國宏觀審慎政策最新進展

奧巴馬政府預2009年6月出臺了《金融監(jiān)管改革——新基礎：重建金融監(jiān)管》，明確了金融監(jiān)管改革方向。2010年7月份，美國頒布了《多得—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，這是自1929～1933年大危機以來改革范圍最廣的金融監(jiān)管改革法案，法案明確了構(gòu)建有效的宏觀審慎監(jiān)管政策體系的目標，并就具體監(jiān)管體制做出了設計。主要政策內(nèi)容包括：一是成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC），負責識別、評估、監(jiān)測和控制系統(tǒng)性風險，維護金融穩(wěn)定（組織架構(gòu)和工作機制見下圖）。二是強化美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管職能，并授權(quán)美聯(lián)儲制定宏觀審慎監(jiān)管標準；三是由美聯(lián)儲制定系統(tǒng)重要性支付、結(jié)算、交收體系的監(jiān)管標準，并與商品期貨交易委員會（CTFC）、證券交易委員會（SEC）共同實施監(jiān)管；四是建立有序的金融機構(gòu)破產(chǎn)清算機制，由美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司等共同負責系統(tǒng)性風險處置，包括大型金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算；五是在美聯(lián)儲內(nèi)部設立相對獨立的消費者金融保護局（CFPB），行使金融消費者權(quán)益保護職責。

此后，美國金融監(jiān)管機構(gòu)不斷完善其宏觀審慎政策框架。流動性管理方面，2014年9月，美聯(lián)儲等首次對大型金融機構(gòu)設置最低流動性標準，流動性標準生效日期為2015年1月1日效，同時要求所有商業(yè)銀行于2017年1月2日后滿足流動性覆蓋率標準要求，比巴塞爾Ⅲ的要求提早了兩年。資本管理方面，對美國全球系統(tǒng)重要性銀行，提出了一項基于風險的附加資本占風險加權(quán)資產(chǎn)的比例設為1%～4.5%。除靜態(tài)的資本規(guī)定外，針對系統(tǒng)重要性銀行機構(gòu)，美聯(lián)儲每年實施前瞻性全面資本分析和審核（CCAR），并開展相應的監(jiān)管壓力測試。2015年12月，美聯(lián)儲同貨幣監(jiān)理局及FDIC提議，推行“逆周期資本緩沖”，針對銀行額外資本緩沖的要求，最高可能達到銀行經(jīng)風險調(diào)整后美國信貸資產(chǎn)的2.5%。緊急貸款援助方面，2015年底，美聯(lián)儲通過了緊急貸款限制規(guī)定，禁止向無償付能力的金融機構(gòu)提供緊急援助，而且金融機構(gòu)需在“懲罰利率”高于市場利率的情況下方能使用緊急貸款，同時每隔半年審核貸款計劃是否應當結(jié)束。

三、英國宏觀審慎和金融監(jiān)管改革最新進展

金融危機前，英國財政部、英格蘭銀行和金融服務管理局之間的諒解備忘錄（2006）建立了三家機構(gòu)在金融穩(wěn)定領域的合作。英格蘭銀行負責制定貨幣政策、維護金融穩(wěn)定，開展公開市場操作；金融服務管理局負責微觀審慎監(jiān)管和監(jiān)督、行為監(jiān)管、市場監(jiān)管。

危機后，為實現(xiàn)“金融體系的長期穩(wěn)定和可持續(xù)性”，英國對金融監(jiān)管體制進行重大改革。在新的金融市場監(jiān)管模式下，英國將原有金融服務局（FSA）的拆分，其原有職能由審慎監(jiān)管局（PRA）、金融行為監(jiān)管局（FCA）分別承擔，并在英格蘭銀行內(nèi)設立金融政策委員會（FPC）。

審慎監(jiān)管局為英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，主要負責金融機構(gòu)微觀審慎監(jiān)管和監(jiān)督，并有權(quán)否決金融行為監(jiān)管局出臺的商業(yè)行為監(jiān)管法規(guī)。PRA的總目標是促進監(jiān)管對象的金融安全和金融穩(wěn)健性，力爭監(jiān)管對象的商業(yè)行為不會對英國金融穩(wěn)定造成任何不良影響，最大限度的降低監(jiān)管對象破產(chǎn)對英國金融穩(wěn)定造成的負面影響。在保證實現(xiàn)審慎監(jiān)管的主要目標外，PRA的次要目標還包括在一定范圍內(nèi)，必須促使監(jiān)管對象受監(jiān)管的經(jīng)營活動有效的、市場化的進行。PRA監(jiān)管對象包括900家存款金融機構(gòu)（其中包括600家社區(qū)銀行和信用社）、500家各類型的保險公司（其中絕大部分是綜合性保險公司）、從事自營業(yè)務的大型投資銀行（例如高盛、摩根斯坦利和JP摩根）。FCA作為獨立機構(gòu)，承擔金融消費者保護職能；FPC是宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，負責對系統(tǒng)性風險的監(jiān)控識別和采取行動，增強和保護英國金融體系的彈性，對與金融穩(wěn)定有關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)PRA和FCA提出指導和建議，支持政府的經(jīng)濟政策（增長和就業(yè)）。2014年1月，英格蘭銀行進一步發(fā)布《補充資本要求政策》，明確了逆周期資本監(jiān)管要求，對不同機構(gòu)采取差異化的逆周期資本監(jiān)管標準，并對該政策對經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定進行了評估。

四、歐盟宏觀審慎政策最新進展

首先，推動建立歐盟宏觀審慎監(jiān)管機制。歐盟理事會于2009年6月出臺了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》方案，成立歐盟系統(tǒng)性風險委員會（ESRB），負責協(xié)調(diào)實施宏觀審慎政策。2012年底，歐盟委員會提出新的金融監(jiān)管改革路線圖，并據(jù)此建立了歐洲單一監(jiān)管機制（SSM）。2013年底，歐盟就“單一清算機制”（SRM）達成一致，并于2015年正式生效實施。歐盟單一清算機制是歐洲單一監(jiān)管機制的必要補充，有利于提升歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟體系的穩(wěn)定性，保證在銀行聯(lián)盟中決策原則和工具應用的一致性。

其次，完善政策工具箱。歐盟于2014年開始實施“資本要求指令四和資本要求監(jiān)管條例”（CRDIV-CRR），構(gòu)建統(tǒng)一的銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管體制，并對宏觀審慎管理部門賦予了一系列政策工具執(zhí)行權(quán)力。主要政策工具包括：一是CRDIV，即歐盟統(tǒng)一規(guī)定后各成員國需立法確定的工具，主要包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性機構(gòu)資本和系統(tǒng)性風險資本緩沖這三類緩沖工具，同時要求將巴塞爾協(xié)議Ⅲ第二支柱要求用于宏觀審慎管理；二是CRR，即歐盟統(tǒng)一規(guī)定并直接適用于成員國的工具，主要包括成員國靈活處置工具（NFM）和房地產(chǎn)相關(guān)的宏觀審慎管理政策工具兩大類。三是歐盟成員國國內(nèi)法律規(guī)定的其他工具。

最后，提出應對銀行危機的措施。2015年1月，歐盟制定的《銀行復蘇和清算指令》正式生效。該指令主要用于預先確定商業(yè)銀行的危機，有序管理經(jīng)營失敗的金融機構(gòu)，協(xié)調(diào)和完善危機處理措施，確保股東和債權(quán)人按所占份額支付。

五、對完善我國宏觀審慎政策措施的啟示

目前，我國在建立宏觀審慎政策框架上取得一些進展，但在政策工具、覆蓋范圍、監(jiān)管協(xié)調(diào)、執(zhí)行效率等方面還存在一些不足。下一階段，我國在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國經(jīng)濟金融發(fā)展的現(xiàn)實特征，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，著力完善體制機制，提高監(jiān)管協(xié)調(diào)效率，搭建嚴密的宏觀審慎政策框架，在防范系統(tǒng)性風險上形成合力，維護好金融穩(wěn)定。

一是繼續(xù)完善金融監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管體系。宏觀審慎政策的有效實施必須要有一個正當?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)作為支撐。與國外相比，我國金融監(jiān)管部門仍然實施“一行三會”的監(jiān)管體制，難以有效適應金融創(chuàng)新日益加快、混業(yè)經(jīng)營融合發(fā)展的新趨勢?，F(xiàn)階段，我國的金融監(jiān)管法律主要為《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律，部分法律法規(guī)之間存在不協(xié)調(diào)和真空地區(qū)，為監(jiān)管套利活動提供了機會。因此，應當高度重視制度，逐步修訂完善金融監(jiān)管法律，改進金融監(jiān)管體制，提升系統(tǒng)性風險防范能力。

第二，提升金融監(jiān)管協(xié)調(diào)層級和效率。宏觀審慎政策框架重在應對系統(tǒng)性風險，涉及多個金融子行業(yè)和多個金融監(jiān)管部門。在中國現(xiàn)行體制下，完善宏觀審慎政策框架僅強調(diào)一行三會的職能是不夠的，還必須在強化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)上出實招。下一階段，我國應當加快推進金融監(jiān)管體制改革，設置宏觀審慎監(jiān)管部門，負責對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，并加強對非系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)宏觀審慎監(jiān)管的指導。

第三，以差別化理念充實宏觀審慎管理工具箱。目前，我國正在加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應探索將綠色金融、科技金融等納入宏觀審慎政策框架，體現(xiàn)支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的差別化政策導向；探索將房地產(chǎn)宏觀審慎管理納入宏觀審慎政策框架；結(jié)合正在開展的存款保險評級工作，對不同評級機構(gòu)采取差別化的激勵約束措施。

第四，加強金融業(yè)綜合統(tǒng)計以及全面的信息收集。全面、及時的信息是監(jiān)測和評估系統(tǒng)性風險的基礎，建議由中央銀行建立全部金融業(yè)綜合統(tǒng)計和全面信息監(jiān)測系統(tǒng)，提高宏觀審慎監(jiān)管的有效性和針對性。

參考文獻

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作者簡介：孫?。?984-），男，漢族，山東濟南人，經(jīng)濟學博士，經(jīng)濟師，主要從事貨幣政策與宏觀調(diào)控研究。