淺析土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、問(wèn)題以及對(duì)策

孔燕　吳云勇

【摘要】本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行分析，并結(jié)合已有的研究，總結(jié)我國(guó)在土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題，從而提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng) 現(xiàn)狀 政策建議

一、土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)勞動(dòng)力的需求不斷增加，大量的勞動(dòng)力潛能從農(nóng)村中釋放出來(lái)，推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了現(xiàn)代化水平的提高。特別是十八大以來(lái)，隨著農(nóng)村土地承包制度改革深入發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步加快。截至2014年底，全國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)了4億畝，比2012年增加了1.3億畝，流轉(zhuǎn)面積占比超過(guò)30%。土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展。目前，蔬菜、花卉、瓜果種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖和特色種養(yǎng)等產(chǎn)品的生產(chǎn)逐漸向規(guī)?；?、專業(yè)化農(nóng)戶聚集，生產(chǎn)規(guī)模化程度提高。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體快速涌現(xiàn)。十八大以來(lái)，各種類型的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，逐步成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量。截至2014年6月，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)有87萬(wàn)多家，農(nóng)民專業(yè)合作社140萬(wàn)家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬(wàn)家。

二、土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

第一，部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“非糧化”、“非農(nóng)化”現(xiàn)象。黑龍江省土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化情況并不多見(jiàn)。但在南方特別是大城市郊區(qū)非糧化現(xiàn)象則不同程度存在。而且越是發(fā)達(dá)地區(qū)非糧化現(xiàn)象越突出。這種現(xiàn)象使得確保糧食安全的任務(wù)更加向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，主產(chǎn)區(qū)對(duì)確保國(guó)家糧食安全的責(zé)任更加突出。[1]隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)急劇增多，對(duì)配套設(shè)施用地的需求日益強(qiáng)烈，有些農(nóng)戶為解決農(nóng)產(chǎn)品的倉(cāng)儲(chǔ)和晾曬等問(wèn)題，而不得不將一些土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，造成了土地的“非農(nóng)化”。

第二，部分農(nóng)村耕地存在閑置、撂荒的現(xiàn)象。據(jù)發(fā)展改革委統(tǒng)計(jì)農(nóng)村都存在大量承包地撂荒，約在30～40%。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工人員不斷增加，其獲得的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)高于從事小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)所帶來(lái)的收益，從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)積極性降低，其承包經(jīng)營(yíng)的土地要么由其父母耕種，要么讓其近親或關(guān)系比較好的朋友耕種，對(duì)于土質(zhì)較差、地塊較小的土地，則選擇休耕或棄耕。另一方面有些地方因自然因素的影響而導(dǎo)致土地被閑置，如沿海地區(qū)因海水倒灌，農(nóng)田鹽漬化而大面積撂荒的農(nóng)田。

第三，城市二元結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)有的戶籍制度，限制了人口的正常流動(dòng)，阻礙了城市化進(jìn)程、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不利于土地的流轉(zhuǎn)，從而阻礙了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在原有的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和戶籍管理之下， 農(nóng)民工很難真正獲得市民的待遇，多數(shù)農(nóng)民工在就業(yè)領(lǐng)域、工薪報(bào)酬、看病就醫(yī)和子女上學(xué)等方面都無(wú)法享有與市民相同的待遇，且農(nóng)民工文化知識(shí)水平和專業(yè)技術(shù)能力有限，只能從事簡(jiǎn)單的生產(chǎn)勞動(dòng)，使得他們面對(duì)農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诖嬖诘母唛T(mén)檻時(shí)，例如購(gòu)買(mǎi)一定面積商品房等，表現(xiàn)的束手無(wú)策，削弱了農(nóng)村勞動(dòng)力在城市進(jìn)行生產(chǎn)的積極性，使他們沒(méi)有安全感，不敢放棄自己手中的土地。這種城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度無(wú)法徹底切斷農(nóng)民與土地的聯(lián)系，他們寧愿土地?cái)R置，也不愿意流轉(zhuǎn)出去。

第四，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)但缺乏價(jià)格評(píng)估、補(bǔ)償機(jī)制。由于我國(guó)土地分等定級(jí)與估價(jià)工作剛剛起步，缺乏對(duì)轉(zhuǎn)讓土地的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，對(duì)流轉(zhuǎn)出去的土地得不到應(yīng)有的價(jià)格補(bǔ)償，從而極大的影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性，有能力進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶和想投資于農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)，因缺乏額完善的價(jià)格評(píng)估補(bǔ)償機(jī)制擔(dān)心因土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全投資后出現(xiàn)麻煩。

第五，土地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重，各地區(qū)細(xì)碎化程度不平衡。一是南方地區(qū)的土地零碎化程度要高于北方地區(qū)，二是東部地區(qū)的人地比例較高，但畝產(chǎn)量及產(chǎn)值也較高，土地的零碎化也高于其他地區(qū)。由于土地細(xì)碎化，農(nóng)戶可以在土地上進(jìn)行多樣化的農(nóng)作物種植，在一定程度上可以減少自然災(zāi)害對(duì)同一農(nóng)戶造成損失的風(fēng)險(xiǎn)，但其生產(chǎn)成本較高，不利于機(jī)械化大生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以進(jìn)行，也不利于土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

三、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的政策建議

第一，統(tǒng)籌戶籍制度改革，打破原有的城鄉(xiāng)二元制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使進(jìn)城務(wù)工人員能夠享受城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)原有居民同等待遇，消除其失地的后顧之憂，推動(dòng)更多人口融入城鎮(zhèn)，使大量勞動(dòng)力從農(nóng)村解放出來(lái)，推動(dòng)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高。

第二，加快土地流轉(zhuǎn)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。要把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。加快發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，完善政策和相關(guān)法律，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第三，盤(pán)活農(nóng)村閑置用地，提高土地資源的利用效率。一方面開(kāi)發(fā)利用閑置、撂荒的耕地，有些被閑置的土地是由于土質(zhì)較差，土地產(chǎn)出率極低，人們放棄了對(duì)其的更種，當(dāng)?shù)卣梢越M織科研人員進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，找出解決辦法，進(jìn)而充分利用土地，發(fā)揮其最大效用。另一方面，隨著勞動(dòng)力人口的轉(zhuǎn)移，我國(guó)許多農(nóng)村都出現(xiàn)了“空心村”，農(nóng)村土地資源被大量的占用，由于我國(guó)宅基地政策落實(shí)不到位，一戶多宅的現(xiàn)象突出，這也造成了土地資源的占用。因此積極落實(shí)宅基地政策，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，集中規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行整理，提高土地利用效率。

第四，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)，培育新型職業(yè)農(nóng)民。我國(guó)以往的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民進(jìn)行糧食種植缺少必要的科學(xué)技術(shù)知識(shí)，抵御自然災(zāi)害、病蟲(chóng)害的能力低，全面提高農(nóng)民的素質(zhì)，使他們既能增加對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)的了解，提高糧食產(chǎn)量、質(zhì)量，又能有能力面對(duì)現(xiàn)代化、集約型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新要求，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。

第五，加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，示范區(qū)的建設(shè)。建設(shè)一批高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，打造一批節(jié)本增效、綠色環(huán)保的示范區(qū)，根據(jù)本地區(qū)的自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，打造符合本地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)示范基地，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全配套政策扶持。各個(gè)地區(qū)也要根據(jù)各地情況，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，適度進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。如像上海這樣的人口密集區(qū)，耕地資源少，人均耕地面積小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，就要利用科技提高當(dāng)?shù)氐募Z食產(chǎn)量。

基金項(xiàng)目：本文為2016年省社科聯(lián)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題——遼寧省土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)政策研究——階段性成果之一。

作者簡(jiǎn)介：孔燕（1989-），女，遼寧大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)。吳云勇（1975-），男，沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)。