李建鋒

[摘 要] 通過對廉政風險的排查和防控，將廉政風險消滅在萌芽狀態(tài)，成為當前預防腐敗工作的重要手段和發(fā)展趨勢。北京市崇文區(qū)于2007年首次通過PDCA循環(huán)的“四個環(huán)節(jié)”，構建起防范“三類風險”的“三道防線”，形成一個科學有效的廉政風險防控管理“三三四模式”。進一步加強對廉政風險防控機制建設的研究，制定切實有效的措施并貫徹執(zhí)行，不僅是深化反腐倡廉建設的現(xiàn)實需要，也是推進懲治和預防腐敗體系建設的重要內(nèi)容，對推動我國懲治與預防腐敗體系的構建具有重要的現(xiàn)實意義。

[關鍵詞] 廉政風險 防控機制 “三三四模式”

腐敗問題是當今世界共同面臨的一個“難以治愈的頑疾”。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央深刻總結古今中外的歷史經(jīng)驗和教訓，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提升到事關黨和國家生死存亡的高度來抓，一再強調反腐斗爭任務的艱巨性與長期性?？梢姌嫿L險防控的長效機制對推動我國懲治和預防腐敗體系建設的重大意義。本文以北京市崇文區(qū)廉政風險防控機制建設的“三三四模式”為切入點，對當前我國廉政風險防控機制建設的發(fā)展狀況、存在的問題進行分析，并就進一步完善該機制提出初步的思考與建議，以期完善我國廉政風險防控機制。

一、廉政風險防控機制建設的重要性及緊迫性

十八大以來，在中紀委“老虎”“蒼蠅”一起打，“猛藥去疴、重典治亂、刮骨療毒、壯士斷腕”的“零容忍”高壓反腐態(tài)勢下，我國反腐工程取得了重大成效。但“當前一些領域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀違法案件影響惡劣”[1]p13，腐敗問題依然猖獗，反腐形勢依舊嚴峻。

黨風廉政建設和反腐敗斗爭仍然是一項長期的、復雜的、艱巨的任務。一方面，腐敗案件數(shù)量驚人。據(jù)黨的十八大公布的數(shù)據(jù)，僅在十八大后的兩年時間內(nèi)，全國紀檢監(jiān)察機關共接受信訪舉報467萬件（次），立案39.8萬件，給予黨紀政紀處分41.4萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理21600多人，檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪11.6萬人[2]。腐敗案件數(shù)量之多、涉案金額之大，令人震驚。另一方面，腐敗人員層次趨高。十八大以來，已有包括蔣潔敏等7名中央委員和李春城等11名中央候補委員在內(nèi)的100多名省部級及以上官員、軍級以上干部被查。這些“大老虎”的落馬，在讓人拍手稱快的同時，也凸顯出了我國反腐倡廉之路任重而道遠。

“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”[3]。習近平總書記在十八屆中紀委第二次全會上指出，“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”[4]p135—136。廉政風險防控機制作為反腐倡廉工作的制度建設，是對懲治和預防腐敗體系的補充。完善我國廉政風險防控機制成為實現(xiàn)建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家目標的當務之急。

十八大強調把法治作為治國理政的基本理念，提出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的目標。但在現(xiàn)實發(fā)展過程中，存在著“重懲治、輕預防”等問題。廉政風險防控機制堅持“標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防”的工作方針，其實施不僅是為了解決己經(jīng)發(fā)現(xiàn)的廉政風險問題，還能對潛在的風險點作出準確的預測和判斷，做到早教育、早提醒、早預防。這就轉變了以往遏制腐敗的被動局面。

二、我國廉政風險防控機制建設的形成與發(fā)展

我國廉政風險防控機制建設是在總結國內(nèi)外反腐倡廉建設成功經(jīng)驗的基礎上，通過加強黨風廉政建設和推進懲防體系建設，對基層反腐倡廉的創(chuàng)新實踐進行理論總結的結晶。它的發(fā)展大致經(jīng)歷了提供政策理論支持、開展實踐創(chuàng)新探索、進行經(jīng)驗總結推廣三個環(huán)節(jié)。

第一，為廉政風險防控機制建設提供政策理論支持。改革開放以來，黨和政府不斷加大對腐敗問題的懲治力度，逐步改變了“重懲治、輕預防”的傾向，同時為廉政風險防控機制建設提供了極大的政策指導和理論支持，標志著新形勢下我國反腐敗新戰(zhàn)略的形成[5]。十七大報告明確提出，要“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域”[3]，進一步突顯了反腐倡廉建設尤其是從源頭預防腐敗的重要性。

第二，開展廉政風險防控機制建設的實踐創(chuàng)新探索。為響應黨中央的政策號召，進一步創(chuàng)新、完善黨風廉政建設和反腐工作機制，北京市崇文區(qū)于2007年首次把質量管理理論以及風險管理理論與方法運用于預防腐敗工作，在國內(nèi)首次提出了廉政風險管理的理念，形成了識別思想道德風險、制度機制風險和崗位職責風險“三類風險”，構建起包括前期預防措施、中期監(jiān)控機制、后期處置辦法在內(nèi)的“三道防線”，最后通過計劃、執(zhí)行、檢查、行動（PDCA）循環(huán)，構成廉政風險防范的“四個環(huán)節(jié)”[6]，從而形成了一個科學有效的廉政風險防控管理“三三四模式”，開展了中國廉政風險防控機制建設的實踐創(chuàng)新探索。隨后，北京市紀委又通過從區(qū)縣、市屬委辦局和國有企業(yè)三個層面，選擇16個市級重點聯(lián)系單位，進一步擴大廉政風險防范管理的“點、線、面”試點范圍。2008年底，北京市委、市政府正式印發(fā)《關于在全市推進廉政風險防范管理工作的意見》，在充分總結經(jīng)驗基礎上，北京市全面推行廉政風險防控工作[7]。

第三，對廉政風險防控機制建設進行經(jīng)驗總結和進一步推廣。在北京市基層廉政風險防控試點工作取得初步成效的基礎上，中共中央和有關部門相繼頒布政策文件，將廉政風險防控機制建設向全國推廣。2009年9月，時任中紀委書記賀國強在中紀委十七屆四中全會上，第一次提出了廉政風險防范機制建設概念，明確指出要“積極推進廉政風險防范機制建設，善于運用現(xiàn)代科技手段懲治和預防腐敗，加強對行政權力運行全過程、全方位監(jiān)督”[8]。這為廉政風險防控管理工作提供了新思路和政策依據(jù)。2012年初，中紀委在總結各地區(qū)、各部門開展廉政風險防控管理實踐的基礎上，下發(fā)《關于加強廉政風險防控的指導意見》，指導全國各地開展廉政風險防控管理工作。2013年1月22日，習近平總書記在十八屆中紀委第二次全會上指出，“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”[4]p135—136。

廉政風險防控機制經(jīng)過幾年的探索推廣和經(jīng)驗總結，已經(jīng)取得了巨大成效，成為新時期加強黨風廉政建設和懲防體系建設的一個重要課題。但其在形成和發(fā)展過程中還存在一些不完善的地方，進一步加強研究探討，有助于促進廉政風險防控機制的完善。

三、以小見大，對我國廉政風險防控機制建設的幾點建議

就目前來看，北京市“三三四模式”的廉政風險防范機制建設雖然取得了一定的成效，但就全國而言，綜合、配套、完善的廉政風險防控機制理論體系和實踐模式還沒有建立起來。同時，“三三四模式”在實際操作過程中也存在一些問題。通過對當前我國廉政風險防控機制建設的發(fā)展狀況、存在的問題進行分析，提出如下建議。

第一，要從法治體系建設的高度完善廉政風險防控機制建設。“三三四模式”作為廉政風險防控機制，要自覺的服務于中國特色反腐倡廉法治建設的大局，要始終堅持以“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”為方針，以“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”為總目標，自覺完善廉政風險防控機制，輔之以科學有效的風險排査體系、崗位責任體系、分析防控改進體系、評價考核體系等，不斷提高廉政風險防控機制建設的的科學化、制度化、規(guī)范化和體系化，構建廉政風險防控機制的法治體系。

第二，廉政風險防控機制要分清主次，抓好重要部門和關鍵領域。腐敗問題往往涉及權力配置和運行過程中具體的層級、崗位和人員，特別是一些關鍵的環(huán)節(jié)和關口。廉政風險防控機制的出發(fā)點就是排查和評估這些層級、崗位、人員、環(huán)節(jié)和關口可能存在的廉政風險點，關鍵就是針對這些不同風險點的特性制定相應的風險防控措施。因此，在實際運作過程中，特別是在找準風險點和化解腐敗風險時，必須把視野、觸角和措施落實到具體崗位和人員，細化到權力行使的各個具體環(huán)節(jié)。確保權力運行到哪里，風險防控措施就落實到哪里，使廉政風險防控機制這一反腐“中樞”伸展到每一個風險點的“神經(jīng)末梢[9]”，實現(xiàn)反腐敗工作由粗放式向精細化轉變，提高反腐倡廉建設的科學化水平。

第三，構建廉政風險防控機制體系網(wǎng)。廉政風險防控機制作為微觀層面的精細化反腐程序，其“精準反腐”在特定的行業(yè)、部門、層級、崗位發(fā)生的實際效果是毋庸置疑的，但也正是由于其精細化的特點，導致其在應用的廣泛度上具有一定的局限性。例如，針對財稅部門的廉政風險防控機制不一定適用于外交或海事部門，針對縣鄉(xiāng)一級的不一定適用于省市一級，針對行政單位的不一定適用于企事業(yè)單位和公益單位，等等。所以有必要由國家層面牽頭（如國家預防腐敗局）制定分行業(yè)、分部門、分層級、分崗位、分專題的廉政風險防控工作指南、操作手冊和國家預案，從而構建“以崗位、環(huán)節(jié)為點，以層級、行業(yè)為線，以部門、領域為面”，點線面相結合的廉政風險防控機制體系網(wǎng)，基本做到對潛在廉政風險點的全覆蓋。

第四，廉政風險防控管理必須是動態(tài)的、長期的。一方面，要不斷完善信息收集和分析、風險評估以及預警情況發(fā)布、跟蹤和反饋機制。廉政風險的防控，要強化動態(tài)意識，正視每個層級、每個崗位、每個環(huán)節(jié)的差異，根據(jù)形勢的變化調整風險點的內(nèi)容，并隨風險點的變化及時做出相應的調整，增強工作的針對性和時效性。另一方面，廉政風險防控機制建設絕對不能三天打魚兩天曬網(wǎng)，要將權力運作的各個環(huán)節(jié)、全部過程、所有對象都納入到預防腐敗的全局工作范圍，形成人人受監(jiān)督、事事受監(jiān)督、全員管監(jiān)督的長效工作機制體系，使黨員干部形成自覺接受廉政風險管理的監(jiān)督，并且主動融入廉政風險管理機制中去，形成化解廉政風險的潛意識[10]，改變以往“一緊就廉、一松則腐、反復治理、反復發(fā)作”的局面。

第五，廉政風險防控機制建設要進一步吸取最新的國內(nèi)外經(jīng)驗。就國內(nèi)而言，例如杭州市的“四位一體”廉潔風險防范機制建設模式、寶雞市金臺區(qū)人民檢察院廉政風險防范工作實施方案等實踐探索和模式，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了極大的社會影響，在反腐倡廉科學化方面取得了良好的實效。就國外而言，可以借鑒瑞典防止政府雇員營私舞弊和貪污腐敗的相關法規(guī)及配套制度，將某些成熟做法和規(guī)章制度上升到法律層面，研究制定《中華人民共和國懲治和預防腐敗法》，通過立法形式為我國懲治和預防腐敗工作提供堅實的后盾。

第六，廉政風險防控機制建設應體現(xiàn)信息化的時代特征，運用電子監(jiān)察、風險預警等現(xiàn)代技術手段，建立權力監(jiān)控電子防范體系。實現(xiàn)廉政風險源排查機制常態(tài)化，提高廉政風險等級研判的準確性，增強廉政風險預警發(fā)布的超前性。通過對權力運行流程進行電子信息化規(guī)范和管理，特別是對于廉政風險等級較高的行業(yè)、部門和崗位，實現(xiàn)廉政風險電子防控無死角、全覆蓋的監(jiān)督，把廉政風險消除在萌芽狀態(tài)。

參考文獻

[1]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[R].北京：中央文獻出版社，2015.

[2]王岐山.依法治國 依規(guī)治黨 堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告[EB/OL].人民網(wǎng).

[3]胡錦濤.在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2007.

[4]十八大以來重要文獻選編（上）[R].北京：中央文獻出版社，2014.

[5]劉素梅.中國特色懲治和預防腐敗體系建設：目標、路徑與評價[J].學術論壇，2014（12）.

[6]張嵐.廉政風險防范管理機制的管理學剖析[N].中國紀檢監(jiān)察報，2008-12-31.

[7]過勇，李滿春等.專家學者評點北京市廉政風險防范管理機制[J].中國監(jiān)察，2009-07-15.

[8]中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議公報[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com.

[9]豈振玲.黨風廉政風險防范管理路徑[J].新長征，2009（3）.

[10]遲連翔.中國廉政風險防控機制構建問題研究[D].長春：東北師范大學學報，2012.

責任編輯/陳 洪