摘 要：行政人員的倫理自主性包含自主選擇權(quán)利、自主選擇能力和倫理價(jià)值取向三大要素，由行政自由裁量權(quán)和行政人員能動(dòng)性共同孕育生成。它隨著行政范式的嬗變而不斷發(fā)展演變，在四大行政范式中經(jīng)歷了被摒棄壓制、開(kāi)始興起、分離發(fā)展、全面深入發(fā)展四個(gè)階段。在防止公共權(quán)力異化、根治腐敗、深化現(xiàn)代道德治理，實(shí)現(xiàn)有效治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面，行政人員倫理自主性能夠發(fā)揮重要作用。

關(guān) 鍵 詞：行政人員；倫理自主性；道德治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）02-0029-09

收稿日期：2015-12-20

作者簡(jiǎn)介：任蓉（1989—），女，湖南瀏陽(yáng)人，中共衡陽(yáng)市委黨校公共管理教研室教師，碩士，研究方向?yàn)楣残姓碚摗?/p>

基金項(xiàng)目：本文系2014年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共行政的哲學(xué)基礎(chǔ)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14FZZ007。

行政人員的倫理自主性是指“當(dāng)組織的目標(biāo)和公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，行政人員作為公共行政的主體有責(zé)任和義務(wù)在行政行為中引入價(jià)值因素，對(duì)所面臨的問(wèn)題進(jìn)行倫理思考和道德選擇，從而保證對(duì)公民的終極性責(zé)任。”[1]

近代以來(lái)，行政人員的自主性被看作“惡”的源泉而被限制，行政人員倫理自主性作為自主性的一部分也隨之被祛除。然而，隨著行政倫理學(xué)的發(fā)展，行政人員倫理自主性作為一種“善”，從自主性中分離出來(lái)，成為在實(shí)踐中彌補(bǔ)法律缺陷和處理法律控制不力的對(duì)策。從國(guó)內(nèi)外的研究現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)外較早探討了公共行政與倫理的關(guān)系，其中涉及對(duì)行政人員自主性的評(píng)價(jià)，對(duì)行政人員倫理自主性的態(tài)度經(jīng)歷了從限制到倡導(dǎo)的過(guò)程。雖然我國(guó)對(duì)行政倫理學(xué)的研究起步比較晚，但行政人員倫理自主性已獲得了學(xué)界的普遍認(rèn)可，所以從一開(kāi)始便得到倡導(dǎo)，并在剖析其阻礙因素的基礎(chǔ)上探索獲取途徑。盡管如此，由于國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政人員倫理自主性的直接研究比較少，尤其缺乏對(duì)基礎(chǔ)理論的拓展性探尋，如對(duì)其生成和發(fā)展尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究。因此本文將立足于行政人員倫理自主性的內(nèi)在要素，剖析其生成機(jī)理，并全面審視其發(fā)展歷程，探索其在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、行政人員倫理自主性的生成機(jī)理

行政人員倫理自主性有三大要素：一是行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的權(quán)利。從權(quán)利尺度描述行政人員是否擁有自主性，行政人員賦有倫理判斷和道德選擇的自由，擁有自決、自為、自控的可能和空間。二是行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的能力。能力尺度可以衡量行政人員倫理自主性的強(qiáng)弱程度，是根植于行政人員個(gè)體內(nèi)心深處的道德勇氣和責(zé)任意識(shí)。三是以對(duì)公眾負(fù)責(zé)為最高使命的價(jià)值取向。價(jià)值尺度彰顯行政人員行政倫理自主性的正確性和公益性，行政人員倫理自主性不是隨心所欲地進(jìn)行倫理判斷和道德選擇，亦不是無(wú)理取鬧地對(duì)抗行政組織和上級(jí)，行政人員必須是以廣大人民群眾的根本利益為著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，與行政組織或上級(jí)的不道德行為作斗爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)公共意志和公共利益。

現(xiàn)代行政賦予了行政人員一定的自由裁量權(quán)，使其能在合理的尺度內(nèi)進(jìn)行斟酌和選擇，并獲得部分自主性空間。也就是說(shuō)，行政人員倫理自主性來(lái)源于行政自由裁量權(quán)。同時(shí)，倫理道德存在于公共行政領(lǐng)域的每一個(gè)角落，行政人員作為行政主體，并不是沒(méi)有思維、沒(méi)有意識(shí)的執(zhí)行工具，而是擁有自由意志、倫理判斷和行為能力的能動(dòng)性主體?？梢?jiàn)，行政自由裁量權(quán)和行政人員自身能動(dòng)性孕育著倫理自主性的三大要素，共同催生倫理自主性。（如圖1）

（一）行政人員倫理自主性來(lái)源于行政自由裁量權(quán)

⒈行政人員倫理自主性之自主選擇權(quán)的合法來(lái)源。行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的權(quán)利即行政人員基于倫理道德的自主選擇權(quán)，是行政人員倫理自主性的第一要素，沒(méi)有自主選擇權(quán)，行政人員就不可能擁有倫理自主性。行政自由裁量權(quán)是“行政主體在法律授權(quán)或默認(rèn)的范圍內(nèi)，基于行政目的，自主判斷、自行選擇而作出最為合適的具體行政行為的權(quán)力。”[2]一方面，它的首要特征是自主性和選擇性，它賦予并支撐了行政人員倫理自主性的自主選擇權(quán)；另一方面，它是法律授權(quán)或法律默認(rèn)范圍內(nèi)的權(quán)力，為行政人員倫理自主性的自主選擇權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)。

⒉行政人員倫理自主性之自由、自主的約束來(lái)源。行政自由裁量權(quán)賦予了行政人員一定的自由空間，同時(shí)也明確了其自由、自主的范圍和限度，這就對(duì)行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的能力提出了要求。行政自由裁量權(quán)不是一種肆意的、純粹的、完全的自由選擇權(quán)，而是受到一定約束和限制的自主選擇權(quán)，是處于法律框架之內(nèi)的自由，不受法律約束和限制的行政自由裁量權(quán)是違法的、不正當(dāng)?shù)?。因此，行政人員必須在一定的范圍和限度內(nèi)進(jìn)行自主選擇，必須符合法律精神和法律程序，不能偏離法律目的和法律原則，不能超越法律規(guī)定的權(quán)力范圍和裁量范圍。行政人員在行使行政自由裁量權(quán)的過(guò)程中獲得了倫理自主性，所以，行政人員倫理自主性的自由、自主必然要在一定范圍和限度內(nèi)受到法律約束。行政人員必須依據(jù)法律要求和現(xiàn)實(shí)需要決定作為或者不作為以及如何作為，在合理合法的情況下自行決定具體行政行為的時(shí)機(jī)、方式、類(lèi)型和轉(zhuǎn)變，這些都要求行政人員必須具備較強(qiáng)的自主選擇能力。

⒊行政人員倫理自主性之倫理價(jià)值的重要來(lái)源。倫理價(jià)值是行政人員倫理自主性的靈魂，決定著行政人員的意識(shí)判斷和行為選擇，發(fā)揮著目標(biāo)指向和規(guī)范引導(dǎo)的作用。行政人員倫理自主性以實(shí)現(xiàn)公共利益為倫理標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)公眾負(fù)責(zé)為價(jià)值取向和終極目標(biāo)。行政自由裁量權(quán)是行政人員倫理自主性之倫理價(jià)值的重要來(lái)源。一方面，行政自由裁量權(quán)具有倫理性，是一種非制度化的倫理裁量權(quán)，它為行政人員自主性注入了倫理價(jià)值，促使行政人員在倫理判斷的基礎(chǔ)上，自主選擇符合倫理道德的行為，抵制不道德的行為；另一方面，行政自由裁量權(quán)本身蘊(yùn)含著“公共性”，其合法性原則要求行政人員以公共利益為宗旨，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，其合理性原則要求行政行為符合正當(dāng)動(dòng)機(jī)和公正法則，以實(shí)現(xiàn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（二）行政人員倫理自主性依托于行政人員的能動(dòng)性

⒈能力要素依托于行政人員的自身素質(zhì)。行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的能力是行政人員倫理自主性的第二要素，這種能力取決于行政人員的知、情、意三個(gè)方面。一是認(rèn)知能力。即對(duì)組織目標(biāo)、公共利益、自身使命、倫理價(jià)值等問(wèn)題的認(rèn)知程度。二是情感活動(dòng)。指在某種程度上可以引導(dǎo)行政人員進(jìn)行倫理思考和判斷，是行政行為選擇的精神依托。三是個(gè)人意志。即行政人員根據(jù)其價(jià)值觀念、道德準(zhǔn)則和倫理目標(biāo)來(lái)開(kāi)展行政活動(dòng)、選擇行政行為，是體現(xiàn)行政人員倫理自主性之能力尺度的心理機(jī)制。

⒉價(jià)值取向依托于行政人員履行職責(zé)。一方面，從國(guó)家權(quán)力的起源來(lái)看，根據(jù)社會(huì)契約論和人民主權(quán)說(shuō)，國(guó)家權(quán)力是由人民讓渡的部分自然權(quán)利而形成的，人民是國(guó)家權(quán)力的所有者，國(guó)家必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。作為國(guó)家代表的政府通過(guò)二次授權(quán)，將人民授予政府的行政權(quán)力交給行政人員個(gè)體，故而行政人員既要對(duì)人民負(fù)責(zé)，又要對(duì)行政組織負(fù)責(zé)，但人民才是最終的委托人，所以最本源、最根本的還是對(duì)人民負(fù)責(zé)。另一方面，從公共行政的公共性而言，公共性是公共行政的根本屬性，意指行政權(quán)力來(lái)源于“公意”，管理公共事務(wù)，旨在服務(wù)公眾、實(shí)現(xiàn)公共利益。這兩方面不僅決定了行政人員的公共角色和職責(zé)要求，也決定了其對(duì)公眾負(fù)責(zé)、實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值依歸，行政人員倫理自主性的倫理價(jià)值在行政人員履行職責(zé)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)。當(dāng)組織目標(biāo)和公共利益發(fā)生沖突時(shí)，行政人員要秉持國(guó)家公職人員的職業(yè)倫理要求，厘清角色沖突、權(quán)力沖突和利益沖突的界限，承擔(dān)對(duì)公眾的終極性責(zé)任。

二、行政人員倫理自主性的發(fā)展

歷程：行政學(xué)科史維度

關(guān)于行政人員倫理自主性的研究和實(shí)踐，并非隨著公共行政的產(chǎn)生而出現(xiàn)。在公共行政發(fā)展之初，進(jìn)入行政研究和行政實(shí)踐視野的是行政人員自主性，隨著對(duì)行政人員自主性的深入研究才分化、衍生出行政人員倫理自主性。行政人員自主性是行政人員倫理自主性產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，行政人員倫理自主性是行政人員自主性在倫理價(jià)值上的延伸，它包含在行政人員自主性范疇之中，是行政人員自主性的一種特殊表現(xiàn)類(lèi)型。此外，許多學(xué)者和政府管理者將行政人員倫理自主性等同于行政人員自主性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行研究和實(shí)踐。鑒于此，對(duì)行政人員倫理自主性的全面審視不能僅專(zhuān)注其本身而忽視其自主性，因?yàn)樾姓藛T自主性的發(fā)展和演進(jìn)蘊(yùn)含著倫理自主性的發(fā)展和演變過(guò)程。

在行政學(xué)科史的發(fā)展中，行政人員倫理自主性隨著行政范式的嬗變而不斷發(fā)展演變，它在傳統(tǒng)公共行政范式中被摒棄壓制，在新公共行政范式中興起，在新公共管理范式中呈現(xiàn)“分離發(fā)展”的態(tài)勢(shì)，在新公共服務(wù)范式中得到全面深入的發(fā)展。

（一）傳統(tǒng)公共行政范式——摒棄壓制

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代，傳統(tǒng)公共行政范式在西方一直處于支配地位，它以政治與行政二分法和官僚制為基礎(chǔ)，本文將以這兩大基礎(chǔ)來(lái)審視傳統(tǒng)公共行政中的行政人員倫理自主性。

⒈行政人員倫理自主性被政治與行政二分法摒棄。政治與行政二分法由威爾遜首先提出，他認(rèn)為，行政學(xué)應(yīng)從政治學(xué)中分離出來(lái)，成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科；政治是重大且?guī)в衅毡樾允马?xiàng)方面的活動(dòng)，行政是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，行政管理屬于事務(wù)性領(lǐng)域，應(yīng)保持價(jià)值中立；政治負(fù)責(zé)制定政策，行政負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，行政人員作為技術(shù)性職員也應(yīng)遵循價(jià)值中立原則。對(duì)政治與行政二分法做出系統(tǒng)性闡述的是古德諾，他對(duì)政治與行政關(guān)系的經(jīng)典表述是：“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行?！盵3]行政人員只是按照國(guó)家意志辦事，無(wú)權(quán)發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)，必須嚴(yán)格服從政治、絕對(duì)服從上級(jí)。由此可見(jiàn)，對(duì)行政管理之價(jià)值中立的設(shè)定，對(duì)行政人員職業(yè)之技術(shù)性的定位，以及行政人員必須服從的要求，完全剔除了行政人員的倫理道德，摒棄了行政人員自主性，使行政人員成為沒(méi)有倫理價(jià)值和自主選擇的“機(jī)器人”。

⒉行政人員倫理自主性被官僚制壓制。馬克斯·韋伯認(rèn)為：“公務(wù)官員的榮譽(yù)在于自覺(jué)執(zhí)行上峰命令的能力，就像這命令與自己的信念想法完全一致?！盵4]為了有效控制行政人員執(zhí)行上級(jí)命令的行政行為，他提出構(gòu)建官僚制，以限制行政人自由為邏輯起點(diǎn)和最終目標(biāo)的，用行政管理的層級(jí)化、制度化、專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化取代行政人員的自主性。行政人員自主性被壓制主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：⑴等級(jí)制迫使其絕對(duì)服從。官僚制的組織是一個(gè)等級(jí)實(shí)體，劃分出自上而下的嚴(yán)密等級(jí)，實(shí)行職務(wù)和權(quán)力的等級(jí)化，形成了層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。在等級(jí)森嚴(yán)的組織結(jié)構(gòu)中，上級(jí)命令下級(jí)，下級(jí)應(yīng)無(wú)條件服從上級(jí)決定，即使決定存在不當(dāng)或錯(cuò)誤之處，下級(jí)也必須執(zhí)行，對(duì)上級(jí)命令的執(zhí)行程度代表著下級(jí)的能力高低。這樣，就使得行政人員成為絕對(duì)服從的執(zhí)行工具，其獨(dú)立人格被扭曲，逐漸喪失了自主性意識(shí)和能力。⑵“精密”制度制約自主性選擇。官僚制認(rèn)為，自主性是“惡”的源泉，而精密的制度、完善的規(guī)范是限制自主性的關(guān)鍵，所以，政府致力于制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范，明確行政管理的細(xì)則和程序，要求行政人員照章辦事，以保證行政人員行為的可控性和可預(yù)測(cè)性。行政人員失去價(jià)值判斷和自主選擇的機(jī)會(huì)和空間，作為行政人員倫理自主性?xún)?nèi)在本質(zhì)和兩大根基的倫理判斷、道德選擇均被制度湮滅。⑶非人格化禁錮行政人員的主觀意識(shí)。官僚制追求“效率至上”，認(rèn)為人在主觀上的非理性因素會(huì)干擾其理性追求，所以主張實(shí)行非人格化，要求行政人員拋開(kāi)個(gè)人意見(jiàn)、屏蔽個(gè)人情感、排除道德意識(shí)，不偏不倚地進(jìn)行機(jī)械式工作。正如韋伯所言：“形式主義的非人格化的統(tǒng)治：沒(méi)有憎恨和激情，因此也沒(méi)有愛(ài)和狂熱”。[5]行政人員作為人本來(lái)就擁有的主觀意識(shí)被非人格化管理所禁錮，其自主性也被當(dāng)作“巫魅”而祛除。⑷工具理性剝奪主體自由。官僚制摒棄了價(jià)值理性，建立了工具理性?！靶袆?dòng)方式傾向于在其手段和程序等方面盡可能地被加以量化，從而使得行動(dòng)本身以及對(duì)行動(dòng)結(jié)束后目的實(shí)現(xiàn)程序的預(yù)測(cè)成為可以被計(jì)算的任務(wù)?！盵6]而行政人員只是被物化了的工具，只需要承擔(dān)技術(shù)責(zé)任，其倫理價(jià)值、道德良知、責(zé)任意識(shí)都被“窒息”了。工具理性剝奪了行政人員作為行政主體的自由，人的自主性隨著人的異化而被扼殺?？枴ぢＤ穼?duì)工具理性的描述是：“手術(shù)真是了不起的成功，不幸的是病人竟死了?！盵7]有時(shí)候行政人員喪失倫理自主性可能真的要付出生命的代價(jià)。例如：在20世紀(jì)的納粹大屠殺中，執(zhí)行屠殺的行政人員喪失了倫理自主性，淪為沒(méi)有倫理道德、毫無(wú)人性的殺人工具，之后也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤或良心不安，他們只在乎自己是否已執(zhí)行上級(jí)命令，所以他們只能看到軍刀上的榮譽(yù)，而看不到軍刀下的死亡。

（二）新公共行政范式——開(kāi)始興起

20世紀(jì)60年代末70年代初，面對(duì)傳統(tǒng)公共行政帶來(lái)的危機(jī)，新公共行政范式應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政突破了政治與行政二分法和價(jià)值中立原則，批判傳統(tǒng)公共行政的實(shí)證主義和“效率至上”，轉(zhuǎn)而關(guān)注公共行政的公共性和政治性，重視規(guī)范研究和價(jià)值問(wèn)題，以公平正義為價(jià)值基礎(chǔ)，構(gòu)建涵蓋民主、參與、責(zé)任和回應(yīng)等行政價(jià)值體系，強(qiáng)調(diào)制度倫理和個(gè)人倫理?？傮w來(lái)看，行政人員倫理自主性是在這一時(shí)期開(kāi)始興起的，并在新公共行政的理論主張中汲取發(fā)展養(yǎng)分、獲得實(shí)踐動(dòng)力，其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

⒈倫理道德方面。新公共行政范式重視行政倫理，在確定行政倫理價(jià)值的基礎(chǔ)上建立了行政制度倫理和行政主體倫理，作為主體倫理的公務(wù)員倫理是其研究重點(diǎn)。哈特認(rèn)為，行政人員基于公務(wù)員身份應(yīng)捍衛(wèi)倫理價(jià)值、追求高尚道德。新公共行政學(xué)的學(xué)者們又進(jìn)一步提出了通過(guò)道德法制化和倫理規(guī)范化培養(yǎng)公務(wù)員的倫理道德意識(shí)，以使其能夠承擔(dān)倫理使命和行政責(zé)任。行政人員倫理自主性這一概念雖然未被明確提出，但通過(guò)新公共行政范式對(duì)公務(wù)員倫理進(jìn)行的關(guān)注，使其成為公共行政研究的內(nèi)容。新公共行政范式提出的道德法制、倫理規(guī)范、行政責(zé)任等措施已成為行政人員倫理自主性走向?qū)嵺`的動(dòng)力和保障。

⒉行政價(jià)值方面。新公共行政范式既關(guān)注行政體制、組織結(jié)構(gòu)和制度機(jī)制等“硬件”，也重視行政價(jià)值、行政理念和倫理道德等“軟件”，主張行政組織及其行政人員應(yīng)樹(shù)立正確的價(jià)值觀，堅(jiān)持科學(xué)的行政理念，提高行政倫理判斷能力和職業(yè)道德水平。從某種意義上講，新公共行政范式對(duì)行政價(jià)值的重視無(wú)形中為行政人員倫理自主性的合理性進(jìn)行了“正名”，使行政人員倫理自主性“名正言順”地在公共行政中發(fā)揮作用。同時(shí)，新公共行政范式倡導(dǎo)以社會(huì)公平為價(jià)值基礎(chǔ)，構(gòu)建平等、民主和自由等價(jià)值來(lái)彌補(bǔ)規(guī)范價(jià)值的缺失，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，達(dá)到維護(hù)公共利益、促進(jìn)人類(lèi)幸福的目的。行政人員倫理自主性進(jìn)一步借鑒了新公共行政范式倡導(dǎo)的行政價(jià)值，逐步完善了自身所堅(jiān)持的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)——實(shí)現(xiàn)公共利益。

新公共行政范式雖對(duì)官僚制進(jìn)行了一系列改革，但沒(méi)有從根本上化解官僚行政與民主政治的矛盾，仍擺脫不了官僚制的制約，而行政人員倫理自主性也難以逃脫官僚制的“毒手”。而且“‘新公共行政運(yùn)動(dòng)’基本上是一種較為空洞的理論探討，很難轉(zhuǎn)化為公共行政的實(shí)踐……在行政人員如何才能獲得自主性的問(wèn)題上， 是無(wú)法找到一條切實(shí)可行的路徑的?！盵8]所以，行政人員倫理自主性雖然在這一時(shí)期開(kāi)始興起，但并未獲得很大發(fā)展。

（三）新公共管理范式——分離發(fā)展

20世紀(jì)后期，新公共管理思潮和運(yùn)動(dòng)在英國(guó)、美國(guó)和澳大利亞等國(guó)發(fā)源并迅速蔓延至其他發(fā)達(dá)國(guó)家。新公共管理范式主張解構(gòu)官僚制，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基本預(yù)設(shè)，以“3E” （經(jīng)濟(jì)、效率、效益）為首要價(jià)值，在政府部門(mén)中引入市場(chǎng)部門(mén)的組織原則和管理方法，用“企業(yè)家精神”“重塑政府”。新公共管理范式打破了政府與市場(chǎng)的界限，融合了行政管理與企業(yè)管理的方法，致使行政人員的自主性得到了提升，但卻喪失了倫理道德，所以，行政人員倫理自主性在這一階段呈現(xiàn)出自主性與倫理價(jià)值之間“分離發(fā)展”的態(tài)勢(shì)。

⒈行政人員自主性的提升。行政人員自主性的提升在于新公共管理范式兩大主張的推動(dòng)：一是“經(jīng)濟(jì)人”的人性預(yù)設(shè)。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)被引入到行政領(lǐng)域，認(rèn)為行政人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，基于自身利益的最大化而做出行為選擇。實(shí)際上，在這一階段，政府中的官僚為了追求自身的利益和發(fā)展突破了制度規(guī)范的限制，在不管官僚的自主選擇是否是基于倫理道德的考量，自主行為產(chǎn)生的結(jié)果是否能實(shí)現(xiàn)公共利益，而只考慮官僚在公共行政過(guò)程中的自主行為和自主能力時(shí)，官僚自主性明顯得到了強(qiáng)化，作為官僚自主性?xún)?nèi)容之一的行政人員自主性也隨之提升。二是“重塑政府”。在用“企業(yè)家精神”重塑政府的過(guò)程中，新公共管理設(shè)計(jì)了具體的行政改革方案。通過(guò)解構(gòu)傳統(tǒng)的科層官僚制和下移行政管理重心，增強(qiáng)基層組織的靈活性，使行政人員在這種靈活性中獲得了自主性。正如張康之所言：“最為大膽的嘗試是通過(guò)合同、談判、協(xié)商等方式把公共服務(wù)外包給私人部門(mén)，把它們納入到公共服務(wù)體系中來(lái)。在‘新公共管理’的這些做法中，顯然包含著賦予行政人員以自主性的內(nèi)涵?！盵9]

⒉倫理道德喪失。在新公共管理范式中，行政人員喪失倫理道德的原因在于兩個(gè)方面：一方面，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)忽視了倫理道德行為?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人是理性的、自利的，只追求自身利益的最大化。這雖然解釋了人的自利行為卻沒(méi)有解釋人的利他行為。行政人員除了追求個(gè)人私利和自身發(fā)展外，還會(huì)維護(hù)組織利益和公共利益，考慮社會(huì)公平正義，滿(mǎn)足精神上的道德追求，而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)卻忽略了行政人員的這些倫理道德行為。在這個(gè)過(guò)分張揚(yáng)個(gè)人利益的環(huán)境中，行政人員的倫理價(jià)值、道德觀念和社會(huì)責(zé)任感變成自私自利的“俘虜”，行政人員倫理自主性因此遭遇到了巨大沖擊。另一方面，“3E”的價(jià)值目標(biāo)與公共利益的行政目標(biāo)相沖突。新公共管理范式主張企業(yè)化、市場(chǎng)化，用企業(yè)管理的理念原則構(gòu)建行政組織文化，把公眾視為“顧客”，以“顧客滿(mǎn)意”為宗旨。同時(shí)，在政府內(nèi)部引進(jìn)企業(yè)管理的方法技術(shù)，對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)估。此類(lèi)改革都是以“3E”為出發(fā)點(diǎn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在公共行政領(lǐng)域建立商業(yè)化的價(jià)值目標(biāo)。而公共行政的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公共利益、對(duì)公眾負(fù)責(zé)，而新公共管理范式以“3E”為首要價(jià)值，使公共利益和社會(huì)公眾的價(jià)值地位降低。這兩種價(jià)值目標(biāo)的沖突干擾著行政人員的價(jià)值判斷，其倫理道德的喪失使行政人員倫理自主性難以提升。

（四）新公共服務(wù)范式——全面深化

21世紀(jì)初，新公共服務(wù)范式日漸興盛，其摒棄新公共管理范式的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念，徹底走出“效率至上”的管理模式，其高舉公共服務(wù)旗幟，彰顯行政倫理精神，重視公眾價(jià)值，保護(hù)公眾權(quán)利，主張?zhí)峁┕卜?wù)、信仰公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)公共利益為首要價(jià)值和最高目標(biāo)。新公共服務(wù)范式凸顯了公共行政的倫理道德要求，不僅對(duì)行政人員自主性進(jìn)行了本質(zhì)性界定，還提出行政人員的倫理自覺(jué)和崇高德性是防止行政權(quán)力異化的根本途徑，使行政人員倫理自主性的理論邏輯得到了肯定和強(qiáng)化，而它在行政實(shí)踐中具體作用的發(fā)揮也受到了廣泛關(guān)注，所以，行政人員倫理自主性在這一階段得到了全面深入的發(fā)展。

⒈行政人員倫理自主性與其特定前提沖突得到化解。行政人員倫理自主性的特定前提是組織目標(biāo)與公共利益之間的沖突，行政人員身負(fù)對(duì)組織和公眾負(fù)責(zé)的雙重使命，在面臨這種倫理沖突時(shí)極易陷入選擇困境。新公共服務(wù)范式認(rèn)為，政府及其行政人員的職能不是“劃槳”“掌舵”而是“服務(wù)”，公共服務(wù)是其最本質(zhì)、最核心的職責(zé)，其必須為社會(huì)提供具有整合性和回應(yīng)性的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。政府部門(mén)、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和社會(huì)公眾通過(guò)協(xié)商來(lái)治理公共事務(wù)，行政人員是組織者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者。在新公共服務(wù)范式對(duì)行政人員職責(zé)的定位中，行政人員是公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員，在組織目標(biāo)和公共利益發(fā)生沖突時(shí)，維護(hù)公共利益是毋庸置疑的，這也使行政人員倫理自主性的實(shí)踐沖突導(dǎo)致的選擇困境迎刃而解。

⒉行政人員倫理自主性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)得到推崇?！靶鹿卜?wù)的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位”，[10]而且將公共利益作為行政人員的信仰，“一個(gè)人能否成為一個(gè)合格的行政人員，取決于他能否擁有這種信仰?！盵11]新公共服務(wù)范式認(rèn)為，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，它要求行政人員以發(fā)揮積極主動(dòng)性來(lái)維護(hù)公共利益，行政人員應(yīng)獲得更多的空間進(jìn)行自主選擇，這就蘊(yùn)含著對(duì)行政人員自主性的倡導(dǎo)。而行政人員倫理自主性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)正是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。可見(jiàn)，新公共服務(wù)范式主張行政人員“信仰”公共利益，也就是對(duì)行政人員倫理自主性之價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同和推崇。

⒊行政人員倫理自主性的終極目標(biāo)得到強(qiáng)化。行政人員倫理自主性以對(duì)公眾負(fù)責(zé)為終極目標(biāo)。責(zé)任是公共行政中的關(guān)鍵概念，新公共服務(wù)范式在行政人員為何負(fù)責(zé)、為誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)：不管行政人員面對(duì)的情況涉及多么復(fù)雜的價(jià)值判斷，都要為了公共利益而向公眾負(fù)責(zé)?！氨M管對(duì)效率和結(jié)果的測(cè)量很重要，但是它們卻不能涉及或包含我們要求公共行政官員的行為要負(fù)責(zé)、合乎道德并且符合民主原則和公共利益的期望”。[12]新公共服務(wù)范式強(qiáng)調(diào)行政人員必須承擔(dān)公共責(zé)任，這與行政人員倫理自主性的終極目標(biāo)也是一致的，都是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，這一終極目標(biāo)也在構(gòu)建服務(wù)型政府的實(shí)踐過(guò)程中得到了強(qiáng)化。

三、行政人員倫理自主性在國(guó)家治理

現(xiàn)代化中的價(jià)值

（一）防止公共權(quán)力異化，根治腐敗問(wèn)題

公共權(quán)力因社會(huì)共同需要而產(chǎn)生，“是一種維持、調(diào)整和發(fā)展社會(huì)生活基本秩序以追求社會(huì)公共利益的強(qiáng)制性力量?！盵13]我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，但一些行政組織和行政人員仍背離公共權(quán)力的價(jià)值取向和本質(zhì)要求，使公共權(quán)力因謀取私利而走向“異化”，侵害社會(huì)公共利益。除體制機(jī)制方面的缺陷外，權(quán)力主體倫理道德素質(zhì)的缺陷也是導(dǎo)致公共權(quán)力異化的重要因素，而倡導(dǎo)和提升行政人員倫理自主性是解決這一問(wèn)題的根本性路徑。所以，強(qiáng)調(diào)行政人員倫理自主性可以在一定程度上防止公共權(quán)力的異化。細(xì)言之，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政人員倫理自主性引導(dǎo)行政人員立足公共利益，進(jìn)行倫理思考和道德選擇，以此使行政人員的道德判斷力、道德選擇力和道德意志力不斷提高，形成崇高的道德人格，從而避免公共權(quán)力淪為行政人員謀取個(gè)人私利的工具。另一方面，當(dāng)行政組織或行政領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用公共權(quán)力謀取部門(mén)私利或個(gè)人私利時(shí)，行政人員能夠發(fā)揮倫理自主性，勇于指出組織或領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤決策和不當(dāng)行為，敢于為了公共利益而與組織或領(lǐng)導(dǎo)的不道德行為作斗爭(zhēng)，通過(guò)建言、監(jiān)督、舉報(bào)等方式遏制公共權(quán)力的部門(mén)化、私人化和商品化等“異化”現(xiàn)象。

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，腐敗的“基本特征是公共權(quán)力和公共資源的非公共、非規(guī)范（不符合公認(rèn)的法律或道德規(guī)范）的運(yùn)用”。[14]腐敗是人類(lèi)社會(huì)的頑疾、社會(huì)肌體的毒瘤，反腐敗已成為一個(gè)世界性課題。在我國(guó)以往的反腐敗過(guò)程中，人們一直寄望于法律制度，通過(guò)制定和完善法律法規(guī)，加大反腐敗力度。但法律制度作為一種制約性的外部力量其作用有局限性，即它只能懲罰惡而不能激勵(lì)善。而且它是一種落后于動(dòng)態(tài)現(xiàn)實(shí)的靜態(tài)規(guī)定，不可能詳盡“腐敗之象”，即使它能夠做到盡善盡美，若行政人員缺乏倫理道德，它也難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。相反，行政人員倫理自主性不僅能激勵(lì)行政人員的“善”，還向其注入了正確的倫理價(jià)值和道德選擇。一方面有利于促使行政人員認(rèn)真落實(shí)“三嚴(yán)三實(shí)”，遠(yuǎn)離貪污腐化；另一方面則能夠使行政人員主動(dòng)監(jiān)督他人、純潔組織，拒絕與腐敗分子同流合污，揭露集體腐敗行為?？梢?jiàn)，法律制度可以制約腐敗卻不能根治腐敗，而行政人員倫理自主性是有效治理腐敗的內(nèi)生動(dòng)力，因此，必須將兩者結(jié)合，方能從根本上杜絕腐敗問(wèn)題。

（二）深化道德治理，實(shí)現(xiàn)有效政府治理

道德治理發(fā)展至今已形成雙重內(nèi)涵，不僅指以道德方式進(jìn)行治理，還指對(duì)道德問(wèn)題的治理，“道德”既是治理手段也是治理客體?，F(xiàn)代意義上的道德治理是政治合道德性和倫理合理性，其價(jià)值取向表現(xiàn)為政治人的道德自律和公共權(quán)力以道德性的社會(huì)制度調(diào)整利益沖突，培養(yǎng)道德的政治人和創(chuàng)造道德的社會(huì)制度是其兩大本質(zhì)要求。[15]人民是國(guó)家權(quán)力的所有者，是道德治理的主體，而直接執(zhí)行主體是國(guó)家公職人員。所以，在行政實(shí)踐中，行政人員應(yīng)將自己培養(yǎng)成道德的行政人，立足于公眾利益行使公共權(quán)力，充分發(fā)揮道德在化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序中的作用。這是道德治理在行政管理領(lǐng)域的要義，而行政人員倫理自主性能夠?qū)崿F(xiàn)這一要義，因?yàn)樗鹾狭说赖轮卫淼碾p重內(nèi)涵、價(jià)值取向和本質(zhì)要求。第一，發(fā)揮行政人員倫理自主性的特定前提就是行政人員面臨著道德問(wèn)題，即不道德的組織或上級(jí)會(huì)導(dǎo)致組織目標(biāo)偏離公共利益，行政人員必須與組織或上級(jí)的不道德行為作斗爭(zhēng)，以保證公共權(quán)力為公共訴求服務(wù)。這是對(duì)政府內(nèi)部道德問(wèn)題的治理，它能避免和調(diào)整政府組織與社會(huì)之間的沖突，是道德治理的價(jià)值所在。第二，行政人員倫理自主性要求行政人員通過(guò)倫理判斷和道德選擇采取正確的行政行為，培養(yǎng)以人性良知為依歸的倫理德行和道德人格，這是道德的行政人運(yùn)用道德方式進(jìn)行治理的具體表現(xiàn)，是現(xiàn)代道德治理的重心所在?？梢?jiàn)，只有發(fā)揮行政人員倫理自主性，才能不斷深化現(xiàn)代道德治理。

有效政府治理的價(jià)值訴求是工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一。工具理性著重考量組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和工作流程等科學(xué)性因素，追求治理的高效率；價(jià)值理性則重視倫理價(jià)值和道德因素，關(guān)注治理的終極價(jià)值。目前，仍有一些地方政府的治理實(shí)踐因強(qiáng)調(diào)工具理性、忽視價(jià)值理性而導(dǎo)致治理失效。治理一旦缺失價(jià)值理性，摒棄倫理道德的內(nèi)在價(jià)值，就會(huì)喪失人文主義精神，工具價(jià)值也會(huì)成為外在形式上的僵化機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)有效的治理?？梢?jiàn)，在強(qiáng)調(diào)工具理性的實(shí)踐背景下，倡導(dǎo)價(jià)值理性及其與工具理性的統(tǒng)一，對(duì)實(shí)現(xiàn)有效治理更具現(xiàn)實(shí)意義，而行政人員倫理自主性能在這一過(guò)程中發(fā)揮重要作用。第一，發(fā)揮行政人員倫理自主性是在行政活動(dòng)中引入價(jià)值因素，重視倫理判斷和道德選擇。實(shí)現(xiàn)公眾訴求和公共利益本身就是一種價(jià)值理性，也是倡導(dǎo)價(jià)值理性的具體表現(xiàn)。第二，行政人員倫理自主性是行政人員根據(jù)倫理道德進(jìn)行自主判斷和行為選擇的過(guò)程。為了承擔(dān)對(duì)公眾的終極責(zé)任，在追求效率和秩序時(shí)會(huì)更加關(guān)注公平正義，在開(kāi)展管理工作時(shí)會(huì)更加注重回應(yīng)性和責(zé)任性，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)也會(huì)更加注重全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，由此產(chǎn)生工具價(jià)值和理性?xún)r(jià)值的合力，催生治理的實(shí)效性。

（三）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，行政人員倫理自主性將是重要的突破口。

行政人員倫理自主性是構(gòu)建國(guó)家治理體系的重要前提。國(guó)家治理體系最主要的特征是治理主體的多元化，包括政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和公眾等，構(gòu)建國(guó)家治理體系的關(guān)鍵就是在多元治理主體之間構(gòu)建良性互動(dòng)的伙伴關(guān)系和合作關(guān)系。政府及其行政人員在現(xiàn)代治理模式中的角色是主導(dǎo)者、組織者和服務(wù)者，他們必須主動(dòng)聯(lián)結(jié)其他治理主體并為合作治理提供平臺(tái)和支持。正如張康之所言，行政人員的自主性是決定整個(gè)公共行政體系能否與一切社會(huì)治理力量開(kāi)展合作治理的前提。行政人員倫理自主性要求行政人員自主進(jìn)行倫理判斷，選擇正確的行政行為，這也有助于行政人員在治理過(guò)程中認(rèn)清自身角色、履行治理責(zé)任，在國(guó)家治理體系構(gòu)建過(guò)程中發(fā)揮“助推器”“連接軸”和“潤(rùn)滑劑”的作用。

行政人員倫理自主性是提升政府治理能力的重要因素。這是因?yàn)?，行政人員倫理自主性是行政人員倫理道德素質(zhì)的體現(xiàn)，而行政人員自身素質(zhì)是影響其治理能力的關(guān)鍵，所以，發(fā)揮行政人員倫理自主性能夠大力提升政府治理能力。行政人員倫理自主性可以引導(dǎo)行政人員找準(zhǔn)自身定位，以公共利益為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)公眾負(fù)責(zé)為終極目標(biāo)，指出錯(cuò)誤的行政決策，反抗不道德的組織或上級(jí)，從而有助于行政人員監(jiān)督行政組織合理運(yùn)用公共權(quán)力、彰顯政治清明、采用有效的治理方法、構(gòu)建和諧的干群關(guān)系、堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展理念、選擇正確的發(fā)展道路，以加快推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

【參考文獻(xiàn)】

[1]徐祖迎.行政倫理自主性及其建構(gòu)[J].黨政干部學(xué)刊，2008，（12）：30.

[2]鄭巧.公共行政現(xiàn)代性追尋中的行政自由裁量權(quán)[J].中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（04）：39.

[3]（美）古德諾.政治與行政[M].華夏出版社，1987.12.

[4]（德）馬克斯·韋伯.學(xué)術(shù)與政治[M].三聯(lián)書(shū)店，1998.76.

[5]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上卷）[M].林榮遠(yuǎn)譯.商務(wù)印書(shū)館，1997.250.

[6]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.68.

[7]（德）卡爾·曼海姆.意識(shí)形態(tài)與烏托邦[M].黎鳴，李書(shū)崇譯.商務(wù)印書(shū)館，2000.120.

[8][9]張康之.行政人員的道德自主性及其合作治理[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2006，（08）：20-23.

[10][11][12][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].丁煌譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.51，62，127.

[13]韓升.公共權(quán)力及其異化治理的倫理選擇[J].甘肅理論學(xué)刊，2005，（06）：15.

[14]王滬寧.反腐敗：中國(guó)的實(shí)驗(yàn)[M].三環(huán)出版社，1990.6.

[15]林立公.道德治理及其實(shí)現(xiàn)方式研究[D].吉林大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，2005.

（責(zé)任編輯：牟春野）