秦小建

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

論公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)*

秦小建

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

公民監(jiān)督權(quán)的憲法規(guī)范含義不甚清晰，以憲法規(guī)范及體系化邏輯為依歸的規(guī)范建構(gòu)亟需展開。在“人民主權(quán)——人大——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的憲法邏輯下，公民在特定條件下可匯聚為“公眾”，從而將針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)違法失職行為的監(jiān)督與公眾監(jiān)督對(duì)接起來，并在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)具有權(quán)威資源的人大監(jiān)督，促成“公民”向“人民”的適度回歸，由此既以合乎秩序的方式激活主權(quán)權(quán)威，也保持了憲法邏輯的動(dòng)態(tài)循環(huán)。我國(guó)《憲法》第2條第2款、第3款與第41條，可依托主權(quán)者“人民”的“人大代表——公眾——公民”的三種實(shí)體轉(zhuǎn)換及內(nèi)在關(guān)聯(lián)，整合為由公民監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督耦合而成的監(jiān)督體系。信訪作為公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)施機(jī)制，應(yīng)據(jù)此進(jìn)行機(jī)構(gòu)、職權(quán)和立法位階的調(diào)整，在回歸憲法體制的同時(shí)，導(dǎo)入公民維權(quán)熱情，打通公民監(jiān)督與人大監(jiān)督聯(lián)接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，促進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)憲制功能的發(fā)揮。

公民監(jiān)督權(quán)；政治權(quán)利；監(jiān)督體系；實(shí)施機(jī)制

一、問題與思路

公民監(jiān)督是民主政治的應(yīng)有之義。這一命題看似不證自明，但如若不對(duì)其實(shí)現(xiàn)邏輯與規(guī)范含義加以分析，就可能使之淪為“正確的廢話”。當(dāng)然，所謂的證成邏輯，并非如“人民是國(guó)家的主人，理所當(dāng)然可對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督”這樣的既無規(guī)范推理亦無實(shí)踐意義的宣示性話語。①這是憲法教科書中關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)的主流觀點(diǎn)，也可視為學(xué)界的通說，即認(rèn)為公民監(jiān)督的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)，公民監(jiān)督的憲法功能是監(jiān)督制約政府。參見吳家麟主編：《憲法學(xué)》，群眾出版社1983年版，第375-376頁；蔣碧昆主編：《憲法學(xué)》（第七版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第232頁。因?yàn)?，所有憲法?quán)利都源于人民主權(quán)，所有憲法權(quán)利都有監(jiān)督制約政府的功能，這顯然不能揭示公民監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立憲法權(quán)利的專屬價(jià)值。以憲法文本、規(guī)范及體系邏輯為依歸的公民監(jiān)督權(quán)之規(guī)范建構(gòu)亟需展開。

相較于同屬政治權(quán)利的表達(dá)自由（尤其是言論自由），對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的憲法規(guī)范分析，無論是在關(guān)注熱度還是研究深度上，均有較大差距和懸殊。之所以如此，并非因?yàn)楣癖O(jiān)督權(quán)不重要，而是尚存太大的認(rèn)知模糊。茲舉兩例說明。其一，人們常將表達(dá)自由與公民監(jiān)督權(quán)混為一談，想當(dāng)然地將批評(píng)、建議視為公民的言論自由，或是將集會(huì)游行示威視為公民監(jiān)督政府的方式。在某種程度上，言論自由的繁榮正是由于它覆蓋了本屬于公民監(jiān)督權(quán)范疇的研究領(lǐng)域。其二，人們?cè)谥黧w表達(dá)上不區(qū)分“人民監(jiān)督權(quán)”與“公民監(jiān)督權(quán)”，無視憲法用語的規(guī)范性，也不領(lǐng)會(huì)這一主體差異背后迥然不同的憲法邏輯及憲制功能。

公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范含義和實(shí)現(xiàn)邏輯的模糊不清，為理論歧異容留了巨大空間。諸多未經(jīng)省思的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)紛紛“對(duì)號(hào)入座”，以求找到憲法依據(jù)，從而可以更加“理直氣壯”。其中的典型就是將申訴、控告穿鑿附會(huì)為公民的信訪權(quán)。②參見任喜榮：《作為“新興權(quán)利”的信訪權(quán)》，《法商研究》2011年第4期；杜承銘、朱孔武：《“信訪權(quán)”之憲法定位》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2006年第6期。這一偏重于權(quán)利救濟(jì)的理解，無疑偏離了公民監(jiān)督權(quán)的政治權(quán)利屬性，從而也就消解了作為政治權(quán)利的應(yīng)有功能。并且，這種觀點(diǎn)將權(quán)利實(shí)施機(jī)制和權(quán)利本身相等同，忽視了公民監(jiān)督權(quán)除信訪之外的其他實(shí)施機(jī)制。更為不妥的是，著力將信訪上升為信訪權(quán)，則有可能使信訪借助于基本權(quán)利的優(yōu)位性，進(jìn)一步助長(zhǎng)“信訪不信法”的不良傾向，從而為實(shí)踐中偏離憲法政治體制的非正常上訪提供不恰當(dāng)?shù)膽椃ㄕf辭。

公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范含義和實(shí)現(xiàn)邏輯的模糊不清，亦可能導(dǎo)致權(quán)利泛化與權(quán)利淡漠的兩種極端狀態(tài)。一方面，寬泛無邏輯的權(quán)利理解，易成為助長(zhǎng)無理、無序權(quán)利救濟(jì)的“幕后推手”。公民監(jiān)督權(quán)的各種方式在權(quán)利形式上與公民維權(quán)方式頗為相似，如果對(duì)其實(shí)現(xiàn)邏輯和制度機(jī)制缺乏遵循憲法規(guī)范內(nèi)涵的客觀化標(biāo)準(zhǔn)和界定，就極易使其附隨于維權(quán)者與利益掛鉤的主觀理解，從而為不理性維權(quán)張目。另一方面，本應(yīng)訴諸公民監(jiān)督權(quán)的訴求，同樣因?yàn)閷?duì)該權(quán)利實(shí)現(xiàn)邏輯和機(jī)制的陌生，或是以為訴求無門，或是感覺效果不佳，在形成該項(xiàng)權(quán)利適用度不高與難以適用的“高冷”形象的同時(shí)，也將本應(yīng)由其保障的那些訴求變相擠出憲法軌道，久而久之便引發(fā)人們對(duì)該權(quán)利淡漠的惡性循環(huán)。

有鑒于此，本文立足于我國(guó)《憲法》第41條在政治權(quán)利體系中的規(guī)范和結(jié)構(gòu)，力圖發(fā)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)作為與選舉權(quán)、表達(dá)自由相并列的政治權(quán)利的獨(dú)特功能，闡述其所處的政治權(quán)利的體系邏輯，據(jù)此，對(duì)在憲法文本上稍顯分散的相應(yīng)條款進(jìn)行規(guī)范整合，從而明確其規(guī)范含義和實(shí)現(xiàn)邏輯。

二、政治權(quán)利的體系邏輯

公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范含義的模糊，一定程度上源于對(duì)政治權(quán)利的功能及體系邏輯的認(rèn)知模糊。傳統(tǒng)憲法理論立足于“市民社會(huì)——政治國(guó)家”的二元結(jié)構(gòu)，將政治權(quán)利與公民權(quán)利一道視為公民防御國(guó)家的“第一代人權(quán)”，二者共同構(gòu)筑起對(duì)抗國(guó)家干預(yù)的堡壘。③參見[法]卡尼爾·瓦薩克：《人權(quán)的不同類型》，張麗萍、程春明譯，載鄭永流主編：《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢（四）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第468頁。隨著國(guó)家功能的擴(kuò)展，憲法設(shè)計(jì)的政治體制在社會(huì)資源分配中權(quán)重越來越大，作為政治體制基礎(chǔ)的政治權(quán)利愈來愈呈現(xiàn)積極的面向，承載起將公民利益訴求導(dǎo)入政治體制的重任。對(duì)政治權(quán)利的理解，由此也產(chǎn)生一定的偏差，其或是被視為實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的“手段性”權(quán)利，或是被泛化為“人民管理國(guó)家”的途徑，更大的誤解是被“公民的政治參與”所吸納。無論何種理解，本質(zhì)性的錯(cuò)誤均在于使政治權(quán)利脫離了憲法政治體制的運(yùn)作邏輯，致使憲法政治體制下政治權(quán)利的完整內(nèi)涵被消解，其內(nèi)部的體系構(gòu)造邏輯亦被碎片化地切割。

體系化是探究和描述規(guī)范之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，以整合和抽象的思維加以遞進(jìn)，提煉出規(guī)范的基本概念、原則和思考框架，發(fā)現(xiàn)規(guī)范所包含的原理和邏輯，從而為現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議問題的解決提供整體解釋方案。④參見張翔：《憲法釋義學(xué)》，法律出版社2013年版，第124-125頁。政治權(quán)利的體系邏輯，立足于憲法政治權(quán)利的規(guī)范表達(dá)，是由各政治權(quán)利在政治體制運(yùn)行中所分別擔(dān)當(dāng)?shù)墓δ苷蠘?gòu)造而成。

現(xiàn)代國(guó)家在“人民主權(quán)——代議民主”的總體框架下，展示了“人民——代議機(jī)關(guān)——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的運(yùn)作邏輯。我國(guó)《憲法》亦遵循此總體框架。我國(guó)《憲法》通過第2條、第3條、第二章及第三章的規(guī)定，構(gòu)建了“人民主權(quán)——人大——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的憲法結(jié)構(gòu)邏輯。人民通過選舉人民代表組成人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱：人大，指人民代表大會(huì)及其常委會(huì)），人大通過民主立法程序制定法律反映人民的意志，并產(chǎn)生國(guó)家機(jī)構(gòu)，由國(guó)家機(jī)構(gòu)依據(jù)法律行使職權(quán)，管理社會(huì)事務(wù)，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，保護(hù)公民權(quán)利。

在這一邏輯中，政治權(quán)利貫穿始終，體現(xiàn)為三個(gè)方面的功能：一是構(gòu)成性功能，即基于公民的選舉權(quán)，選舉人民代表組成代議機(jī)關(guān)，以此為核心構(gòu)建民主運(yùn)作的基礎(chǔ)框架，奠定國(guó)家治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)；二是參與性功能，即基于公民的表達(dá)自由，匯聚公共領(lǐng)域，為公共決策提供民意基礎(chǔ)、信息聚集和意見參考，為相對(duì)獨(dú)立的科層制決策補(bǔ)充民主資源；三是監(jiān)督性功能，即基于公民的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督國(guó)家行為，保持對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)行為的持續(xù)壓力，為有不受約束沖動(dòng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)加上“緊箍咒”。

在政治權(quán)利的體系邏輯下，政治權(quán)利的完整內(nèi)涵得以清晰展示。

第一，選舉權(quán)是人民主權(quán)的延伸，屬于主權(quán)性權(quán)利，實(shí)質(zhì)是人民向作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大進(jìn)行正當(dāng)性授權(quán)（表示同意），人大據(jù)此塑造具有合法性的科層國(guó)家機(jī)構(gòu)體系與公共決策體制。在此之后，作為主權(quán)者的人民隱退，人大代表在人大平臺(tái)上依從人民的意志通過立法程序制定公共決策。這是人民參與國(guó)家治理的基礎(chǔ)方式。人民的意志經(jīng)由人大立法權(quán)轉(zhuǎn)化為法律和公共政策，再由人大產(chǎn)生的各國(guó)家機(jī)構(gòu)以分工協(xié)作的關(guān)系在各自職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)落實(shí)，國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)此要向產(chǎn)生它的人大負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。與此同時(shí)，人民也可通過定期選舉或罷免等監(jiān)督手段督促人民代表履行職責(zé)。此為選舉權(quán)的內(nèi)在構(gòu)成。

第二，在人大制度下，作為主權(quán)者的人民雖隱退，但其實(shí)體卻轉(zhuǎn)為“公眾”。通過“公眾參與”向公共決策平臺(tái)輸送民意，是除人大代表之外的另一重要的公共政策影響機(jī)制。“公眾”由不特定數(shù)量的公民組成，并無特別的資格限制（作為政治共同體成員表征的國(guó)籍是基本條件）?！肮姟迸c公共領(lǐng)域是相互建構(gòu)的關(guān)系。哈貝馬斯指出，只有在公共領(lǐng)域中，作為公共意見載體的公眾才具有實(shí)質(zhì)意義；公民個(gè)體作為公共領(lǐng)域的參與者，對(duì)公共決策的影響是通過作為公共領(lǐng)域的構(gòu)成力量展示的。⑤參見汪暉、陳燕谷主編：《文化與公共性》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第126頁。這一力量源于具有政治思考理性和公共精神的“積極公民”。⑥參見[美]布魯斯·阿克曼：《我們?nèi)嗣瘛さ旎?，汪慶華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第299-304頁。在現(xiàn)代個(gè)體主義語境下，公共精神不復(fù)古典共和的政治參與熱情，而極易被個(gè)體私益遮蔽，因而只能依托公共決策的個(gè)體利益關(guān)聯(lián)驅(qū)動(dòng)，經(jīng)表達(dá)自由擴(kuò)展所形成公共討論，以此凝聚民意，形成對(duì)公共決策和國(guó)家機(jī)構(gòu)的壓力?！肮妳⑴c”所形成的公共領(lǐng)域是微型民主的本質(zhì)，為作為上層結(jié)構(gòu)的代議制公共決策提供關(guān)鍵的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。⑦參見[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2009年版，第128頁。這就意味著，人大及其構(gòu)建的科層制國(guó)家機(jī)構(gòu)是公共決策的主導(dǎo)者和最終決定者，加之公共決策的高度專業(yè)化要求，公眾參與的功能只能限于作為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)約束公共決策，為決策提供信息基礎(chǔ)和輿論壓力。在此種意義上，表達(dá)自由的首要含義是“政治表達(dá)”，但其實(shí)質(zhì)含義卻在于代議制決策體制對(duì)“表達(dá)”的傾聽和回應(yīng)，以此提升公共決策的可接受性。

對(duì)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)這一人民管理國(guó)家的基礎(chǔ)方式而言，人民通過“公眾”的參與有著重要的補(bǔ)充作用。由于多層級(jí)的選舉及其所產(chǎn)生的金字塔式的代表結(jié)構(gòu)很難全面適應(yīng)超大規(guī)模且高度復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人大作為人民意志主要輸送和轉(zhuǎn)運(yùn)平臺(tái)的作用在客觀上受到限制，加之為適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)高速變化的社會(huì)形勢(shì)，國(guó)家機(jī)構(gòu)（尤其是行政機(jī)關(guān)）擁有的決策主導(dǎo)權(quán)亦成為客觀必要（即行政過程從執(zhí)法到政治考量的變遷），以“公眾”為主體的參與成為彌補(bǔ)人大作用不彰的重要方式，并對(duì)民主資源相對(duì)缺失的行政立法和行政決策過程提供新的民主資源，輸入人民意志，施加公共壓力。這種參與模式，盡管并不直接主導(dǎo)最終決策，但通過民主現(xiàn)場(chǎng)感的呈現(xiàn)和民主成就感的期待，指向行政的理性與責(zé)任性，從而將行政過程建構(gòu)為除議會(huì)立法過程之外的一個(gè)重要的“民主分論壇”。⑧參見王錫鋅：《行政正當(dāng)性需求的回歸——中國(guó)新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，《清華法學(xué)》2009年第2期。該方式對(duì)應(yīng)于公民政治權(quán)利中作為參與性功能的公民表達(dá)自由。

第三，當(dāng)公共決策進(jìn)入實(shí)施階段后，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)通過具體的職權(quán)行為來對(duì)其進(jìn)行落實(shí)，從而與一部分特定的公民發(fā)生直接利害關(guān)聯(lián)。公民據(jù)此可提出批評(píng)建議抑或進(jìn)行請(qǐng)?jiān)?。作為公共決策的體驗(yàn)者，公民個(gè)體可對(duì)人大立法和行政決策過程提出批評(píng)建議，既可針對(duì)參與程序的設(shè)置是否足夠民主發(fā)表意見，也可對(duì)決策結(jié)果是否對(duì)民意積極回應(yīng)給予評(píng)論，由此助力公眾參與的廣泛性，也可對(duì)人大代表積極履職參與人大立法過程施加壓力。此外，公民個(gè)體更可基于公共決策與自身的直接利害關(guān)聯(lián)，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的決策實(shí)施行為以及公共政策本身的合法合理性，提出申訴控告。這一申訴控告，或是經(jīng)由其他公民的同情式理解獲得聲援，或是涉及公共政策的普遍問題，就可以由個(gè)體公民匯聚成“公眾”，從而形成個(gè)體監(jiān)督與公眾監(jiān)督的對(duì)接，提升個(gè)體監(jiān)督的質(zhì)量與力量，并可以在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)具有制度權(quán)威和足夠資源支撐的人大監(jiān)督。⑨目前諸多提倡將公民監(jiān)督與人大監(jiān)督相結(jié)合的觀點(diǎn)，僅僅以目的一致性和上下配合為理由，并沒有深入地對(duì)二者之間的憲法邏輯區(qū)分和關(guān)聯(lián)進(jìn)行規(guī)范性的探討。當(dāng)然，以自上而下來界定人大監(jiān)督和以自下而上來界定公民監(jiān)督的觀點(diǎn)，一定程度上符合“人大——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的邏輯，但這顯然是不夠明確的，更重要的是，這種觀點(diǎn)的主張者并不清楚在這一邏輯下仍有“公眾監(jiān)督”（即其所言的“群體監(jiān)督”）的存在。參見陳黨：《公民監(jiān)督的功能及其實(shí)現(xiàn)路徑探討》，《政治與法律》2008年第7期。

在憲法邏輯上，公民通過監(jiān)督權(quán)行使訴諸憲法審查，實(shí)際是跳出“國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的治理關(guān)系，形成“公民”對(duì)“人民”的回歸，以求從主權(quán)權(quán)威的角度給由人大主導(dǎo)的公共決策體制和國(guó)家機(jī)構(gòu)執(zhí)行體制施加壓力，從而促進(jìn)公共決策的調(diào)整。這一壓力根本上關(guān)涉公共決策體制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，公民監(jiān)督權(quán)的行使與人民主權(quán)形成勾連，從而推動(dòng)“人民——代議機(jī)關(guān)——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的動(dòng)態(tài)循環(huán)發(fā)展。這一循環(huán)結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代民主政治體制持久穩(wěn)定的奧秘。政治權(quán)利作為這一結(jié)構(gòu)的動(dòng)力源泉，從代議政治的構(gòu)成、參與與監(jiān)督等維度揭示了代議政治的自我維持和修復(fù)邏輯。更深刻的是，它將隱沒于代議制之后的主權(quán)權(quán)威以特定的方式激活，由此既避免了主權(quán)者出場(chǎng)的民粹風(fēng)險(xiǎn)與無組織化暴力，又保持了主權(quán)權(quán)威的恒久存在。

就此而言，公民監(jiān)督權(quán)推動(dòng)了代議機(jī)關(guān)公共決策或?qū)?guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)行為的憲法審查，并有可能因?qū)⑴c公共決策制定的人民代表的不滿而引發(fā)罷免程序（或定期選舉），從而構(gòu)建了政治權(quán)利從人民主權(quán)延伸、以公民身份參與國(guó)家公共決策并最終依托主權(quán)權(quán)威糾正公共決策及其實(shí)施偏差的融貫邏輯。在這個(gè)意義上，在政治權(quán)利體系內(nèi)部，公民監(jiān)督權(quán)具有獨(dú)立且不可替代的內(nèi)在價(jià)值和規(guī)范功能。

三、公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范展開

政治權(quán)利的體系邏輯，確證了作為政治權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在價(jià)值與規(guī)范功能。但對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)，還須回歸憲法文本，立足于政治權(quán)利的體系邏輯，對(duì)相對(duì)分散的條款進(jìn)行體系性的規(guī)范整合。

在我國(guó)憲法文本中，與公民監(jiān)督權(quán)相關(guān)的憲法條款，主要是我國(guó)《憲法》第2條的第2款和第3款、第27條第2款以及第41條。相關(guān)條款分布較為分散，且跨度較大，在客觀上很難架構(gòu)起一種明顯的邏輯鏈條，不甚有利于規(guī)范整合。

在這一問題上，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)《憲法》第41條是對(duì)該法第2條的第2款和第3款以及該法第27條第2款的具體化。⑩參見陳焱光：《公民監(jiān)督權(quán)：學(xué)理、規(guī)范與實(shí)現(xiàn)路徑》，載許崇德、韓大元主編：《中國(guó)憲法年刊（2008）》，法律出版社2009年版。所謂的“具體化”，不僅語焉不詳，更是混淆了各條款所處的不同憲法邏輯。由此所致的一個(gè)明顯錯(cuò)誤就是將“人民監(jiān)督權(quán)”與“公民監(jiān)督權(quán)”混為一談。這種主體表述的混亂，也有一定的政治宣示考慮，它把包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的政治權(quán)利視為一種與舊國(guó)家相對(duì)的新型國(guó)家性質(zhì)宣示的標(biāo)志，彰顯人民的主人地位，是人民管理國(guó)家的自然延伸。但這種觀點(diǎn)的本質(zhì)性錯(cuò)誤在于，未區(qū)分作為主權(quán)者的“人民”與作為國(guó)家治理參與者和相對(duì)方的“公民”，也未領(lǐng)會(huì)“人民”與“公民”在憲法邏輯中的不同定位及功能。

政治權(quán)利的體系邏輯，可以為上述分散的憲法條款的規(guī)范整合提供基礎(chǔ)性的邏輯分析框架。

具體而言，我國(guó)《憲法》第2條第3款的“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)……”的規(guī)定，承接該條第1款“一切權(quán)力屬于人民”和該條第2款“人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人大”。該款意在表明，人大是人民行使權(quán)力的主要平臺(tái)，但非唯一平臺(tái)，不排除人民以其他多種方式參與國(guó)家管理。只不過，其他方式須依據(jù)法律規(guī)定。在規(guī)范意義上講，該款強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的多元，非以某種特定方式為限，因而在邏輯上構(gòu)成對(duì)該條第2款人民代表大會(huì)路徑的補(bǔ)足；同時(shí)，以“依照法律規(guī)定”為約束，既是以法律防范主權(quán)行使的無序化傾向，也是將人民參與國(guó)家管理定位在“人大——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的公共決策及實(shí)施之治理邏輯之下，也就是說，在特定情形下，主權(quán)者“人民”可以依照法律規(guī)定在國(guó)家治理中以某種身份出場(chǎng)，從而形成“人民”向“公眾參與”的內(nèi)在聯(lián)接，為“公眾參與”提供來自人民主權(quán)的權(quán)威證成。在這個(gè)意義上說，由該條第2款作為代議制度的人大民主和該條第3款作為主權(quán)延伸的“公眾參與”所組成的主權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑及對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的控制，對(duì)應(yīng)于“人大代表”和“公眾”的兩種“人民”轉(zhuǎn)換實(shí)體，恰恰契合了韋伯試圖利用強(qiáng)勢(shì)代議民主和“公眾參與”來共同對(duì)抗科層官僚制造成的“理性牢籠”的內(nèi)涵。①參見[英]戴維·比瑟姆：《馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論》，徐鴻賓等譯，浙江人民出版社1989年版，第106-126頁。

至于我國(guó)《憲法》第27條第2款，則是從國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的角度，明確回應(yīng)了我國(guó)《憲法》第2條確定的兩種路徑，即“依靠人民支持、密切與人民聯(lián)系、傾聽人民意見和建議、接受人民監(jiān)督、為人民服務(wù)”，由此形成雙向的對(duì)接耦合。將“接受人民的監(jiān)督”提煉為“人民監(jiān)督權(quán)”的觀點(diǎn)，并沒有在這一對(duì)接耦合關(guān)系下理解相關(guān)條款的規(guī)范含義，也沒有體會(huì)到“人民”的主權(quán)者內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)路徑的規(guī)定性，更是沒有區(qū)分“人民監(jiān)督”與“公民監(jiān)督”所分別對(duì)應(yīng)的主權(quán)邏輯和治理邏輯。由此展開，將“公民監(jiān)督權(quán)”認(rèn)定為原生性權(quán)利和具有“人民主權(quán)”性質(zhì)的觀點(diǎn)，②參見程竹汝：《完善和創(chuàng)新公民監(jiān)督權(quán)行使的條件和機(jī)制》，《政治與法律》2007年第3期。實(shí)際上是將“公民監(jiān)督權(quán)”和“人民監(jiān)督”相混淆這一錯(cuò)誤的變體。

而作為公民監(jiān)督權(quán)直接依據(jù)的我國(guó)《憲法》第41條，位于第二章“公民基本權(quán)利和義務(wù)”。該章將政治權(quán)利的主體明確為“公民”，因而在結(jié)構(gòu)邏輯上置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的公共政策實(shí)施之治理邏輯下，由此明確政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式。我國(guó)《憲法》第41條的規(guī)范意義在于，公民如果認(rèn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)執(zhí)行公共決策的行為侵犯其基本權(quán)利（在邏輯上不包括政治權(quán)利），可通過公民監(jiān)督權(quán)的行使主張救濟(jì)。依據(jù)上述政治權(quán)利的體系邏輯，公民監(jiān)督權(quán)的行使，首先依托由國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部構(gòu)建的包括訴訟、行政救濟(jì)在內(nèi)的常規(guī)救濟(jì)機(jī)制，但在窮盡常規(guī)救濟(jì)手段（一是救濟(jì)機(jī)制的職權(quán)行使違憲，二是救濟(jì)機(jī)制所適用的法律違憲）的特定情況下，會(huì)跳出“國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”框架，形成與人民主權(quán)的對(duì)接，這是促進(jìn)政治體制運(yùn)行動(dòng)態(tài)循環(huán)的關(guān)鍵。因而，監(jiān)督權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)是“公民”，但仍保持與“人民”的微妙關(guān)聯(lián)，并在特定情形下可由其行使回歸作為主權(quán)者的“人民”的權(quán)利。

在政治哲學(xué)上，從“公民”向“人民”的回歸，從來都是必要但須極為謹(jǐn)慎的。之所以極為謹(jǐn)慎，是因?yàn)椤叭嗣瘛钡奶摂M性所致的“民粹主義”傾向以及隱含的暴力革命可能。③韋伯將大眾的出場(chǎng)歸納為“卡理斯瑪”，認(rèn)為“卡理斯瑪”的周期性出場(chǎng)是突破科層官僚體系營(yíng)造的理性牢籠的革命性力量，但同時(shí)認(rèn)為這種高度依賴領(lǐng)袖權(quán)威的模式在其最強(qiáng)勁的形態(tài)下，會(huì)粉碎一切規(guī)則與傳統(tǒng)。參見[德]韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第271-288頁。法國(guó)思想家勒龐則形象地將人民出場(chǎng)后的民粹主義描述為“烏合之眾”。參見[法]古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾》，馮克利譯，中央編譯出版社2004年版，第23-26頁。立足于古典社會(huì)契約論基于自然權(quán)利的“反抗權(quán)”④參見[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第134-157頁。和秉持非暴力原則的有組織少數(shù)公民的不服從理論⑤參見[美]漢娜·阿倫特：《共和的危機(jī)》，鄭辟瑞譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2013年版，第37-76頁。羅爾斯指出，公民不服從是一種公開的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的對(duì)抗法律的行為，其目的是為了使政府的法律或政策發(fā)生一種改變。參見[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第285-286頁。，現(xiàn)代立憲主義設(shè)置了“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”制度，其目的在于將本已超越代議制框架的“反抗”或“不服從”，以“請(qǐng)?jiān)浮钡某绦蛟O(shè)計(jì)重新納入代議制運(yùn)行，盡可能地抑制“反抗”或“不服從”在人民主權(quán)話語下的無序傾向。其內(nèi)在思路仍立足于“人民主權(quán)——代議制”的憲法邏輯，側(cè)重于代議制下的常規(guī)憲法秩序。在這個(gè)意義上講，中國(guó)憲法公民監(jiān)督權(quán)的“申訴、控告”，可在特定情形下啟動(dòng)憲法監(jiān)督，從而與人民主權(quán)形成關(guān)聯(lián)，亦是對(duì)訴諸人民主權(quán)可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的憲制控制，因而具有一定程度的請(qǐng)?jiān)笝?quán)涵義。但如果將其視為對(duì)“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”的純粹概念替換，⑥學(xué)界流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)《憲法》第41條就是對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定，只不過沒有采用“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”的概念。其原因在于，在人民成為國(guó)家主人翁的時(shí)代里，使用學(xué)者抽象出來的“監(jiān)督權(quán)”概念，可以超越傳統(tǒng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的悲情意義，體現(xiàn)出人民當(dāng)家做主的憲法理想。參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年版，第145頁。則忽視權(quán)利背后的憲法邏輯與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及截然不同的憲制結(jié)構(gòu)，必然曲解公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范含義。

綜上所述，我國(guó)《憲法》第2條的第2款和第3款、第27條第2款以及第41條，遵循主權(quán)者“人民”不直接出場(chǎng)但應(yīng)以特定方式確保主權(quán)權(quán)威恒久存在的經(jīng)典命題，依據(jù)“人民”所轉(zhuǎn)換成的三種實(shí)體，分別架構(gòu)了人民作為國(guó)家主人參與國(guó)家管理的三種方式（如圖1所示），并在監(jiān)督維度具體化為三種監(jiān)督方式（如圖2所示），各種方式之間基于“人民主權(quán)”的價(jià)值元點(diǎn)形成緊密關(guān)聯(lián)，構(gòu)成體系。

圖1　人民參與國(guó)家管理的方式

四、公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵

依據(jù)上述政治權(quán)利的體系邏輯和憲法規(guī)范的整合，公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵得以明確。

第一，基于政治權(quán)利的體系邏輯，公民監(jiān)督權(quán)屬于政治權(quán)利自無疑問。在規(guī)范結(jié)構(gòu)上，公民監(jiān)督權(quán)屬于政治權(quán)利規(guī)范體系；但從條文位置來看，我國(guó)《憲法》第41條處于一個(gè)頗為尷尬的位置。它并非順接于作為政治權(quán)利的該法第34條選舉權(quán)和該法第35條表達(dá)自由，而被放置在該法第37條至該法第40條的公民權(quán)利之后，該法第42條的社會(huì)權(quán)利之前，“在性質(zhì)上既不與前后的規(guī)范系統(tǒng)相勾連，也與第34條和第35條的有關(guān)政治權(quán)利條款失去聯(lián)絡(luò)，顯得有些突?！?。⑦同前注⑥，林來梵書，第148頁。這一尷尬處境，一定程度沖淡了公民監(jiān)督權(quán)的政治權(quán)利屬性；加之該法第41條第3款規(guī)定的取得賠償權(quán)的權(quán)利救濟(jì)屬性，進(jìn)一步迷惑了人們對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

面對(duì)這一處境，以憲法立法技術(shù)不成熟為由并沒有多大的說服力。一種可行的解釋是，憲法的體系化理解并不必然以條文勾連為唯一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第41條第3款是對(duì)公民申訴、控告的延伸，在性質(zhì)上雖屬于救濟(jì)性權(quán)利，且具有獨(dú)立的權(quán)利功能，但在邏輯上無法與作為母體的申訴、控告割裂開來，將其一并規(guī)定更有助于對(duì)受國(guó)家機(jī)構(gòu)侵害公民的周全保護(hù)。而上述關(guān)于政治權(quán)利的體系邏輯表明，公民監(jiān)督權(quán)具有顯著的政治權(quán)利屬性，在政治權(quán)利體系內(nèi)部承擔(dān)獨(dú)立的權(quán)利功能，與其他政治權(quán)利條款的分割并不足以影響這一性質(zhì)的認(rèn)定及其在政治權(quán)利體系中的功能定位。當(dāng)然，如果可以把我國(guó)《憲法》第41條移到我國(guó)《憲法》第36條的位置，則可能更為周全。

第二，公民監(jiān)督權(quán)在政治權(quán)利內(nèi)部具有獨(dú)立的權(quán)利功能，從而與參與性的表達(dá)自由實(shí)現(xiàn)區(qū)分。公民基于個(gè)體性和公眾性兩種屬性，立足于表達(dá)自由和監(jiān)督權(quán)，與國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)成參與性和監(jiān)督性的兩種關(guān)系。這就意味著，表達(dá)自由和公民監(jiān)督權(quán)雖然在行使方式上有諸多類似，但二者的權(quán)利功能迥然不同，由此決定了它們有其他方面的差別。其一，在權(quán)利主體上，表達(dá)自由的主體為由不特定公民組成的公眾，不受具體利益關(guān)聯(lián)所限；公民監(jiān)督權(quán)的申訴、控告、檢舉主體則特定化為具體的公民個(gè)體，且與監(jiān)督對(duì)象存在直接利益關(guān)聯(lián)。其二，在權(quán)利內(nèi)容上，表達(dá)自由非對(duì)應(yīng)具體權(quán)利訴求，屬對(duì)接決策體制的程序性權(quán)利；公民監(jiān)督權(quán)則更多與公民對(duì)公共政策的利益體驗(yàn)相關(guān)聯(lián)。其三，在權(quán)利限制上，表達(dá)自由立足于公眾對(duì)于政策的可能預(yù)期，受限于差異性的前瞻思考能力，因而就表達(dá)自由的內(nèi)容而言，無所謂對(duì)錯(cuò)之分；公民對(duì)于公共政策的評(píng)判則源于直接體驗(yàn)，無論是批評(píng)建議還是請(qǐng)?jiān)福枇⒆阌谝欢ǖ氖聦?shí)基礎(chǔ)，因而憲法文本上設(shè)置了不得捏造或歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害的限制性規(guī)。

第三，基于公民監(jiān)督權(quán)所處的“國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”邏輯，公民監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家機(jī)構(gòu)。公民監(jiān)督的方式包括批評(píng)建議和申訴控告檢舉兩種，兩種方式的區(qū)別以公民是否與國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)行為有直接的利害關(guān)聯(lián)為標(biāo)準(zhǔn)。至于申訴控告檢舉所針對(duì)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的違法失職行為，則既包括實(shí)施法律的公法行為（主要是行政執(zhí)法行為），也包括針對(duì)私法行為進(jìn)行救濟(jì)的職權(quán)行為，還包括具有立法權(quán)和決策權(quán)的行政機(jī)關(guān)的立法決策行為。其中，前兩者屬權(quán)利救濟(jì)型，是指因公權(quán)力的行使或不行使而使憲法規(guī)定的基本權(quán)利受侵害者提起的救濟(jì)；后者屬于規(guī)范控制型，是指對(duì)違反憲法的法律的控制，以維護(hù)法律體系的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性。⑧參見韓大元：《論憲法訴愿程序的價(jià)值》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第1期。

應(yīng)注意的是，從邏輯上講，公民監(jiān)督并不針對(duì)人大，換言之，人大并無考量和答復(fù)“申訴、控告或者檢舉”的義務(wù)。⑨參見劉連泰：《針對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的國(guó)家義務(wù)》，《法商研究》2011年第4期。我國(guó)《憲法》沒有規(guī)定人大的此種義務(wù)，原因在于：在憲法邏輯上，公民個(gè)體與人大沒有直接關(guān)聯(lián)。雖然我國(guó)《立法法》第99條第2款和部分地方性法規(guī)規(guī)定了公民的規(guī)范性法律文件的建議審查權(quán)，但該權(quán)利的行使并不必然意味著人大審查的啟動(dòng)。當(dāng)然，針對(duì)人大立法過程，公民可以提出批評(píng)和建議，因?yàn)榕u(píng)和建議并無直接利害關(guān)聯(lián)的限制。

第四，在實(shí)現(xiàn)方式上，批評(píng)建議和申訴控告檢舉是不同的。對(duì)于前者，憲法文本上并未規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的回應(yīng)義務(wù)，這就意味著批評(píng)建議并無直接對(duì)應(yīng)的回應(yīng)機(jī)制設(shè)置。但在效果上，批評(píng)建議可以與公眾監(jiān)督對(duì)接，形成輿論壓力，并在特定情況下由人大代表的監(jiān)督機(jī)制啟動(dòng)人大監(jiān)督。不可否認(rèn)，批評(píng)建議的權(quán)能相對(duì)較弱。

就申訴控告檢舉而言，針對(duì)不同類型的監(jiān)督對(duì)象，各自實(shí)現(xiàn)方式不同。對(duì)實(shí)施法律等公共政策的公法行為的申訴控告檢舉，首先要導(dǎo)入國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的常規(guī)救濟(jì)機(jī)制，因?yàn)槌Ｒ?guī)救濟(jì)機(jī)制內(nèi)在嵌入國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置中，是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系本身所設(shè)置的自我消化和分工制約機(jī)制。這是社會(huì)秩序維系的基礎(chǔ)機(jī)制和常規(guī)機(jī)制。針對(duì)救濟(jì)性職權(quán)行為的違法失職所啟動(dòng)的公民監(jiān)督，應(yīng)同樣先置于常規(guī)救濟(jì)機(jī)制的層級(jí)化審查下，但在特定情形下，應(yīng)打通與人大層面的職權(quán)監(jiān)督的聯(lián)接通道，實(shí)現(xiàn)與人大監(jiān)督的對(duì)接。針對(duì)公共政策本身的合理合法所啟動(dòng)的公民監(jiān)督，則可基于公共政策適用范圍的普遍利益關(guān)聯(lián)而對(duì)接公眾監(jiān)督，從而形成對(duì)啟動(dòng)人大立法監(jiān)督的民意壓力，經(jīng)由我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中的相關(guān)聯(lián)接機(jī)制啟動(dòng)對(duì)公共政策的審查。

五、公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)施機(jī)制

公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)應(yīng)的憲法實(shí)施機(jī)制。然而，與公民監(jiān)督權(quán)相對(duì)應(yīng)的憲法實(shí)施機(jī)制并不十分明確。至少在制度話語上，尚未發(fā)展出一種類似于選舉制度（對(duì)應(yīng)于選舉權(quán)）、集會(huì)游行示威制度（對(duì)應(yīng)于集會(huì)游行示威自由）的“公民監(jiān)督制度”。實(shí)踐中，諸如信訪、“市長(zhǎng)熱線”、“電視問政”等途徑，皆含有一定的公民監(jiān)督權(quán)行使的意義。但問題在于，此類途徑作為公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)施機(jī)制，其效力并非源于作為公民基本權(quán)利的憲法規(guī)范性保障，而更多地依托于某種外在的實(shí)效權(quán)威資源。由此便造成了一種常見的誤解：公民監(jiān)督權(quán)的行使時(shí)常游離于憲法政治體制之外，乃至形成對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)分工邏輯的沖擊、干擾和僭越。受此種誤解的影響，公民監(jiān)督權(quán)也被視為一種“飲鴆止渴”的權(quán)利，即“屬于一種蘊(yùn)含著客觀上引導(dǎo)人們曲折地追求避開正式的訴訟程序而實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的特殊權(quán)利”。⑩同前注?，林來梵書，第149 頁。

這一困境，歸根結(jié)底是由于作為實(shí)施機(jī)制的信訪等制度，脫離了依據(jù)政治權(quán)利體系邏輯所構(gòu)建的憲法政治體制，以致從外部反而形成對(duì)憲法政治體制的沖擊。公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)施機(jī)制，應(yīng)當(dāng)有機(jī)嵌入宏觀的憲法政治體制中。后者依據(jù)政治權(quán)利的體系邏輯得以構(gòu)建，在其中，選舉權(quán)、表達(dá)自由、公民監(jiān)督權(quán)形成有機(jī)聯(lián)接，各自對(duì)應(yīng)的實(shí)施機(jī)制有機(jī)建構(gòu)了憲法政治體制。①公民權(quán)利和憲法體制是相輔相成的，憲法體制在宏觀上組織發(fā)展社會(huì)生活的同時(shí)，為從整體上保障公民權(quán)利提供了前提條件，而公民權(quán)利不僅是憲法體制的目的，更是憲法體制運(yùn)行的原動(dòng)力和潤(rùn)滑劑。參見劉茂林：《中國(guó)憲法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第53頁。在這個(gè)意義上，可以據(jù)此對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的諸多實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行邏輯整合。

公民監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)視不同類型的監(jiān)督內(nèi)容而確定對(duì)應(yīng)的實(shí)施機(jī)制。如前所述，公民監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容包括兩個(gè)遞進(jìn)維度：一是作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的違法失職行為對(duì)公共政策的曲解或偏離；二是公共政策本身在落實(shí)過程中所暴露的政策制定問題。針對(duì)前者，其體現(xiàn)發(fā)生于國(guó)家機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)行為（包括行政機(jī)關(guān)的具體行政行為與法院的裁判行為）對(duì)公民權(quán)利的侵犯，此時(shí)應(yīng)在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的常規(guī)救濟(jì)機(jī)制下進(jìn)行救濟(jì)，如窮盡救濟(jì)，則可進(jìn)一步依公民監(jiān)督權(quán)訴諸憲法層面，啟動(dòng)對(duì)常規(guī)救濟(jì)機(jī)制是否合法行使救濟(jì)職權(quán)的憲法審查，以此對(duì)接人大監(jiān)督，形成邏輯周延的救濟(jì)體系。此為公民申訴、控告、檢舉的實(shí)現(xiàn)邏輯。針對(duì)后者，公民在對(duì)公共政策批評(píng)建議的同時(shí)，亦可訴諸憲法審查，啟動(dòng)對(duì)公共政策的監(jiān)督調(diào)整機(jī)制。當(dāng)然，如果此種不滿延續(xù)到選舉之時(shí)，公民可以以選票的方式加以表達(dá)，從而也給予在任人民代表一定的壓力。

在與其他監(jiān)督方式的關(guān)系上，公民監(jiān)督與人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督形成相互分工且互相配合的關(guān)系。公民監(jiān)督權(quán)的主體是公民個(gè)體，但通過其行使保持著與“人民”其他轉(zhuǎn)換實(shí)體的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，這也架構(gòu)起公民監(jiān)督與公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)同樣為相關(guān)法律所確認(rèn)。例如，我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第9條規(guī)定，人大常委會(huì)可要求國(guó)家機(jī)構(gòu)針對(duì)“本級(jí)人大代表對(duì)政府、法院和檢察院工作提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題”、“人民來信來訪集中反映的問題”、“社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題”等進(jìn)行專項(xiàng)工作報(bào)告。該條實(shí)際上在特定維度下闡明了公民監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。實(shí)踐中體現(xiàn)這種關(guān)聯(lián)的且效果較好的，當(dāng)屬“電視問政”之類的輿論監(jiān)督。但此類監(jiān)督尚未有機(jī)導(dǎo)入人大監(jiān)督，因而其實(shí)現(xiàn)方式出現(xiàn)了偏離憲法政治體制的傾向，未來的相關(guān)改革則應(yīng)立足于國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)作為與人大監(jiān)督的結(jié)合。

具體到作為公民監(jiān)督主要實(shí)施機(jī)制且有明確立法規(guī)定的信訪制度，依據(jù)上述實(shí)現(xiàn)邏輯，應(yīng)對(duì)相關(guān)制度的法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使其有機(jī)嵌入到憲法政治體制中。

首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，如果將信訪制度正式定位為公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)施機(jī)制，那么就無需設(shè)置專門的信訪機(jī)構(gòu)，更不用在包括法院、檢察院在內(nèi)的各個(gè)部門設(shè)立信訪接待處，而只需設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)。②參見洪丹娜：《信訪的重新定位——兼論公民監(jiān)督權(quán)與信訪的關(guān)系》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。因?yàn)楣癖O(jiān)督權(quán)針對(duì)的是國(guó)家機(jī)構(gòu)，所以這一機(jī)構(gòu)不能設(shè)立在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部；加之這一機(jī)構(gòu)要針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)行使行為和立法政策的合理合法性接受公民意見，因而需要有針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)威。就此而言，這一機(jī)構(gòu)只能設(shè)于人大之下。這一設(shè)置路徑的另一優(yōu)勢(shì)還在于，可以實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督和公民監(jiān)督的殊途同歸，因?yàn)闊o論是公眾監(jiān)督抑或公民監(jiān)督，其所訴求的問題，最終仍須依托具有制度資源和權(quán)威的人大監(jiān)督。當(dāng)然，原政府工作部門的信訪機(jī)構(gòu)可以保留，將其轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)與人大機(jī)構(gòu)聯(lián)系的通道，而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，“市長(zhǎng)熱線”之類的訴求回應(yīng)和內(nèi)部糾正機(jī)制可以整合進(jìn)入這一溝通聯(lián)系機(jī)構(gòu)。

其次，在職權(quán)配置上，信訪不直接處理引發(fā)信訪的違法失職行為，而是以對(duì)提供救濟(jì)的常規(guī)救濟(jì)機(jī)制的職權(quán)行使行為進(jìn)行審查，或是接受對(duì)立法或政策合理合法性的批評(píng)建議，并在一定條件下通過相應(yīng)程序啟動(dòng)人大對(duì)立法或政策的審查。在這一點(diǎn)上，我國(guó)《立法法》和我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)啟動(dòng)經(jīng)由公民提交的規(guī)范性文件審查建議的關(guān)注度不高，公民的審查建議亦無強(qiáng)制效力，這在有權(quán)要求啟動(dòng)審查的國(guó)家機(jī)構(gòu)普遍不作為的情景下，使得規(guī)范性文件審查失去最具有積極性的公民動(dòng)力。有鑒于此，立足于公民監(jiān)督權(quán)對(duì)于憲法政治體制的獨(dú)特性功能，應(yīng)在一定程度上賦予公民通過監(jiān)督權(quán)行使啟動(dòng)規(guī)范性文件審查的法律效力保障，由此導(dǎo)入公民熱情以形成對(duì)公共政策的常態(tài)化監(jiān)督。在具體制度設(shè)計(jì)上，可以將公民監(jiān)督與公眾監(jiān)督結(jié)合起來，對(duì)由公民提出的且獲得公眾支持的審查建議，將其通過特定程序修改為具有強(qiáng)制啟動(dòng)效果的審查“要求”。

最后，在立法位階上，《信訪條例》作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，不足以實(shí)現(xiàn)上述機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置的要求。從立法形式上講，政治權(quán)利面向的是有關(guān)國(guó)家組織和運(yùn)行的憲法規(guī)則。由此不難理解，為何在法律體系中，對(duì)政治權(quán)利的具體立法需要通過憲法性法律完成，而其他權(quán)利僅僅只是由普通法律予以具體化。信訪制度作為公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)施機(jī)制，涉及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人大和國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置，依據(jù)法律保留原則，同樣需要一部作為憲法性法律的《信訪法》予以具體化。我國(guó)《信訪法》的制定，絕非簡(jiǎn)單地將《信訪條例》的內(nèi)容照搬過來，而是應(yīng)落實(shí)政治權(quán)利的體系邏輯，對(duì)上述機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置予以確認(rèn)。③關(guān)于“統(tǒng)一《信訪法》”的制定思路，參見李棟：《信訪制度改革與統(tǒng)一〈信訪法〉的制定》，《法學(xué)》2014年第12期。

六、結(jié)語

在現(xiàn)代社會(huì)，主權(quán)權(quán)威的常態(tài)化保持和主權(quán)者出場(chǎng)的諸多風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成一種深刻的兩難抉擇。作為一種回應(yīng)，公民監(jiān)督權(quán)的設(shè)置展示了立憲者的政治智慧。以“公民”的主體界定，將其置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”的治理結(jié)構(gòu)下，同時(shí)保持“公民”一定程度的開放性，在特定條件下允許“公民”借由“公眾”向主權(quán)者“人民”回歸，由此既可以以制度化的方式激活主權(quán)權(quán)威，走出國(guó)家機(jī)關(guān)營(yíng)造的“科層牢籠”，又可以有效避免伴隨著主權(quán)者直接出場(chǎng)所滋生的民粹風(fēng)險(xiǎn)和無組織化暴力。在這個(gè)意義上，公民監(jiān)督權(quán)的憲制功能在于，作為“人民主權(quán)——代議制（人大）——國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”憲法結(jié)構(gòu)邏輯的循環(huán)節(jié)點(diǎn)，將“國(guó)家機(jī)構(gòu)——公民”與代議制（人大）的憲法監(jiān)督銜接起來，保持這一結(jié)構(gòu)邏輯的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)。這一循環(huán)結(jié)構(gòu)，則是現(xiàn)代政治體制內(nèi)在蘊(yùn)含的自我修復(fù)邏輯，亦是其持久穩(wěn)定之奧秘所在。

在對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范理解上，我國(guó)學(xué)界長(zhǎng)久以來無法對(duì)相應(yīng)憲法規(guī)范進(jìn)行體系化的整合與抽象。在理論研究上，要么以“人民是國(guó)家主人”的宣示話語來掩飾規(guī)范解釋的貧乏，要么以西方式的請(qǐng)?jiān)笝?quán)設(shè)置作為理論底色并試圖與信訪實(shí)踐對(duì)照，從而建構(gòu)起一種看上去具有強(qiáng)大道義力量的“人民監(jiān)督權(quán)”理論。然而，很多人都沒有體會(huì)到這一理論背后的規(guī)范邏輯的混亂，尤其是對(duì)“人民”和“公民”的混同，使本應(yīng)訴諸基本權(quán)利規(guī)范效力并有特定實(shí)現(xiàn)邏輯的公民監(jiān)督權(quán)，發(fā)生了偏離憲法政治體制轉(zhuǎn)而尋求現(xiàn)實(shí)政治權(quán)威的運(yùn)行偏差，反過來進(jìn)一步強(qiáng)化了公民監(jiān)督權(quán)“飲鴆止渴”式的誤解。實(shí)際上，依據(jù)“人民”與“公民”之間的實(shí)體轉(zhuǎn)化所構(gòu)建的體系邏輯，恰恰是公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范建構(gòu)的融貫性所在。這也正是公民監(jiān)督權(quán)作為政治權(quán)利的功能彰顯。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）05-0061-10

秦小建，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“社會(huì)沖突、憲法共識(shí)與憲法體制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的研究成果。