淺談國(guó)企改革中的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題

袁泉

摘 要 本文通過(guò)分析中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出其對(duì)國(guó)有企業(yè)在新一輪改革中企業(yè)治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的要求與影響，并結(jié)合黨中央對(duì)國(guó)有企業(yè)黨建工作的要求，剖析國(guó)企治理結(jié)構(gòu)中黨委會(huì)、董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)層等管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，并提出思考與建議。

關(guān)鍵詞 國(guó)企改革 企業(yè)治理 結(jié)構(gòu)問(wèn)題

2015年9月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），標(biāo)志著新一輪國(guó)資國(guó)企改革正式啟動(dòng)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出，“以提高國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力”。對(duì)于企業(yè)自身而言，能否提升活力與效率，科學(xué)合理的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置是一個(gè)關(guān)鍵因素。同時(shí)，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是改革要求最核心的體現(xiàn)，也是達(dá)到改革目的的重要保證。本文將從《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的要求出發(fā)，淺談對(duì)國(guó)企治理結(jié)構(gòu)的一些認(rèn)識(shí)。

一、發(fā)展歷程及問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)歸全民所有，但是企業(yè)資產(chǎn)巨大使所有者無(wú)法直接經(jīng)營(yíng)，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和高科技發(fā)展使所有者無(wú)能力直接經(jīng)營(yíng)，所有者只能通過(guò)委托代理的關(guān)系管理資產(chǎn)，即國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為所有者代表委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)者有效經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。在這樣一種委托代理關(guān)系中，存在著信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容、責(zé)任不對(duì)等的問(wèn)題。同時(shí)，在黨管干部的要求下，部分國(guó)企高管由組織部任命，在高管中也造成了官員與企業(yè)家兩種身份的模糊。

長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)權(quán)不清、黨政不分、政企不分的問(wèn)題始終影響著企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善。80年代明確的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，嘗試以分權(quán)、放權(quán)的思路推行改革，在調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者積極性、搞活企業(yè)方面發(fā)揮了重要的作用，但因?yàn)樵诮Y(jié)構(gòu)中缺乏監(jiān)督約束機(jī)制，同時(shí)現(xiàn)代企業(yè)管理制度尚不規(guī)范完善，導(dǎo)致一把手成為腐敗多發(fā)職位。十四屆三中全會(huì)后，開(kāi)始探索實(shí)行公司制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但是董事會(huì)仍然存在象征性、無(wú)實(shí)權(quán)的問(wèn)題。董事會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系、法人代表與黨委書(shū)記的設(shè)置仍然是有待討論的問(wèn)題。

二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的要求

此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)提出了明確的要求：“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范董事長(zhǎng)、總經(jīng)理行權(quán)行為，充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用……加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的制衡約束，國(guó)有獨(dú)資、全資公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均應(yīng)有職工代表，董事會(huì)外部董事應(yīng)占多數(shù)?！边@其中仍有許多具體的機(jī)制措施有待完善，如如何保障外部董事有效履職的機(jī)制，職工董監(jiān)事如何在決策層和監(jiān)督層中真正發(fā)揮代表作用的機(jī)制等。

同時(shí)，“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“市場(chǎng)化選人用人”等要求也對(duì)經(jīng)營(yíng)層的設(shè)置與管理產(chǎn)生了影響?？梢韵胍?jiàn)，隨著混合所有制的深入推進(jìn)，外資、民資以及實(shí)行職工持股企業(yè)的職工等“混合方”均可在董事會(huì)和管理層要求一定的話語(yǔ)權(quán)，主張各自的權(quán)利。在這種情況下，黨委會(huì)與董事會(huì)的關(guān)系如何處理，在國(guó)資占主導(dǎo)地位的情況下如何保證外資、民資、職工的利益，并調(diào)動(dòng)他們的積極性、發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)企政治責(zé)任發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)如何決策，如何監(jiān)管好國(guó)有資產(chǎn)、防范國(guó)有資產(chǎn)流失、利益輸送等，都會(huì)成為可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題。而市場(chǎng)化選聘的經(jīng)營(yíng)者與還帶著政府官員色彩的高管如何共事，“能上能下、能進(jìn)能出”的選人用人機(jī)制如何公平地落實(shí)到這兩類人身上，市場(chǎng)化的薪酬水平與體制內(nèi)的工資薪金如何平衡，如何將各類人才統(tǒng)一到“黨管人才”的要求下，也是企業(yè)治理中需要面對(duì)的矛盾。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要“改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司……國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)”。按此要求，今后國(guó)資管理體系將形成三層結(jié)構(gòu)，即國(guó)資委、國(guó)資運(yùn)作平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)。這樣的改革舉措，有利于推進(jìn)政企分開(kāi)，推動(dòng)國(guó)企進(jìn)一步參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)化水平，但也增加了三層結(jié)構(gòu)之間邊界劃分、權(quán)責(zé)平衡的難度。同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出，要“大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市”。國(guó)有資產(chǎn)證券化是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)混合所有制、活躍資本市場(chǎng)的有效方式。通過(guò)上市實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，可以以公允價(jià)值引入非國(guó)有資本，推進(jìn)股權(quán)的混合所有制，對(duì)企業(yè)的改革發(fā)展帶來(lái)新的活力和有利條件。隨著產(chǎn)權(quán)主體多元化的進(jìn)一步提升，社會(huì)公眾也將更加深入地參與國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展，股東大會(huì)的權(quán)利與職能也要求得到實(shí)質(zhì)性的加強(qiáng)，在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中成為不可忽視的重要組成部分。

三、對(duì)國(guó)有企業(yè)黨建工作的要求

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”作為國(guó)企改革的一項(xiàng)基本原則，并指出“這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)守的政治方向、政治原則”，對(duì)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的地位也給予了明確，“充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)黨組織及工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置、黨組織負(fù)責(zé)人及黨務(wù)工作人員的配備都提出了明確要求。對(duì)于黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子與董事會(huì)等法人治理機(jī)構(gòu)成員也提出，“堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制……董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書(shū)記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任”。從上述表述中可以發(fā)現(xiàn)，通過(guò)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理分設(shè)，來(lái)體現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離；通過(guò)黨組織書(shū)記、董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任，來(lái)疏解黨委會(huì)與董事會(huì)決策權(quán)力和邊界不清晰的問(wèn)題。

2016年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委在2016年第11期《求是》雜志上刊文，強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前，國(guó)企國(guó)資改革正處于攻堅(jiān)期和深水區(qū)，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)，不能削弱”，“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須毫不動(dòng)搖。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。同時(shí)，文章一方面對(duì)黨組織的權(quán)力給予了明確，即“保證和落實(shí)企業(yè)黨組織對(duì)企業(yè)改革發(fā)展的引導(dǎo)權(quán)、重大決策的參與權(quán)、重要經(jīng)營(yíng)管理干部選用的主導(dǎo)權(quán)、黨員干部從業(yè)行為的監(jiān)督權(quán)、職工群眾合法權(quán)益的維護(hù)權(quán)、思想政治工作和企業(yè)文化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”；另一方面對(duì)黨組織的工作制度與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的工作規(guī)則如何結(jié)合作出了解答，即“企業(yè)重大決策必須先由黨委（黨組）研究提出意見(jiàn)建議，涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)、經(jīng)理班子作出決定”。

四、對(duì)國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的一些思考

從前文所述可以看出，政府層面對(duì)國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中存在的矛盾與問(wèn)題有著充分的認(rèn)識(shí)，并在逐步理清黨委會(huì)、董事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限與管理關(guān)系，直至對(duì)工作規(guī)則和決策程序也作了較為具體的要求。本文也嘗試對(duì)此提出一些思考和建議。

第一，治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力設(shè)置（黨委書(shū)記、法人代表/董事長(zhǎng)、總經(jīng)理）不應(yīng)簡(jiǎn)單地作“誰(shuí)說(shuō)了算”的理解。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，一旦以其中一方為主，必然導(dǎo)致其他角色的權(quán)力弱化、虛化，造成只講經(jīng)濟(jì)不講政治，或只講政治不講經(jīng)濟(jì)的傾向。從國(guó)企本身的屬性而言，雖然此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，但所有國(guó)企都既承擔(dān)著創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的責(zé)任，又承擔(dān)著社會(huì)效益與政治任務(wù)的責(zé)任，只不過(guò)各有側(cè)重而已。因此，黨委書(shū)記、總經(jīng)理的權(quán)責(zé)也應(yīng)按照兼顧與平衡這兩類責(zé)任的思路進(jìn)行設(shè)置。

第二，治理結(jié)構(gòu)與工作制度設(shè)置。軍隊(duì)組織同樣設(shè)有軍事首長(zhǎng)與政委，其權(quán)力模式可簡(jiǎn)單地用“打仗團(tuán)長(zhǎng)說(shuō)了算，政治政委說(shuō)了算”來(lái)概括。這種模式同樣可以類比到現(xiàn)代國(guó)企中，即總經(jīng)理側(cè)重企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，主抓經(jīng)濟(jì)效益；黨委書(shū)記負(fù)責(zé)黨委工作，在國(guó)企的運(yùn)行中貫徹黨的方針路線政策，以及政府和上級(jí)的要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政治方向進(jìn)行把關(guān)，對(duì)企業(yè)廉潔從業(yè)情況進(jìn)行監(jiān)督。若黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任，更可在總經(jīng)理和經(jīng)營(yíng)班子的任用中行使選擇與聘用的權(quán)力，達(dá)到“堅(jiān)持黨管干部原則與董事會(huì)依法產(chǎn)生、董事會(huì)依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者、經(jīng)營(yíng)管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合”的要求。國(guó)資委提出“國(guó)有企業(yè)重大決策必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)、經(jīng)理班子作出決定”的要求，更從制度上保證了政治把關(guān)在前，是對(duì)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)有企業(yè)改革始終沿著正確方向推進(jìn)并取得重大成就的根本保證”的一種體現(xiàn)。

第三，需要注意的問(wèn)題。一是從國(guó)企改革的指導(dǎo)思想上看，發(fā)展混合所有制、建立國(guó)資運(yùn)行平臺(tái)、加強(qiáng)市場(chǎng)化選人用人等措施，根本目的都是為了增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力，在經(jīng)營(yíng)自主權(quán)上給予更大的自由度。同時(shí)，黨中央國(guó)務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，意味著對(duì)國(guó)企政治監(jiān)督和管控的進(jìn)一步加強(qiáng)。這兩個(gè)層面是并行存在、相互制衡的?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的基本原則之一就是要“堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合……增強(qiáng)活力是搞好國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)要求，加強(qiáng)監(jiān)管是搞好國(guó)有企業(yè)的重要保障，要切實(shí)做到兩者的有機(jī)統(tǒng)一”。二是在企業(yè)的實(shí)際工作中，會(huì)遇到戰(zhàn)略決策、目標(biāo)設(shè)定、制度制訂、流程設(shè)計(jì)、人員配置、權(quán)限劃分、工作界面等各種具體的問(wèn)題，需要特別注意防范只強(qiáng)調(diào)單方面的權(quán)力與責(zé)任，任何偏重一方而忽視另一方的傾向都是與《指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神相悖的。三是資本市場(chǎng)本身有一套嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，企業(yè)內(nèi)部的管理制度與流程應(yīng)符合相應(yīng)的規(guī)范，作為公眾公司的國(guó)有企業(yè)應(yīng)不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制，自覺(jué)接受外部的監(jiān)督。四是作為生產(chǎn)者的企業(yè)職工，也是企業(yè)的利益相關(guān)者，應(yīng)保證其在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中的代表席位和發(fā)言權(quán)，使企業(yè)治理結(jié)構(gòu)成為所有利益相關(guān)方共同治理、形成合力的機(jī)制

保證。

（作者單位為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）

參考文獻(xiàn)

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