湖南宣統(tǒng)三年預(yù)算案的醞釀和籌備

摘 要：清季新政作為中國(guó)近代一次深刻的社會(huì)體制變革，其改革牽涉面頗廣。百?gòu)U待舉之際，各方對(duì)財(cái)政資金的迫切需求成為擺在清政府面前的一道難題。財(cái)政體制改革和試辦西式預(yù)算也就成了清政府解決財(cái)政難題的必然選擇。在試辦西式預(yù)算前，隨著“歐風(fēng)美雨”的侵襲，預(yù)算思想漸漸地在國(guó)內(nèi)傳播開來(lái)，清季財(cái)政機(jī)構(gòu)和體制的改革開啟了中國(guó)財(cái)政體制近代化的進(jìn)程。清理財(cái)政就是為試辦預(yù)算做好前期準(zhǔn)備工作，湖南宣統(tǒng)三年預(yù)算案正是在此大背景下展開的一個(gè)歷史“面相”。

關(guān)鍵詞：新政；財(cái)政預(yù)算；財(cái)政機(jī)構(gòu)；清理財(cái)政

清末新政是一次全方位的社會(huì)變革，財(cái)政體制改革為其中重要的一環(huán)，試辦宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算則是財(cái)政體制改革的具體實(shí)踐。宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算的制定是西方預(yù)算制度和預(yù)算思想的初級(jí)產(chǎn)品，具有鮮明的近代特征。中國(guó)編制預(yù)算，始于清朝末年。[1]宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算開了中國(guó)預(yù)算的先河?！拔覈?guó)之始有地方預(yù)算之名稱”，則“始于光緒三十四年奏準(zhǔn)試辦各省預(yù)算起”。[2]理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，在宣統(tǒng)三年財(cái)政預(yù)算編制之前，西方預(yù)算思想的傳入已為其做好鋪墊。

1 清季預(yù)算思想的傳播

受中國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的制約及國(guó)人在文化思想上固步自封，中國(guó)本土并沒(méi)有繁衍出近代性的預(yù)算思想。同其他先進(jìn)思想的傳播如出一轍，預(yù)算思想也是隨著近代“西潮東漸”而來(lái)。

黃遵憲在其光緒二十一年出版的《日本國(guó)志》中向國(guó)人介紹了西方的預(yù)算制度：“泰西理財(cái)之法，預(yù)計(jì)一歲之入，某物課稅若干，某事課稅若干，一一普告于眾，名曰預(yù)算。及其支用已畢，又計(jì)一歲之出，某項(xiàng)費(fèi)若干，某款費(fèi)若干，亦一一普告于眾，名曰決算”。他還呼吁“值多事之秋，履至艱之會(huì)，則不變其何待”，[3]要求行變法編預(yù)算。鄭觀應(yīng)對(duì)西方預(yù)算制度也有相應(yīng)的敘述：“度支者，國(guó)家預(yù)籌出入之?dāng)?shù)也。泰西各國(guó)每歲出入，度支皆有定額，不能逾限?！盵4]鄭觀應(yīng)亦言“當(dāng)仿泰西國(guó)例，議定一國(guó)歲用度支之?dāng)?shù)”，希冀清廷能實(shí)行預(yù)算。張謇在二十七年作《變法評(píng)議》也介紹了預(yù)算。[5]黃遵憲、鄭觀應(yīng)、張謇等人對(duì)近代預(yù)算制度的介紹僅在常識(shí)的層面上，尚未深入理論領(lǐng)域?！缎脸髼l約》簽訂之后，眾多的留學(xué)生懷揣救亡圖存的理想負(fù)笈東洋，中國(guó)知曉西方預(yù)算理論和制度的人日趨增加，認(rèn)知亦不斷發(fā)展、深化。

光緒三十年，《時(shí)報(bào)》刊載該報(bào)記者所撰《論今日宜整頓財(cái)政》，作者已知單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算，且言欲建立預(yù)算制度，應(yīng)先改革行政機(jī)關(guān)。并未就預(yù)算言預(yù)算，見解頗深。[6]三十二年《南方報(bào)》刊載《論中國(guó)于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》一文，其見地較前又有所精進(jìn)。作者認(rèn)為政府舉行新政在于籌款，籌款“則非先行預(yù)算之法不可”，而預(yù)算的關(guān)鍵點(diǎn)則是經(jīng)常預(yù)算與臨時(shí)預(yù)算之分，并進(jìn)一步指出憲法、議會(huì)、政府三者間的關(guān)系，認(rèn)為行預(yù)算的第一要?jiǎng)?wù)為調(diào)查財(cái)政。[7]光緒三十三年，《時(shí)報(bào)》刊登《論國(guó)民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》一文。此文介紹了西方關(guān)于預(yù)算性質(zhì)的三種學(xué)說(shuō)。其一為法律說(shuō)，預(yù)算經(jīng)議會(huì)通過(guò)和君主裁決后，即可公布施行；其二為財(cái)政委任說(shuō)，政府有支出義務(wù)，人民有納稅義務(wù)，而編制預(yù)算者，是“議會(huì)付與政府以執(zhí)行收入支出之權(quán)能者”；其三為行政責(zé)任免除說(shuō)，預(yù)算不成立，政府于支出負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，“議會(huì)所以參與此行政規(guī)條者，不外預(yù)免除政府行政上責(zé)任之旨趣也”。[8]

清季西方預(yù)算及其他財(cái)政思想通過(guò)各種方式在中國(guó)得到了傳播，清政府在“歐風(fēng)美雨”的影響下，艱難地開始了財(cái)政體制的改革。

2 清季財(cái)政機(jī)構(gòu)演變

清政府財(cái)政機(jī)構(gòu)的改制始于光緒二十九年。首先在戶部之外特設(shè)財(cái)政處，以期通盤統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)政。上諭稱：“從來(lái)立國(guó)之道，端在理財(cái)用人。方今時(shí)局艱難，財(cái)用匱乏，國(guó)與民俱受其病，自非通盤籌劃，因時(shí)制宜，望財(cái)政有所起色，并委任慶親王奕劻、瞿鴻禨，會(huì)同戶部認(rèn)真整頓?！盵9]外務(wù)部尚書那桐在九月又被任命為辦理財(cái)政處事務(wù)大臣，參與統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)政工作。財(cái)政處與戶部會(huì)奏財(cái)政事務(wù)，銜列戶部之上。從中不難看出，在“戶部之權(quán)日輕”的情形下，清政府意在通過(guò)建立一個(gè)比戶部更有實(shí)權(quán)的財(cái)政機(jī)構(gòu)來(lái)通盤規(guī)劃全國(guó)財(cái)政，使日漸瀕危的財(cái)政狀況能夠有所好轉(zhuǎn)，能夠再次集中財(cái)政權(quán)力于中央。[10]

光緒三十二年五月，清政府設(shè)立稅務(wù)處，并發(fā)布上諭：“戶部尚書鐵良著派充督辦稅務(wù)大臣，所有各海關(guān)所用華洋人員通歸節(jié)制?！盵9]海關(guān)原來(lái)“管轄之權(quán)屬總理衙門”，至此歸稅務(wù)處，受赫德管控的海關(guān)在清政府中的地位由此被削弱。稅務(wù)處的設(shè)立，是清政府主動(dòng)出擊，通過(guò)行政手段收回本屬于自身利權(quán)的肇始。是年九月，戶部更名為度支部，之前設(shè)立的財(cái)政處也并入到度支部。[11]由此度支部全面接管了治理全國(guó)財(cái)政的權(quán)力。宣統(tǒng)元年，清政府又設(shè)立了督辦鹽政處和清理財(cái)政處。至此，清季“一部三處”的中央財(cái)政管理體制初步成形。上述“三處”的首席長(zhǎng)官均由度支部尚書兼任，與中央財(cái)政事權(quán)達(dá)到了基本統(tǒng)一。[12]

清理財(cái)政工作展開后，度支部在宣統(tǒng)元年上奏清政府，要求各省財(cái)政統(tǒng)歸藩司或度支使經(jīng)營(yíng)。是年，清政府下令裁撤一批地方財(cái)政機(jī)構(gòu)，并著手建立各省統(tǒng)一的財(cái)政機(jī)構(gòu)。各省督撫在清政府的一再申諭下，相繼裁撤關(guān)涉財(cái)政局所，在蕃司內(nèi)設(shè)立度支公所或財(cái)政公所。

各省藩司和度支使通過(guò)局所的歸并，在名義上恢復(fù)了省最高財(cái)政長(zhǎng)官的地位，并兼任清理財(cái)政局總辦。雖然短時(shí)間內(nèi)未能集中財(cái)權(quán)，但就一省而言，這種新機(jī)構(gòu)有利于改變各省財(cái)政的紊亂局面。

3 清理財(cái)政

清政府在設(shè)立清理財(cái)政處的同時(shí)，在各省也設(shè)立了清理財(cái)政局，“專辦清理財(cái)政事宜”，由度支部會(huì)同各督撫一起辦理，為試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算案做好預(yù)備。[13]湖南在清理財(cái)政前財(cái)政情形處在不斷惡化的軌道上。

據(jù)湖南清理財(cái)政局稱，湖南在國(guó)家鼎盛之時(shí)，經(jīng)濟(jì)繁盛，“政簡(jiǎn)費(fèi)輕”，全省地丁稅入近百萬(wàn)兩，加上雜稅和漕糧，總計(jì)不到兩百萬(wàn)兩，“亦未聞?dòng)幸载殲閼n者”。“雖加以庚子之款，尚不致捉襟見肘”。到光緒二十八年，甚至有余款近300萬(wàn)兩。[14]在財(cái)政支出不斷增加的情形下，湖南財(cái)政竟然還有大量盈余。出現(xiàn)這種異?，F(xiàn)象，其原因可能有兩種：其一，湖南清理財(cái)政局的調(diào)查出現(xiàn)誤差，從而得出脫離實(shí)際情形的結(jié)論；其二，《馬關(guān)條約》簽訂之后，西方侵略者獲得了在中國(guó)通商口岸辦工廠等特權(quán)。洋貨的傾銷嚴(yán)重打擊了湖南的各手工業(yè)部門，湖南近代工業(yè)也更快地發(fā)展起來(lái)了。[15]

然而好景不長(zhǎng)，翌年“桂邊不靖，籌防轉(zhuǎn)餉，用款已屬不貲，而籌辦新政，添練新軍同時(shí)并舉”。光緒三十二年后，水災(zāi)頻發(fā)，賑災(zāi)所需款項(xiàng)主要依靠政府的財(cái)政支出，“以有限之蓄積供不盡之取，求溝澮雨集涸立可待”。加以銅元停鑄和粵漢贖路之款，每年的財(cái)政赤字達(dá)到了100萬(wàn)兩左右。湖南清理財(cái)政局將財(cái)政紛濫的主要原因歸咎于善后局：

蓋善后局承軍需局之遺，自光緒九年以后報(bào)銷積擱至二十余年，人物代謝案卷散佚，幾如焚絲之不可治，墜緒之難尋。其款項(xiàng)則統(tǒng)收統(tǒng)支，一有不足稱貸益之，究不知其致虧之由在某事某款。其賬目則光緒三十年以前無(wú)流水總簿，東鱗西爪中間之脫略亦不可知。[14]

太平天國(guó)平定之后，善后局掌控了湖南地方的財(cái)政大權(quán)，其得不到有效監(jiān)督，加大清理財(cái)政的難度，此為清季湖南財(cái)政混亂狀況的直接體現(xiàn)。除善后局外，還有鹽茶厘局、官錢局、督銷局、官錢局、百貨厘金局、牙厘局等與湘省財(cái)政密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)，[16]布政使司幾乎成了空設(shè)。這些機(jī)構(gòu)體系龐大，相關(guān)權(quán)責(zé)并不清晰，不僅增加了運(yùn)行的行政成本，效率也難以得到保證。為提高清理財(cái)政的效率和調(diào)查清楚各地的財(cái)政狀況，在清理財(cái)政開始之前就出臺(tái)了“有和盤托出不咎既往之條”的政策。[17]清政府出此下策，實(shí)屬剜肉醫(yī)瘡之舉，官吏的貪腐屢禁不止。在清理財(cái)政之時(shí)，本是懲治貪腐的絕佳時(shí)機(jī)，但地方封疆大吏權(quán)重，要取得“截取舊案、編定新章、調(diào)查出入確數(shù)”的目標(biāo)，[18]就必須取得他們的支持，“不咎既往”則是取得支持的必要條件。

依度支部奏定的《清理財(cái)政章程》，各省清理財(cái)政局設(shè)一名總辦，由度支司或藩司充任；財(cái)政監(jiān)理官兩名，由度支部派任。清理財(cái)政局的主要職責(zé)有：造送該省光緒三十四年分出入款項(xiàng)詳細(xì)報(bào)告冊(cè)及宣統(tǒng)元年以后各季報(bào)告冊(cè)；造送各省預(yù)算報(bào)告冊(cè)決算報(bào)告冊(cè)；調(diào)查該省財(cái)政沿革利弊，分別門類編成詳細(xì)說(shuō)明書送部查核；調(diào)查全省稅則如何改良，稅項(xiàng)如何劃分，以樹國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)地方行政經(jīng)費(fèi)之基礎(chǔ)，并定地方稅單行章程之征收辦法。[18]清理財(cái)政局的工作至微至細(xì)，其工作相當(dāng)繁重。度支部于宣統(tǒng)元年又頒布《清理財(cái)政局辦事章程》，進(jìn)一步細(xì)化了清理財(cái)政局的職責(zé)權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置。另外，還負(fù)責(zé)“銅元停鑄”“耕地”及“鹽引”等問(wèn)題的調(diào)查。度支部于宣統(tǒng)元年又頒布《清理財(cái)政局辦事章程》，進(jìn)一步細(xì)化了清理財(cái)政局的職責(zé)權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置。[19]

清季西方財(cái)政預(yù)算思想的傳播為清季湖南財(cái)政預(yù)算改革奠定了理論基礎(chǔ)，財(cái)政機(jī)構(gòu)的變革則夯實(shí)了財(cái)政改革的制度基礎(chǔ)，清理財(cái)政則為湖南宣統(tǒng)三年預(yù)算案的編制提供了較為可靠的參考依據(jù)。

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作者簡(jiǎn)介：劉龍華（1985—），男，廣東白云學(xué)院教師，研究方向：中國(guó)近現(xiàn)代史。