文/崔小峰 虞青松

公用事業(yè)市場化的實現(xiàn)路徑：公私合作（PPP）

文/崔小峰 虞青松

公私合作是市場化下保障公用事業(yè)國有化的制度基石，公用事業(yè)市場化并非私有化。

公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。黨的十八屆三中全會提出“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)……并推進公共資源配置市場化”。國有資本繼續(xù)控股自然壟斷行業(yè)，這意味著公用事業(yè)的權(quán)屬在我國仍將保持國有化，那么在國有化背景下如何實現(xiàn)公用事業(yè)的市場化？對此我國存在很大爭議，有人甚至提出公用事業(yè)市場化就是私有化的進程這一錯誤論斷。事實上，公私合作是市場化下保障公用事業(yè)國有化的制度基石，公用事業(yè)市場化并非私有化。

一、公用事業(yè)市場化的現(xiàn)狀及困境

（一）我國公用事業(yè)市場化的現(xiàn)狀公用事業(yè)市場化的標志之一是私營組織參與公用事業(yè)投資的數(shù)量。從1990年到2011年，世界銀行選取了四個主要部門（交通、電信、能源、供水和污水處理）對我國私營組織參與公用事業(yè)的統(tǒng)計，共有項目1018項。該數(shù)據(jù)統(tǒng)計不包括國有企業(yè)?？梢钥闯?，私營組織從投資總量上以及參與熱點逐次為交通、能源、水務(wù)、電信。能源領(lǐng)域的私營組織采用比較活躍，電信領(lǐng)域參與比較少。交通領(lǐng)域的私營組織參與主要集中在上世紀90年代，總體呈趨減狀態(tài)，但在2008年時私營部門投資總量到峰值。水務(wù)部門的私營組織采用從2000年開始呈上升趨勢，但到2008年后銳減。電信業(yè)的私營部門參與非常少，總計才4個項目，主要在2000年到2002年，此后私營部門再無介入。

從總體上看，私營部門參與在1998年和2008年出現(xiàn)兩個峰期，黃金時期為1995年到2004年。從工程項目上看呈上升趨勢。但是從資金總量上看，呈下降趨勢。就是說，私營部門參與在我國處于趨減狀態(tài)。這意味著我國公用事業(yè)市場化呈趨減勢態(tài)。

（二）產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致公用事業(yè)市場化困境的成因

導(dǎo)致私營組織參與趨減的原因是多方面的，其中所有權(quán)的制度架構(gòu)是主要障礙。在公用事業(yè)公有制下，我國采用了“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離理論”，目的是在國家公有制下實現(xiàn)國有資產(chǎn)的市場化經(jīng)營。該理論也被適用于公用事業(yè)領(lǐng)域，政府意圖以組織國有化保障公用事業(yè)公有制，在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)е铝藘煞矫娴谋锥?，?dǎo)致我國公用事業(yè)市場化的困境。

1、可以明晰產(chǎn)權(quán)的公用事業(yè)資產(chǎn)被禁止轉(zhuǎn)移

公用事業(yè)的資產(chǎn)可以明晰產(chǎn)權(quán)，可以以資產(chǎn)為基礎(chǔ)核算經(jīng)營成本。該類資產(chǎn)所有權(quán)可以階段性轉(zhuǎn)移，期滿歸還國家，不會改變公用事業(yè)公有制的屬性。但在實踐中，我國政府為不改變公用事業(yè)公有制，對公用事業(yè)實施“一刀切”，所有的公用事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)由國家所有，企業(yè)只擁有經(jīng)營權(quán)。

2、無法明晰產(chǎn)權(quán)的公共用物被賦予經(jīng)營權(quán)

公用事業(yè)中的公共用物產(chǎn)權(quán)歸屬無法明晰，只能籠統(tǒng)地歸屬于國家所有，比如公路、街道、橋梁等。公共用物無法以資產(chǎn)為基礎(chǔ)核算經(jīng)營成本。這意味著投資公共用物無法通過投資形成的資產(chǎn)來獲取收益，只能通過單純的收費活動收回投資成本，而非通過對資產(chǎn)的經(jīng)營活動來收回成本并獲取收益。因此，公共用物通常由政府通過稅收或規(guī)費征收獲取建設(shè)資金，例如城市道路的建設(shè)。但對于可以劃段或劃定范圍收費的公共用物，其收費也以收回建設(shè)成本為限，成本收回即進入免費使用領(lǐng)域。公共用物不存在永續(xù)收費經(jīng)營的情形，不存在經(jīng)營權(quán)，為此公共用物不適用特許經(jīng)營制度。但目前，我國所有的公用事業(yè)都被不加區(qū)分地用于經(jīng)營，所有公用事業(yè)的民營化都采用特許經(jīng)營制度。這給公共用物的市場化形成制度性錯位。制度性錯位給政府自身造成政策執(zhí)行上的障礙，同時使私人投資權(quán)益無從保障。 產(chǎn)生上述矛盾的根源在于我國對國有化與私有化、民營化與市場化之間的關(guān)系在認識上存在偏差，最終導(dǎo)致政府與市場之間界限的混淆。

公用事業(yè)市場化并非公用事業(yè)私有化（圖/CFP）

二、我國公用事業(yè)市場化的發(fā)展階段

我國公用事業(yè)也大體經(jīng)歷國外的進程，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟下的組織形態(tài)轉(zhuǎn)換，我國公用事業(yè)也正從國家壟斷轉(zhuǎn)向公私合作。

（一）計劃經(jīng)濟的國家壟斷

我國公有制的適用不區(qū)分自然壟斷與競爭性行業(yè)，在計劃經(jīng)濟時代沒有把公用事業(yè)從非公用事業(yè)中區(qū)別出來。我國在計劃經(jīng)濟時代參照前蘇聯(lián)體系，幾乎把所有的企業(yè)生產(chǎn)都被列入“公用事業(yè)”范疇，由國家統(tǒng)一生產(chǎn)和提供。在這樣的背景下，所有的民營企業(yè)都被改造為國營工廠。國營工廠不作為損益計算及盈余分配，屬于典型的公營組織。因此，在計劃經(jīng)濟下，所有的生產(chǎn)和服務(wù)都由公營組織提供。

依據(jù)利用方式不同，我國將以公法利用方式的公營組織稱為“事業(yè)單位”，類似于臺灣的“公營造物”；以私法利用方式完成的公營組織為“國營工廠”，類于德國的“行政私法”范疇。我國受“高權(quán)行政”理論的影響，公用事業(yè)領(lǐng)域的私法利用方式被“公法化”。政府的計劃決定一切，導(dǎo)致行政私法被極端化，把本屬于私法利用方式公法化。因此，政府幾乎承擔了全部的社會需求供給，政府不再區(qū)分公法職能和私法職能，且兩者是一體化的。這表現(xiàn)為在極端狀態(tài)下實行的政府定額分配制，屬于純粹化的公權(quán)力。

在計劃經(jīng)濟下，公有制內(nèi)含的國家私權(quán)力被壓制。與私人資本一樣，國家資本也不能市場化運作，被要求遵循公法規(guī)則，在國家計劃下組織生產(chǎn)。私權(quán)力被公法化后，政府選擇單一的公權(quán)力形式來滿足社會需求。公用事業(yè)及一般商品的生產(chǎn)由不以營利為目的公營組織（國營工廠）來提供，完全取消市場。政府利用事業(yè)單位、國營工廠等公營組織作為工具，把國家公有制下本應(yīng)有的私權(quán)力作為“公權(quán)力”行使。這是政府干預(yù)過度的極端產(chǎn)物。這種不加區(qū)分推行公有制的方式，帶來嚴重的弊端。“當集體化擴大之后，‘經(jīng)濟’變得更糟而不是具有更高的‘生產(chǎn)率’。當集體控制的界限退縮而對有價值的資產(chǎn)的私有權(quán)擴大的時候，我們才能期望整個經(jīng)濟的生產(chǎn)效率會提高”。單一公權(quán)力下的計劃經(jīng)濟的歷史證明，在公用事業(yè)之外的經(jīng)濟領(lǐng)域推行公有制是錯誤的。

（二）市場經(jīng)濟下的公私合作

我國的計劃經(jīng)濟是以公權(quán)力方式改造市場，產(chǎn)生中國式的“政府管制失靈”，因而市場經(jīng)濟成為必然的選擇。在市場規(guī)則下，國家私權(quán)力的行使方式遵循私法自治原則。王澤鑒先生認為，公有財產(chǎn)權(quán)依物權(quán)法享有私法上的自由，使公有財產(chǎn)（尤其是土地）經(jīng)由私法進入市場。因此，市場并非是私有財產(chǎn)的專有交易場所，基于公有財產(chǎn)形成的國家資本完全可以在市場進行交易。

從行政法角度看，我國的市場化改革實際上是擺脫私權(quán)力被“公權(quán)力化”的過程。解除政府管制包括組織管制和權(quán)力管制的過程，即把被公法化的組織和權(quán)力重新私法化的過程。

從主體角度看，該過程表現(xiàn)為政府把公營組織改造為公司形態(tài)下的私營組織即“股份制”改造，其核心措施是：使國營工廠擺脫公營組織的身份，成為市場經(jīng)濟下的私營組織即“國有企業(yè)”。我國政府引入公司股份制，創(chuàng)造性地設(shè)置國資委代表國家行使股東權(quán)利，即把公有制下國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國家股東權(quán)利。把國有資產(chǎn)以股東投資的方式，透過公司進入市場，適用私法自治原則。通過改制，國有企業(yè)完成角色轉(zhuǎn)化，從政府控制下的公營組織轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的私營組織。同時政府把效益差的國營企業(yè)予以關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，部分進行私有化，培育民間市場。政府從計劃經(jīng)濟時代的經(jīng)濟主體角色，轉(zhuǎn)化為由國家資本與民間資本構(gòu)成的市場的監(jiān)管者。

在市場化下，公用事業(yè)重新回歸由公司化的私營組織承擔。公私合作系通過不轉(zhuǎn)移或階段性轉(zhuǎn)移公用事業(yè)所有權(quán)的方式，來維持公用事業(yè)公有制，保障了公用事業(yè)的國有化，因此公私合作完全符合我國十八屆三中全會的精神。

三、我國公用事業(yè)市場化的制度基石

（一）以公私合作保障公用事業(yè)國有化

在國家公有制下，提供公用事業(yè)成為我國政府的行政任務(wù)。我國的公有制理論源自卡爾·馬克思的相關(guān)理論，德國行政法對于公用事業(yè)公有制的制度建構(gòu)與卡爾·馬克思關(guān)于公有制的理論有直接的關(guān)聯(lián)。德國行政法關(guān)于行政任務(wù)市場化為我國提供了路徑參考。我國臺灣地區(qū)行政法是德國行政法的縮影，以臺灣地區(qū)的行政任務(wù)市場化理論為例說明。

從公用事業(yè)公有制制度建構(gòu)的歷史發(fā)展來看，主要經(jīng)歷兩個階段：政府壟斷和市場化。這兩個階段外在表現(xiàn)為公用事業(yè)承擔主體的不同。

在政府壟斷下，從承擔主體看，公用事業(yè)由公營組織承擔。這里的公營組織在臺灣地區(qū)被稱為“公營造物”?！肮珷I造物”一般通過公權(quán)力來完成行政任務(wù)。有時“公營造物”也會有以私法方式完成公用事業(yè)，此時被稱為“公有事業(yè)”。公有事業(yè)系各級政府為達成事業(yè)目的而設(shè)置，不作為損益計算及盈余分配的事業(yè)組成，這與以營利為目的的私營組織有本質(zhì)的區(qū)別。從利用方式看，政府可以選擇公法，利用方式與私法利用方式。當政府選擇私法方式完成行政任務(wù)時，公營組織被賦予收取“價金”的權(quán)利，此即德國行政法所稱的“行政私法”。當政府選擇公法方式時，公營組織被賦予征收“使用規(guī)費”的權(quán)力，本文為表述簡化，稱之為“行政公法”。規(guī)費征收應(yīng)當遵循“成本原則”和“效益原則”?！俺杀驹瓌t”是指依公用事業(yè)的建設(shè)成本，由利用人依比例分攤?！靶б嬖瓌t”依利用人因利用公用事業(yè)所生之經(jīng)濟效益或利益之程度收取規(guī)費。

在市場化下，私營組織取代公營組織提供公用事業(yè)，實現(xiàn)公用事業(yè)的市場化運作。行政任務(wù)市場化分為三種：形式之市場化（組織市場化）是指政府組建國有化私營組織承擔行政任務(wù)，通常是把公營組織改制為公司化的私營組織來實現(xiàn)；功能之市場化，是政府把行政任務(wù)交由非國有化私營組織承擔；實質(zhì)市場化則是把行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門，國家放棄該行政任務(wù)。依薩瓦斯理論，公用事業(yè)市場化包括私有化和公私合作。實質(zhì)市場化的本質(zhì)就是私有化，功能市場化就是公私合作。組織市場化為公私合作創(chuàng)設(shè)了新的私法主體，本文將組織市場化歸入公私合作領(lǐng)域。

（二）國家公有制下“公私合作”的形式

在我國內(nèi)地，受國家公有制的限制，公用事業(yè)市場化一般不采用私有化的方式。我國的公用事業(yè)市場化，除有類似于臺灣地區(qū)的“組織市場化”外，主要是“公私合作”。我國的“公私合作”可以從兩個層面理解： 一是政府與國有企業(yè)間的合作。我國大量的公用事業(yè)靠這種方式完成，市場經(jīng)濟就是以此為基礎(chǔ)建立。這在經(jīng)濟學(xué)、行政管理學(xué)上稱為“政企分開”、“股份制改革”等。二是政府與民間企業(yè)的合作，把公用事業(yè)交由民間企業(yè)完成。我國內(nèi)地把該領(lǐng)域稱之為“市場化”，而民間入股國有企業(yè)也被稱為“市場化”?？芍?，在國家公有制背景下，我國的“公私合作”是市場化下政府與私營組織之間為保障公用事業(yè)公有制而采取的制度安排。因此，公用事業(yè)市場化并非公用事業(yè)私有化。