劉德浩

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228）

“鄉(xiāng)政村治”模式的困境與農(nóng)村治理模式創(chuàng)新——基于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)查

劉德浩

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228）

改革開放以來，農(nóng)村逐漸形成了以“鄉(xiāng)政村治”為主要特征的治理模式。通過對“鄉(xiāng)政村治”模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民三方之間的利益博弈分析，可以發(fā)現(xiàn)：由于鄉(xiāng)村合謀或控制、對村干部監(jiān)督不力等原因，農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理格局中的“弱勢群體”。理論上，“鄉(xiāng)政村治”的治理模式通過建立相對完善的激勵約束機制來規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的行為，以保護農(nóng)民利益。但是，從實踐效果看，這些渠道并未起到有效的作用，原因在于制度為農(nóng)民提供的諸多利益保護機制實施成本較高。成都市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國家級實驗區(qū)，在產(chǎn)權(quán)改革中充分發(fā)揮農(nóng)村議事會的功能，對于推進“鄉(xiāng)政村治”模式的完善具有重要價值。

“鄉(xiāng)政村治”；農(nóng)村治理模式；村民議事會

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題關(guān)系到國家事業(yè)發(fā)展全局，是各項工作的重中之重。自2004年以來，中央連續(xù)以“中央一號文件”的形式，對涉農(nóng)問題做出了重要部署，其中，加強農(nóng)村治理、促進農(nóng)村治理體制創(chuàng)新是重要內(nèi)容。2015年“中央一號文件”提出，“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”，“探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”，“完善村務(wù)監(jiān)督委員會的制度設(shè)計”。因此，積極探索新時期符合農(nóng)村實際的農(nóng)村治理模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新，事關(guān)農(nóng)村事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前面臨的一項緊迫課題。

一、文獻回顧

“鄉(xiāng)政村治”是我國在20世紀80年代逐步形成的鄉(xiāng)村治理體制。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，并存著兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國家）的行政管理權(quán)，二是村委會（代表村民）的自治權(quán)。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會和黨支部、村民等在內(nèi)的各方在互動博弈中，履行著憲法和法律賦予的各項責(zé)權(quán)，但在具體的操作過程中，卻常常產(chǎn)生不協(xié)調(diào)甚至嚴重背離制度設(shè)計初衷的現(xiàn)象。

理論界對我國鄉(xiāng)村治理模式的變革進行了深入思考，并提出了幾種“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)換模式。第一種是著名農(nóng)村問題專家徐勇教授提出的“縣政·鄉(xiāng)派·村治模式”，他認為，“任何孤立或單項的鄉(xiāng)政改革很難取得實質(zhì)性成效”，“必須從國家對鄉(xiāng)村社會治理的角度，進行縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動性的結(jié)構(gòu)性改革”，據(jù)此他提出應(yīng)當(dāng)由“鄉(xiāng)政村治”模式向“縣政·鄉(xiāng)派·村治”模式轉(zhuǎn)換的思路［1］。甘信奎提出的“縣政鄉(xiāng)社”的改革模式與之類似［2］。第二種是南剛志提出的“鄉(xiāng)村民主自治”模式，他認為隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和村民自治的深入，“鄉(xiāng)政村治”模式設(shè)計的局限性逐漸表現(xiàn)出來，鄉(xiāng)村民主自治的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適時擴大到鄉(xiāng)一級，把“鄉(xiāng)政村治”模式提升為“鄉(xiāng)村民主自治”模式，在鄉(xiāng)村中實行民主自治［3］。杜力夫、魏登峰提出的“縣政、鄉(xiāng)治、村派”的治理結(jié)構(gòu)與之類似，其中“鄉(xiāng)治”指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行基層地方自治(社區(qū)自治)，“村派”指在村設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)［4］。第三種是“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”模式。徐增陽認為，在農(nóng)村稅費改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的現(xiàn)實選擇既不是簡單的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）派”，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分設(shè)，實行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，即在鄉(xiāng)設(shè)立縣級政府的派出機構(gòu)，在鎮(zhèn)設(shè)立一級政府，同時應(yīng)提高現(xiàn)行的建制鎮(zhèn)標準［5］。上述三種農(nóng)村治理模式改革的設(shè)想，體現(xiàn)了學(xué)界期望通過改革或重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級組織，使村民自治與國家政權(quán)之間達成良好的互動、合作、雙贏。

但是，無論哪一種治理模式改革思路，都需要對我國現(xiàn)行政府組織架構(gòu)進行調(diào)整變革，而且，這種調(diào)整能否如制度設(shè)計的初衷，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村莊自治權(quán)的侵蝕和鄉(xiāng)、村干部合流的問題，進而有效保護農(nóng)民合法權(quán)益等，都存在爭議。為此，有學(xué)者主張在維持“鄉(xiāng)政村治”模式的前提下，通過優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村自治組織的運作規(guī)范，實現(xiàn)二者的合作。尹煥三從縣、鄉(xiāng)、村三級組織的職能出發(fā)，提出要明確界定各級的職能定位,理順各組織之間的工作關(guān)系等建議［6］。李曉鵬也認為理順鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系是實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”體制良性運轉(zhuǎn)的前提［7］。崔建國認為實現(xiàn)村民自治去行政化從而強化村民自治能力是實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑［8］。與此同時，學(xué)者們主張通過行政權(quán)和自治權(quán)的合作，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)政村治的運行效果，比如，姚銳敏提出了“國家社會化”的思路，通過“國家”與社會之間的互動、合作進行共同治理［9］。楊國良也提出要建構(gòu)一種既能解決國家意志在鄉(xiāng)村社會的有效貫徹,又能實現(xiàn)社會力量對國家權(quán)力制約的“民主合作型”鄉(xiāng)村權(quán)力格局［10］。

從理論上看，“鄉(xiāng)政村治”模式困境的實質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力的沖突［11］，村委會在履行自治權(quán)過程中，面臨來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的雙重授權(quán)邏輯［7］，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的利益不一致時，前者可能利用強勢的行政權(quán)影響干擾村自治權(quán)的實施，村自治組織面臨兩難境地；在村民對村自治組織的監(jiān)督相對較弱的情況下，村民的利益保護就面臨挑戰(zhàn)。因此，在既有的“鄉(xiāng)政村治”模式下，如何確保村民自治權(quán)的實現(xiàn)是制度面臨的核心問題，也只有在確保村民自治權(quán)有效履行的前提下，才能實現(xiàn)國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會之間真正的雙向互動?；诖?，本文將通過對“鄉(xiāng)政村治”治理模式的困境及其成因的分析，基于對成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)查，探索符合我國實際的農(nóng)村治理之道。

二、“鄉(xiāng)政村治”治理模式的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的博弈---“合謀”或“控制”

《村民委員會組織法》規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。因此，從理論上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是一種相對松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不存在對村委會依法享有的自治權(quán)進行強力介入的法定權(quán)威。但是，《村民委員會組織法》同時指出：村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。由于法律法規(guī)對村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作的內(nèi)容、方式等沒有做明確的規(guī)定，因此，在實際執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于提高轄區(qū)GDP增長率、完成上級各項指標任務(wù)等的目的，往往采取與村委會“合謀”或?qū)ζ溥M行“控制”的行為方式。

實質(zhì)上，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間是一種利益共同體的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上級的各項稅費征收任務(wù)，必須依賴于村干部的“上門征收”；而村干部在征收各種稅費的過程中，也因手握“權(quán)力”而得到村民的“尊重”。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了調(diào)動村干部工作的積極性，對于村干部在稅費征收中“搭便車”多收費的行為“睜一只眼閉一只眼”。此時，鄉(xiāng)、村干部存在著“合謀”的動機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了使其各項政策在農(nóng)村得到順利實施，往往也會對村干部的選舉給予特別關(guān)注，尤其是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村支部書記的任命和領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)對農(nóng)村事務(wù)的實際控制。

但農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)、村干部之間“制度性合謀”的利益基礎(chǔ)不復(fù)存在。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自國家轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)費有限，組織運轉(zhuǎn)困難，基本的開支難以保障。而且由于機構(gòu)改革、人員精簡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力也不愿意過多介入村莊事務(wù)［12］。發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，實現(xiàn)GDP增長，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入成為其工作的主要目標，以GDP為導(dǎo)向的官員政績考核體系進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟性動機。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員除了積極向上級申請各項投資外，利用本地資源和區(qū)位優(yōu)勢招商引資，成為其主要工作，與之相伴隨的就是征用土地。為了保證土地征用工作的順利開展，保證招商引資目標的順利實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須得到村干部的支持。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面，利用其手握的行政管理權(quán)加強對村干部的管理，尤其是對村委會成員的選舉施加影響；另一方面，通過給予村干部相應(yīng)的經(jīng)濟性收益的許諾，來促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為目標的順利實現(xiàn)。此外，“村財鄉(xiāng)管”和村干部工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放等方式，表面上看強化了對村委的監(jiān)督，實際上，也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的控制。

在鄉(xiāng)、村干部間的利益博弈中，村干部利益訴求的差異也會影響鄉(xiāng)村關(guān)系在實踐中的具體表現(xiàn)形式。著名農(nóng)村自治研究專家賀雪峰教授的研究指出：以社會性收益為目標的村干部在面對來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出的不利于農(nóng)民利益的決策時，往往會站在農(nóng)民一邊；以較高的正當(dāng)報酬為動力機制的村干部，由于社會性收益較少且灰色收入的空間很小，則會因農(nóng)民社會之間的關(guān)聯(lián)度不同而存在差異，總體而言，村干部會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間尋求平衡；如果村干部以不正當(dāng)收益為動力機制，會主動尋求來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的庇護，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有需要來自村干部的支持時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會在一定可容忍的范圍內(nèi)，對村干部的行為采取默許態(tài)度［13］。

在既有的鄉(xiāng)村政治生態(tài)格局中，對于村干部而言，最佳的行為策略是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基于利益基礎(chǔ)上的“合謀”，并取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持和認可。即便是以追求社會性收益為目標的村干部，在面對來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)所掌握的建設(shè)項目等資源配置權(quán)時，為了本村的利益，也不得不主動尋求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“和平共處”“相互支持”，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的事務(wù)。胡振亞、任中平對四川省一些地方的實地調(diào)查結(jié)果也印證了上述觀點：村委會70%以上的精力是應(yīng)付來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)安排，實際上充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一條腿”的角色，二者的關(guān)系也變?yōu)椤袄婀矘s”關(guān)系［14］。為完成上級分配的任務(wù)，村委會經(jīng)常采取非常規(guī)的、侵犯村民利益的做法。但當(dāng)農(nóng)民依照法定程序?qū)Υ甯刹窟M行監(jiān)督時，這種監(jiān)督又常常會遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的阻撓甚至破壞。

（二）村委會和村民之間的博弈---“集體行動”的悖論

在鄉(xiāng)村治理中，除了鄉(xiāng)、村干部之間的博弈外，依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民依法將村內(nèi)公共事務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)委托給經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村委會來行使，同時，村委會要接受來自于村民大會、村民代表大會的監(jiān)督。村民和村委會之間形成了典型的“委托—代理”關(guān)系，并且建立了相對完備的治理結(jié)構(gòu)。但是，由于村民和村委會干部之間目標函數(shù)不一致，后者可能會利用信息優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，做出利己主義行為選擇，出現(xiàn)“內(nèi)部人”控制問題，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

從理論上來說，村干部的“內(nèi)部人”控制問題，可以通過有效的村民監(jiān)督和村民大會、村民代表大會等渠道解決，因為《村民委員會組織法》賦予了村民對村委會進行監(jiān)督，乃至罷免村干部的權(quán)力。但在實際執(zhí)行中，村民對村委會干部行為的監(jiān)督，卻往往得不到有效的執(zhí)行。社會科學(xué)家的研究往往會假設(shè)，一個具有共同利益的群體，一定會為實現(xiàn)這個共同利益采取集體行動。但是，奧爾森在《集體行動的邏輯》中強調(diào)：這個假設(shè)不能很好地解釋和預(yù)測集體行動的結(jié)果，許多合乎集體利益的集體行動并沒有發(fā)生。奧爾森“集體行動的悖論”的理論很好地解釋了“一個和尚有水吃，三個和尚沒水吃”的現(xiàn)象。其實，在農(nóng)民面對來自村干部的自利行為，同時這種行為又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默許時，往往會選擇沉默。因為“槍打出頭鳥”，個人針對村干部的維權(quán)行動，具有收益的外溢性。如果個人對村干部的工作實施監(jiān)督，成本能實現(xiàn)有效分攤，問題就不存在了；但是，由于監(jiān)督的公共產(chǎn)品屬性，導(dǎo)致個人偏好顯示機制失靈，當(dāng)個人實施監(jiān)督行為、促使村干部按照村民意愿行事時，監(jiān)督成本只能由個人承擔(dān)，但個人和其他人一樣享受收益，出現(xiàn)了私人收益小于社會收益的外部性問題。根據(jù)奧爾森的“集體行動的邏輯”［15］，個人將不會為此付出成本，會出現(xiàn)著名的“囚徒困境”。尤其農(nóng)民處于原子化的境況更導(dǎo)致了對村干部自利行為監(jiān)督的不足［16］。

為了分析村民對村委會的監(jiān)督?jīng)Q策，我們假設(shè)：對某個村民而言存在兩種選擇a1（實施監(jiān)督）、a2（不實施監(jiān)督）；對其他的n-1個人而言存在兩種選擇b1（實施監(jiān)督）、b2（不實施監(jiān)督），并且n-1個人采取相同的策略選擇。這樣就存在四種組合（a1，b1）、（a2，b1）、（a1，b2）、（a2，b2）。由于個人都是理性人，在博弈過程中個人都會選擇自己的“嚴格優(yōu)勢策略”。在這一博弈中，假設(shè)監(jiān)督成本為c，監(jiān)督收益為b；不實施監(jiān)督則村自治組織將做出利己主義行為選擇，各自的收益將會為b'，且b'< b。我們分析，當(dāng)b-c

圖1　村民對村委會監(jiān)督?jīng)Q策的博弈

因此，如何通過制度化的建構(gòu)，使全體村民共同分擔(dān)監(jiān)督成本，進而實現(xiàn)村民間的合作，是確保村委會有效履行自治權(quán)的基礎(chǔ)。但總體而言，村民之間合作的基礎(chǔ)并不堅實。賀雪峰的研究指出：在當(dāng)前中國農(nóng)村，因為宗族組織大多已解體，宗族觀念所支撐起來的宗族認同，可以抑制農(nóng)民的不合作行動，卻不一定有能力促成農(nóng)民的主動合作行動，因此，對村干部行為的有效監(jiān)督往往難以實現(xiàn)［17］。尤其是在可能存在鄉(xiāng)村合謀的情況下，農(nóng)村通過體制外尋求利益保護的訴求也難以實現(xiàn)。最終，農(nóng)民會選擇沉默，但是，這種沉默超過可容忍的限度后，農(nóng)村的各種上訪、暴力抗法等行為就不可避免地發(fā)生，嚴重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

通過對“鄉(xiāng)政村治”過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民三方之間的利益博弈分析，可以發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)、村干部出于特殊的經(jīng)濟、政治利益的考慮，會出現(xiàn)“合謀”；而村干部作為農(nóng)民選舉出來、負有組織管理村莊公共事務(wù)之責(zé)的代理人，卻會出于自利性動機的考慮，主動與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建利益共同體；由于農(nóng)民在監(jiān)督村干部方面的乏力，導(dǎo)致在整個鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民成為“弱勢群體”。

三、“鄉(xiāng)政村治”模式困境的成因---基于“委托-代理”理論的分析視角

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，我國農(nóng)村采取村民自治，村委會是農(nóng)村自治組織，成員由村民選舉產(chǎn)生，代表村民行使對村里事務(wù)的管理。因此，村民和村委會形成了典型的“委托—代理”關(guān)系：農(nóng)民是委托人，村委會是代理人。廣大農(nóng)民擁有的是對農(nóng)村資源的決定權(quán)和分配權(quán)，而村委會作為自治組織代表農(nóng)民管理和支配這些資源。另外，作為村民自治組織的村委會，在業(yè)務(wù)上受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)；在功能上，村委會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。因此，村委會還有另外一層“委托—代理”關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是委托人，村委會是代理人。這樣，農(nóng)村自治組織中客觀上存在著兩層“委托—代理”關(guān)系，其中，村委會與村民的“委托—代理”關(guān)系是核心，是最基本的村民自治組織“委托—代理”關(guān)系，有學(xué)者稱之為內(nèi)層“委托—代理”關(guān)系，而鄉(xiāng)政府與村委會的“委托—代理”關(guān)系為外層“委托—代理”關(guān)系［18］。

從本質(zhì)上來看，“委托—代理”關(guān)系是一種契約關(guān)系，它是一個通過契約關(guān)系框架把沖突各方引向平衡的復(fù)雜過程的中心。問題的關(guān)鍵是，雙方締結(jié)的“委托—代理”契約是不是完備契約，即契約是否準確地描述了與交易有關(guān)的所有未來可能出現(xiàn)的狀態(tài)，以及每種狀況下契約各方的權(quán)利和責(zé)任［19］。往往由于未來的不確定性、環(huán)境的復(fù)雜性和人的有限理性，“委托—代理”雙方在簽訂契約時無法預(yù)測未來可能發(fā)生的所有事件，并將其通過具體的條款寫入契約中，即使他們試圖努力這樣做，高額的締約成本亦使這種努力在經(jīng)濟上得不償失［20］。在我國農(nóng)村治理中，不管是內(nèi)層“委托—代理”還是外層“委托—代理”，都未能對“委托—代理”雙方的責(zé)任、義務(wù)邊界以及收益、懲罰等做出完全列舉，這就使得在契約執(zhí)行中，代理人擁有較大的自由裁量權(quán)，而最終各方的行為決策則是基于“成本—收益”分析之后的收益最大化選擇。如上分析，村委會在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中，往往會選擇與其“合謀”或組建“利益共同體”，而在與村民的博弈中，卻往往會偏向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益訴求，并促進自身利益最大化目標的實現(xiàn)，而農(nóng)民則往往會選擇沉默，導(dǎo)致自身利益受損。

實際上，公共選擇學(xué)派對村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一過程中的行為決策提供了理論依據(jù)。該理論將政治過程看作是一種交易，而且交易雙方都是利己的，其行為的首要和最高目標都是追求利益最大化，并在此基礎(chǔ)上建立了“成本—收益”的分析框架，包括政府在內(nèi)的任何組織、個人的行為選擇必須滿足收益大于成本的條件。因此，在我國“鄉(xiāng)政村治”模式中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村合謀以及村民監(jiān)督的“集體行動”悖論是參與各方的理性選擇。問題在于，基于各方理性選擇基礎(chǔ)上的均衡狀態(tài)，往往由于其談判力量的天然差異而造成弱勢一方利益受損，進而導(dǎo)致公平正義社會準則的喪失。

而這一機制要發(fā)揮積極作用，需要具備兩個基本條件：第一，能對博弈中的相關(guān)主體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的行為選擇產(chǎn)生正向激勵或反向約束；第二，降低農(nóng)民使用這一機制的成本。實際上，在我國“鄉(xiāng)政村治”的治理模式中，已經(jīng)建立了相對完善的激勵約束機制來規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的行為，以保護農(nóng)民利益。比如在《村民委員會組織法》中規(guī)定了村民可以通過村民大會等方式來監(jiān)督村委會的行為，對于鄉(xiāng)村干部的自利行為，也可以通過向上級政府、紀檢、法院等部門申訴的方式進行監(jiān)督。但是，從實踐效果看，這些渠道并未起到有效的作用。究其原因，制度雖然為農(nóng)民提供了諸多利益保護機制，但其實施成本較高，可能帶來的負面風(fēng)險較大。因此，面對利益受損時，農(nóng)民的最佳選擇是沉默，這種沉默超過可容忍的限度后，最終通過“體制外”的上訪或暴力沖突的方式釋放。而農(nóng)民的這一選擇，也大大降低了鄉(xiāng)村干部違背農(nóng)民意愿、做出自利性行為選擇的成本，使得激勵約束機制偏離制度預(yù)設(shè)的軌道。

四、“鄉(xiāng)政村治”模式的探索---基于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)查

長期以來，土地作為農(nóng)民的“命根子”，客觀具有就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等基本功能。隨著城市化進程的推進，大規(guī)模的農(nóng)村用地被征用，但是土地補償款標準過低、補償款被侵占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，成為農(nóng)村群體性事件的誘導(dǎo)性因素。成都市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國家級實驗區(qū)，從農(nóng)村治理模式創(chuàng)新的角度，提出了“確權(quán)賦能”的改革思路①，讓農(nóng)民自己做主，在一定程度上解決了改革過程中因利益調(diào)整而可能帶來的矛盾沖突。筆者赴成都實地考察了被譽為“中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革第一村”的都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村的“確權(quán)賦能”改革、成都市首批農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點村的溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)東岳社區(qū)的“四大基礎(chǔ)工程”試點，通過召開座談會、聽取情況介紹、實地走訪等方法展開調(diào)研，獲得了大量一手資料。

（一）鶴鳴村、東岳社區(qū)改革的基本做法

1.鶴鳴村的“確權(quán)賦能”改革

2007年6月，成都市被國務(wù)院批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2008年2月，都江堰市柳街鎮(zhèn)成為成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試點鎮(zhèn)，鶴鳴村則是柳街鎮(zhèn)的試點村，有“中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革第一村”的稱號。全村共11個村民小組，623戶，1 800余人。

鶴鳴村的改革，將確權(quán)放在一切工作的首位，要保護農(nóng)民利益，首先要讓他們的資產(chǎn)具有清楚的權(quán)屬界定，并且得到普遍的合法表達。如果不以確權(quán)為基礎(chǔ)，貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)的主體便不可能為農(nóng)民，而很可能是其他權(quán)力主體［21］。為此，鶴鳴村提出了“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的工作思路，以確權(quán)為先導(dǎo)。

4.4 適時收獲 芝麻終花后20 d左右逐漸成熟，此時植株下部葉片基本脫落，莖稈顏色變黃或黃綠色，中部蒴果灌漿飽滿，下部蒴果種子充分成熟，有少量蒴果輕微炸裂，種皮均呈現(xiàn)品種固有色澤。芝麻成熟后，應(yīng)在早晚收獲，避開中午高溫陽光強烈照射，減少下部裂蒴掉籽或病死株裂蒴造成的損失。收時選優(yōu)良單株留種，搞好提純復(fù)壯。

但是，由于歷史、政策等原因，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，表現(xiàn)為鄰里之間地界、村組的公共房屋歸屬、新近遷來的村民是否參與分配等不明確，這增大了確權(quán)的難度［22］。此外，我國現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)雖然規(guī)定，我國的集體土地為集體經(jīng)濟組織所有，但何謂集體經(jīng)濟組織，法律規(guī)定表述不一致。因此，由誰作為農(nóng)村集體土地所有者來組織實施確權(quán)，將土地使用權(quán)落實到具體的農(nóng)戶手中，就成為一個具有爭議的問題。面對如此復(fù)雜的局面，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層干部都意識到，“代民做主”的老路行不通了。

為此，鶴鳴村在上級政府的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，通過成立議事會，來解決確權(quán)過程中面臨的歷史遺留問題和爭議問題，得到了農(nóng)民的信任和支持，并使確權(quán)工作得以順利開展。鶴鳴村的村民議事會由村干部和村民代表組成，為了保證各村民小組的利益，每個村小組都選出3～5名議事會成員。每個組成立了由組長及村民代表組成的調(diào)解小組，負責(zé)處理本小組內(nèi)村民之間的糾紛。同時，由村內(nèi)德高望重的村民組成監(jiān)事會，行使監(jiān)督職能。并且制定了村規(guī)民約，來規(guī)范村民的行為。比如，對于在確權(quán)過程中面臨的“增人不增地，減人不減地”政策與農(nóng)村集體組織成員身份變動帶來的矛盾，鶴鳴村將解決問題的主動權(quán)交給村民議事會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只提供法律幫助和引導(dǎo)，最后，在議事會成員的協(xié)調(diào)下，通過一部分人退田的方式使該問題得到了妥善解決，并簽訂了“調(diào)地協(xié)議”作為依據(jù)。鶴鳴村土地確權(quán)工作基本完成后，給農(nóng)民頒發(fā)了“五證”——集體土地建設(shè)用地使用證540本、房產(chǎn)證522本、林權(quán)證8本、集體土地所有權(quán)證11本、土地承包經(jīng)營權(quán)證書567本等，并落實了耕保金。

鶴鳴村農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及農(nóng)民的根本利益，而且面臨的情況極為復(fù)雜，但是，改革中，通過充分發(fā)掘“草根智慧”，讓農(nóng)民為自己的利益做主，政府在這一過程中處于超脫的地位，主要進行政策引導(dǎo)，取得了較好的效果。據(jù)調(diào)查，自2008年2月鶴鳴村開展產(chǎn)權(quán)改革以來，沒有發(fā)生過一起農(nóng)民上訪和基層干部以權(quán)謀私的事件，改革得到了農(nóng)民的認可和擁護。

2.溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)東岳社區(qū)的“四大基礎(chǔ)工程”試點

東岳社區(qū)位于溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)最北端，地處溫、郫、都三縣交界處，面積5.5平方公里，有24個居民小組，1 160戶，3 664人，耕地面積3 770畝，集體建設(shè)用地1 597畝，河灘荒地3 171畝。2008年初，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在都江堰市、雙流縣、大邑縣和溫江區(qū)先行先試，包括溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)東岳社區(qū)在內(nèi)的四個村成為首批試點村。

在改革中，東岳社區(qū)緊緊圍繞著“四大基礎(chǔ)工程”，即新型村級基層治理機制建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、村級公共服務(wù)和社會管理改革、農(nóng)村土地綜合整治開展工作。而新型基層治理機制為土地確權(quán)等其他三項工作提供了組織保障和體制保障。

東岳社區(qū)組建了由25名村民代表組成的村民議事會，負責(zé)村內(nèi)主要事務(wù)的決策，在土地確權(quán)、土地綜合整治、村級公共服務(wù)等重大議題上，由其負責(zé)提供決策方案。村委會干部負責(zé)議事會決策的執(zhí)行。除此之外，為了監(jiān)督議事會決策的合理性和村委會的執(zhí)行情況，由村民選舉5人組成監(jiān)委會。東岳社區(qū)形成了議事、監(jiān)督、執(zhí)行一體的“七步工作法”：收集意見，提出議題；黨組織審議議題；議事會議決；公示議決項目；居委會執(zhí)行、監(jiān)委會監(jiān)督；滿意度測評公示；立卷歸檔。為了把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作做扎實、做細致，東岳社區(qū)給開會定下了“鐵”規(guī)矩，即“四簽兩不準”：群眾開會通知要簽收、參加會議要簽到、表決票要簽名、通過方案要簽字；不準代簽，不準用圓珠筆和鉛筆簽字。筆者在東岳社區(qū)資料室就看到了由村民簽字的會議通知。

正是由于東岳社區(qū)建立了以村民議事會為核心的新型治理機制，實現(xiàn)了真正的還權(quán)于民，同時有較為完善的監(jiān)督機制，該社區(qū)確權(quán)賦能改革工作才具有了堅實的基礎(chǔ)。

（二）“確權(quán)賦能”改革的評價---基于農(nóng)村治理模式改革的視角

通過對鶴鳴村和東岳社區(qū)確權(quán)賦能改革的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)二者之間有一些共同點，即以村民議事會、監(jiān)委會為載體，賦予村民話語權(quán)，充分尊重村民的意愿，真正做到“還權(quán)于民”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不干預(yù)村內(nèi)事務(wù)，僅發(fā)揮引導(dǎo)、指導(dǎo)作用。這在很大程度上解決了傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理模式中，由于村民對村干部監(jiān)督缺位和鄉(xiāng)村干部“合謀”，而侵害村民利益的問題。

土地產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。在確權(quán)賦能改革中，如果忽視農(nóng)民的利益訴求，而由農(nóng)村基層干部“代民做主”，可能會出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的事情，引發(fā)群體性沖突，動搖執(zhí)政根基。為此，成都市在改革初期，就提出“還權(quán)于民”、農(nóng)民的事情由農(nóng)民做主的理念。而農(nóng)民議事會、監(jiān)委會的成立，則在一定程度上彌補了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)督者缺位的問題，從而形成了較為完備的“治理結(jié)構(gòu)”：村民大會，村民議事會（監(jiān)委會），村委會。這一治理模式類似于公司治理中的“股東大會，董事會（監(jiān)事會），經(jīng)理人”模式，彌補了“所有者缺位”問題，可以有效解決“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。

此外，在土地確權(quán)制度改革中，兩地對于有爭議的問題，交由村民議事會和村小組代表、村內(nèi)德高望重的老人來協(xié)調(diào)解決，建立和健全基層自治組織內(nèi)部糾紛調(diào)處機制。在改革中，通過相應(yīng)的規(guī)章制度或鄉(xiāng)規(guī)民約，建立相應(yīng)的基層組織內(nèi)部糾紛調(diào)處機制，充分發(fā)揮它們在地緣關(guān)系、人脈關(guān)系等方面的優(yōu)勢，把矛盾消化在基層組織內(nèi)部。

（三）需要進一步探討的問題

通過對鶴鳴村、東岳社區(qū)確權(quán)賦能改革的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)：組建村民議事會，改革完善傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理模式，對于保障農(nóng)民的合法權(quán)益、維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，也應(yīng)該清醒地認識到，成都等地的改革也存在著一些無法回避的問題，需要進一步探討。

第一，村民議事會的法律地位需要明確。鶴鳴村和東岳社區(qū)的改革，通過村民議事會將村集體土地確權(quán)到戶、到人。這樣做雖然實踐結(jié)果較為滿意，但也隱含著一個問題：村民議事會的法律地位如何確認，村民議事會的決策是否能夠得到現(xiàn)行法律法規(guī)的認可。目前，我國《村民委員會組織法》中沒有對村民議事會的法律地位做出規(guī)定。但是，村民議事會行使的諸如土地確權(quán)等職能，在本質(zhì)上具有公權(quán)力的屬性。而對議事會成員的監(jiān)督缺乏公權(quán)力的介入，主要依靠議事會成員的自覺，這顯然與其承擔(dān)的公權(quán)力責(zé)任是不匹配的。

第二，成都市有關(guān)文件，對議事會的議事規(guī)則、程序等都有明確的規(guī)定，而且從兩地的經(jīng)驗看，也形成了較為成熟的議事規(guī)程，議事會成員都能本著協(xié)商解決矛盾糾紛的目的，研究制定改革方案。但是，隨著土地確權(quán)等工作的完成，在開展“增減掛鉤”、土地綜合整治、農(nóng)村公共服務(wù)供給等工作的過程中，各種利益關(guān)系更加復(fù)雜。而村民議事會成員來自不同的村小組，代表本小組的利益，當(dāng)各小組利益無法協(xié)調(diào)時，村民議事會可能難以達成一致意見，此時是否有相應(yīng)的機制來解決此問題，法律法規(guī)和成都市的相關(guān)文件也沒有給予回應(yīng)。此外，東岳社區(qū)的監(jiān)委會成員主要由黨員組成，而且獨立于村民議事會，但是，成都市出臺的有關(guān)監(jiān)委會人員構(gòu)成的意見卻要求今后的監(jiān)委會成員必須從議事會成員中選舉產(chǎn)生。本來監(jiān)委會的主要職能就是監(jiān)督議事會的決策，但如果監(jiān)委會成員來自議事會，如何保障監(jiān)督的獨立性也就值得探討。如果監(jiān)委會的監(jiān)督缺乏獨立性，農(nóng)民的利益就缺少了一道保護屏障。

第三，從治理理論角度看，治理一般分為內(nèi)部治理和外部治理。所謂內(nèi)部治理表現(xiàn)為股東大會、董事會（監(jiān)事會）、經(jīng)理人的自我制衡和內(nèi)部控制，外部治理則來自政府、市場等的監(jiān)督。在農(nóng)村治理模式中，議事會、監(jiān)委會制度的引入，有效解決了內(nèi)部治理中村民監(jiān)督缺位的問題，完善了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。但是，兩地改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府部門則主要負責(zé)引導(dǎo)和指導(dǎo)，不進行具體的管控，一切事務(wù)交由農(nóng)民做主。在外部監(jiān)督不及時和缺位的情況下，如果議事會、監(jiān)委會的法律地位不明確、議事規(guī)程不完善，一些問題可能得不到及時有效的解決。

注釋：

①以“確權(quán)賦能”為特征的成都土地制度改革引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，在學(xué)術(shù)界已引起廣泛爭論。而本文的研究重點在于分析確權(quán)過程中各利益相關(guān)者的行為方式以及對鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的啟示，而不是對改革本身的評論。

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【責(zé)任編輯劉曄】

Dilemmas of"Township Government and Villager Autonomy"and Innovation of Governance Model——Based on an Investigation on Rural Proprietorship Reform in Chengdu

LIU Dehao
（School of Politics and Public Administration,Haikou,Hainan，570228）

Since the reform and opening policy in the late 1970s,a new governance model"township government and villager autonomy"in rural areas of China has been formed gradually.Based on the game analysis among the township government,village committee and peasants,it could be found that the peasants became the"vulnerable groups"because of the collusion of the leaders of villages and townships and the inefficient supervision on the village officials.By theory,the incentive and constraint mechanism has been built up in the model of rural governance to restrain the behaviors of township governments and village committees so as to protect the peasants'benefits.However,it leads to little practical effect due to the high implementation cost.With a reference of the rural ownership reform in Chengdu,which was a national pilot district for integrating the developments of the rural areas and urban areas,this paper proposed that rural council played a valuable role in improving the rural governance model.

Township Government and Villager Autonomy,Rural Governance Model,Rural Council

F323

A

1674-6511（2016）05-0036-07

2015-11-05

國家社科基金青年項目（13CHS92）；國家留學(xué)基金公派訪學(xué)項目（201407565001）；海南省自然科學(xué)基金項目（712138）。

劉德浩(1981-)，男，漢族，山東青州人，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，中央財經(jīng)大學(xué)中國精算研究院博士后，荷蘭蒂爾堡大學(xué)訪問學(xué)者。研究方向：社會治理與社會政策研究。