基層人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督體系建設(shè)研究

范翠琴

【摘 要】近年來(lái)，隨著人民銀行大會(huì)計(jì)理念的深入，人民銀行財(cái)務(wù)管理工作越來(lái)越規(guī)范，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作逐步向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)，形成了較為完善的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系。但人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督、特別是基層人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督尚未形成系統(tǒng)化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督體系，財(cái)務(wù)監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全，不能很好地發(fā)揮出人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用，有效防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文基于基層工作實(shí)踐，就基層人民銀行（以下均指縣市支行）財(cái)務(wù)監(jiān)督體系建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行探討，提出相關(guān)的建議和意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；必要性；監(jiān)督體系

目前，我國(guó)基層人民銀行實(shí)行的是獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制，即人民銀行總行以上一年度財(cái)務(wù)收支差額納入中央財(cái)政預(yù)算，分支機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)費(fèi)用支出以核定指標(biāo)的方式加以控制，不核撥資金。在這種體制下，人民銀行財(cái)務(wù)管理側(cè)重于各項(xiàng)費(fèi)用支出控制和核算，財(cái)務(wù)監(jiān)督則更加側(cè)重于預(yù)算編制與執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、費(fèi)用支出、集中采購(gòu)、資產(chǎn)管理等。財(cái)務(wù)監(jiān)督的目的就是推進(jìn)財(cái)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化，堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞，提高資金使用效率，確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支合理、合規(guī)。

一、目前基層人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督存在的問(wèn)題

1.財(cái)務(wù)監(jiān)督結(jié)構(gòu)不合理。基層人民銀行內(nèi)設(shè)部室基本上都包括以下幾個(gè)：綜合業(yè)務(wù)部、金融管理部、貨幣金銀部、保衛(wèi)部、綜合辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)審室。在這個(gè)“四部?jī)墒摇敝?，?cái)務(wù)工作歸屬于綜合業(yè)務(wù)部?？梢哉f(shuō)，大多數(shù)基層行都未成立類似工會(huì)經(jīng)費(fèi)“經(jīng)審委”那樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因而，財(cái)務(wù)部門既是財(cái)務(wù)的執(zhí)行部門，又作為財(cái)務(wù)監(jiān)督部門，自己監(jiān)督自己，監(jiān)督效果自然被打了折扣，財(cái)務(wù)監(jiān)督在結(jié)構(gòu)上存在明顯的欠缺。

2.對(duì)決策層財(cái)務(wù)監(jiān)督乏力。即，基層行財(cái)務(wù)部門難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的財(cái)務(wù)決策或“拍腦袋”決定進(jìn)行有效約束。一方面，由于目前基層人民銀行都實(shí)行的是行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，財(cái)務(wù)開(kāi)支“一支筆”審批成為目前普遍的費(fèi)用審批制度。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的選拔和任用都由行領(lǐng)導(dǎo)最終決定，其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)決策難以產(chǎn)生有效的監(jiān)督；另一方面，無(wú)論是上級(jí)行財(cái)務(wù)規(guī)章和制度，還是基層行內(nèi)部規(guī)章和制度，均沒(méi)有對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督做出明確的、可操作性強(qiáng)的規(guī)定。三是財(cái)務(wù)重大支出集體研究制流于形式。在基層行，對(duì)一些重大支出，包括支出數(shù)額較大或固定資產(chǎn)購(gòu)建支出項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批等方面，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定，但實(shí)際工作中執(zhí)行不到位。甚至，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一言堂、某一個(gè)人說(shuō)了算的情況。

3.對(duì)下級(jí)行的財(cái)務(wù)監(jiān)督未能充分發(fā)揮作用。目前基層人民銀行實(shí)際的是財(cái)務(wù)報(bào)賬制度，即基層行在上級(jí)行下?lián)艿闹苻D(zhuǎn)金額度內(nèi)先行開(kāi)支，然后定期（每月）將財(cái)務(wù)憑證帶往中心支行進(jìn)行財(cái)務(wù)費(fèi)用審核。財(cái)務(wù)報(bào)賬制其實(shí)就是一種財(cái)務(wù)監(jiān)督方式，但由于是先開(kāi)支后審核，故這種監(jiān)督存在一定的不足，難以發(fā)現(xiàn)超預(yù)算開(kāi)支、預(yù)提虛列、批量（集中）采購(gòu)或設(shè)備采購(gòu)過(guò)程中濫用職權(quán)、徇私舞弊造成重大損失的以及財(cái)務(wù)開(kāi)支程序違規(guī)等深層次問(wèn)題。

二、建立基層人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的必要性分析

基層人民銀行的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為制度管理風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)核算風(fēng)險(xiǎn)。具體為：

1.制度管理風(fēng)險(xiǎn)。制度管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指財(cái)務(wù)制度不健全、不完善、存在制度設(shè)置漏洞或因制度建設(shè)跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展變化需要，出現(xiàn)控制盲點(diǎn)等而形成的風(fēng)險(xiǎn)。目前人民銀行的財(cái)務(wù)管理制度下發(fā)于2000年，16年來(lái)，人民銀行會(huì)計(jì)科目及預(yù)算管理體制發(fā)生了很大的變化。如在事業(yè)性支出中增加了反洗錢經(jīng)費(fèi)，預(yù)算管理體制也由原來(lái)的大預(yù)算變?yōu)楠?dú)立的部門預(yù)算，而現(xiàn)行人民銀行財(cái)務(wù)制度相對(duì)陳舊，無(wú)法適應(yīng)人民銀行財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的要求。

2.預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)主要是指基層央行在預(yù)算編制過(guò)程中存在的專業(yè)不強(qiáng)、以及少預(yù)算、漏預(yù)算、超預(yù)算等情況而形成的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為編制預(yù)算時(shí)財(cái)權(quán)部門與事權(quán)部門未實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，沒(méi)有體現(xiàn)預(yù)算編制信息的預(yù)測(cè)性和計(jì)劃性，造成預(yù)算編制與實(shí)際脫節(jié)，要么差的很多，要么高出很多，有的僅依據(jù)上年實(shí)際執(zhí)行數(shù)字進(jìn)行適當(dāng)增加或減少而形成的滾動(dòng)式預(yù)算，有的預(yù)算編制部門為事權(quán)部門而非會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門，有的預(yù)算編制僅憑領(lǐng)導(dǎo)或部門負(fù)責(zé)人一句話而形成的“拍腦袋”式預(yù)算。

3.預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)是指基層央行在預(yù)算執(zhí)行中由于法規(guī)和制度觀念不強(qiáng)而產(chǎn)生的超預(yù)算花錢、串科目列支、人為調(diào)賬、相互擠占、違規(guī)列支等而形成的風(fēng)險(xiǎn)；在具體的預(yù)算執(zhí)行時(shí)，往往不按預(yù)算事項(xiàng)執(zhí)行，導(dǎo)致下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)，容易造成無(wú)預(yù)算事項(xiàng)得到執(zhí)行，有預(yù)算超預(yù)算執(zhí)行等情況的發(fā)生。再如就是財(cái)務(wù)審核和把關(guān)監(jiān)督不到位，有的未將報(bào)銷資金轉(zhuǎn)往發(fā)票上所列供應(yīng)商賬戶，而是轉(zhuǎn)往商戶法人賬戶或另一與發(fā)票無(wú)關(guān)的賬戶，有的只審核發(fā)票的要素而不查驗(yàn)發(fā)票的真?zhèn)?，類似這種制度執(zhí)行不嚴(yán)、制度落實(shí)不到位的現(xiàn)象，一定程度上增加了基層央行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使人民銀行財(cái)務(wù)資金受到損失。

4.財(cái)務(wù)核算風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)核算風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)務(wù)人員在費(fèi)用報(bào)銷審核、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)系統(tǒng)錄入、業(yè)務(wù)處理過(guò)程、財(cái)務(wù)印章及重要物品保管、賬務(wù)核對(duì)等過(guò)程中因違規(guī)章、違規(guī)操作而形成的風(fēng)險(xiǎn)。如崗位輪換、強(qiáng)制休假制度得不到落實(shí)，一些會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員長(zhǎng)期在一個(gè)崗位工作數(shù)年甚至數(shù)十年，在具體工作中，存在以感情代替原則、以習(xí)慣代替制度，離崗時(shí)不按規(guī)定交接，財(cái)務(wù)專用章、重要空白憑證及個(gè)人名章等未按規(guī)定入柜保管。這些情況都容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

三、基層人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督的操作流程與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

1.總務(wù)庫(kù)存現(xiàn)金情況

操作流程：監(jiān)督財(cái)務(wù)相關(guān)賬簿及庫(kù)存現(xiàn)金、銀行存款賬簿，認(rèn)真清點(diǎn)與核對(duì)。

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：總務(wù)庫(kù)存現(xiàn)金與現(xiàn)金日記賬完全相符；無(wú)白條抵庫(kù)等情況；財(cái)務(wù)系統(tǒng)與銀行存款賬余額核對(duì)相符。

2.重要物品保管情況

監(jiān)督流程：核對(duì)轉(zhuǎn)賬支票、現(xiàn)金支票、電匯憑證等重要空白憑證是否按規(guī)定保管（是否建立登記簿、登記簿與實(shí)物是否一致等）；

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：重要憑證和業(yè)務(wù)印章是否由不同人員分別保管使用。重要空白憑證做到連續(xù)使用，并認(rèn)真銷號(hào)登記，無(wú)跳號(hào)使用、無(wú)毀損、遺失情況，賬簿、賬實(shí)、賬賬核對(duì)相符。

3.崗位和人員管理

監(jiān)督流程：監(jiān)督財(cái)務(wù)工作崗位設(shè)置和人員安排情況，與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)相關(guān)設(shè)置進(jìn)行核對(duì)；監(jiān)督財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員是否執(zhí)行了重要會(huì)計(jì)人員定期輪崗和強(qiáng)制休假制度（查閱登記簿）；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員是否具備規(guī)定的任職資格和條件；財(cái)務(wù)核算崗位設(shè)置是否合理，是否按規(guī)定進(jìn)行操作，是否存在“一手清”現(xiàn)象。

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：崗位設(shè)置合理、內(nèi)控制約機(jī)制完善，內(nèi)控制度落實(shí)到位。

4.內(nèi)外部監(jiān)督檢查

監(jiān)督流程：監(jiān)督財(cái)務(wù)工作接受內(nèi)、外部檢查情況，相關(guān)檢查監(jiān)督資料是否齊全、相關(guān)的問(wèn)題是否到位及時(shí)整改、相關(guān)檢查資料是否整理歸檔；分管會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的行領(lǐng)導(dǎo)及會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的檢查是否定期進(jìn)行并符合合規(guī)定（查閱登記簿）。

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：手續(xù)齊全、資料完整、問(wèn)題整改到位、及時(shí)歸檔。

5.賬務(wù)核對(duì)

監(jiān)督流程：監(jiān)督財(cái)務(wù)部門各項(xiàng)賬務(wù)及發(fā)生情況是否與開(kāi)戶銀行對(duì)賬單及流程相符，是否及時(shí)對(duì)賬，銀行存款余額不符時(shí)是否及時(shí)查清，每月對(duì)賬單是否妥善保管。

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)外賬務(wù)核對(duì)相符，資料保管完整。

6.財(cái)務(wù)憑證及賬表管理

監(jiān)督流程：監(jiān)督財(cái)務(wù)憑證、財(cái)務(wù)賬表是否按規(guī)定打印、裝訂、保管。（賬表包括：總賬、分戶賬、現(xiàn)金日記賬、銀行存款日記賬、損益明細(xì)表、余額表、科目匯總表、財(cái)務(wù)收支報(bào)賬表、資金平衡表）.

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：賬簿設(shè)置正確，賬簿表打印齊全完整，歸檔及時(shí)。

7.財(cái)務(wù)預(yù)算編制及支出情況

監(jiān)督流程：查看財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)表，監(jiān)督財(cái)務(wù)預(yù)算編制是否做到科學(xué)、合理，是否存在“拍腦袋”現(xiàn)象；查看財(cái)務(wù)支出憑證，關(guān)注大額財(cái)務(wù)開(kāi)支，監(jiān)督財(cái)務(wù)開(kāi)支是否符合國(guó)家法規(guī)、財(cái)經(jīng)制度和人民銀行財(cái)務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定；是否存在收入不入賬、私設(shè)賬外賬和小金庫(kù)現(xiàn)象、是否存在虛假發(fā)票、濫發(fā)津補(bǔ)貼等財(cái)務(wù)違規(guī)問(wèn)題。

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：預(yù)算編制科學(xué)合理，財(cái)務(wù)支出合規(guī)，無(wú)違違紀(jì)現(xiàn)象。

8.資產(chǎn)管理

監(jiān)督流程：監(jiān)督自行購(gòu)建、上級(jí)行調(diào)撥的資產(chǎn)是否及時(shí)入賬；是否定期開(kāi)展資產(chǎn)清查；資產(chǎn)賬實(shí)是否相符；固定資產(chǎn)卡片、報(bào)表、清查資料是否按要求打印、裝訂保管（月度打印固定資產(chǎn)基本情況表、固定資產(chǎn)增減變動(dòng)表；季度打印固定資產(chǎn)折舊情況統(tǒng)計(jì)表、資產(chǎn)處置情況統(tǒng)計(jì)表、固定資產(chǎn)調(diào)撥登記簿。

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：資產(chǎn)管理有序，購(gòu)建及處置程序合規(guī)，賬務(wù)核算完整，管理登記齊全。

通過(guò)以上監(jiān)督體系的設(shè)立，最終形成一整套完整的基層人民銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)基層行財(cái)務(wù)監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。