摘要：作為治理機制創(chuàng)新的縮影，共治模式意味著我國食品安全治理實踐業(yè)已從監(jiān)管中心主義適時轉(zhuǎn)向協(xié)力互補的善治軌道，具有良性制度變遷的積極意涵。信任是共治模式中整合多元力量、凝聚各方共識的制度紐帶，然而其在公眾指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體等方面相繼發(fā)生斷裂，表明食品安全共治在公權(quán)力執(zhí)法、知識治理、市場規(guī)訓(xùn)等多個維度遭遇“失靈”。引發(fā)信任危機的深層次因素既關(guān)涉“運動式執(zhí)法”不當(dāng)取代法理型支配，也涉及科學(xué)社群無力塑造知識權(quán)威，同時與公眾風(fēng)險感知的社會屬性息息相關(guān)。從整體主義視角看，應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)性的進路，改善監(jiān)管部門的執(zhí)法信息基礎(chǔ)及其危機性風(fēng)險交流方法、構(gòu)筑科學(xué)社群的平衡約束機制、建立消費者認(rèn)知教育制度，進而在普遍意義上穩(wěn)定公眾預(yù)期，重塑共治模式的信任紐帶。

關(guān)鍵詞：食品安全共治；信任斷裂；法理型支配；平衡約束機制；風(fēng)險主觀感知

中圖分類號：DF 414文獻標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.06

一、問題的緣起：食品安全共治何以可能食品安全治理是國家治理體系的重要組成部分，是現(xiàn)代國家治理機制設(shè)計必須予以有效因應(yīng)的重要民生法治議題。作為風(fēng)險社會中食品安全治理優(yōu)化的投影，近年來我國先后從制度、組織、技術(shù)等多個層面切入，力圖全面構(gòu)筑食品安全風(fēng)險防治體系：及時廢止原有的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，在2009年出臺并于2015年修訂通過了系統(tǒng)性更強的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）；設(shè)置國務(wù)院食品安全委員會，從科層權(quán)威角度增強全國食品安全治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性；組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，進一步整合優(yōu)化執(zhí)法資源；組建國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會，推動風(fēng)險評估技術(shù)優(yōu)化升級等。然而，上述治理優(yōu)化的種種努力卻在當(dāng)下遭遇嚴(yán)峻的現(xiàn)實壁壘：從三鹿“三聚氰胺”奶粉到雙匯“瘦肉精”豬肉，再到跨國肉制品巨頭福喜公司改裝上市的過期劣質(zhì)產(chǎn)品，重大食品安全事件此起彼伏，不少著名品牌異化成制售假冒偽劣的“避風(fēng)港”，嚴(yán)重損及消費者的安全預(yù)期；在日常的媒體報道披露中，“塑化劑”白酒、“蘇丹紅”鴨蛋、地溝油、毒豆芽等有毒有害食品始終不絕其蹤，“今天我們還能吃什么”成為公眾心中揮之不去的安全陰影，并逐層累積、日漸放大成無處不在的集體焦慮。

在現(xiàn)實的危機挑戰(zhàn)下，我國食品安全治理模式與現(xiàn)代國家治理體系的科學(xué)化進程同步，開始積極探索多元治理之道。2015年4月24日修訂通過、同年10月1日起實施的《食品安全法》將“社會共治”給予基本法律層面的確認(rèn)，將之規(guī)定為今后我國食品安全治理的基本制度之一。從《食品安全法》的法律效力以及隨后在全國各地開展的多層次食品安全協(xié)同治理實踐來看，我國當(dāng)前的食品安全治理業(yè)已轉(zhuǎn)向共治機制，其力圖改變既往拘泥于監(jiān)管中心主義的窠臼，全面吸納一切可能的治理力量，建構(gòu)增益互補的安全控制體系，這是食品安全領(lǐng)域?？乱饬x上治理技術(shù) [1]的深刻變革。共治的制度化，意味著食品安全治理中面臨的各種問題、挑戰(zhàn)業(yè)已納入?yún)f(xié)同互補的處理機制，而不再由公權(quán)力主體壟斷治理。這一體系化的制度思路，既需要以國家強制為核心的監(jiān)管權(quán)威，需要以專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等為代表的科學(xué)社群 科學(xué)社群是以其專業(yè)知識和技術(shù)理性在治理決策中履行咨詢、建議、顧問等智識職能的社會主體的概稱，專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會是其中的典型代表。的智力支持，需要廣大公眾基于“用腳投票”的彌散化的市場制裁，更需要借助信用體系建設(shè)推動市場主體的自我約束[2]。只有有機整合這些不同源泉、不同形式、不同適用機理的多元力量，才能彼此取長補短，發(fā)揮體系化治理效力。

食品安全共治，究其實質(zhì)，在于借“共”而達“治”，非“共”則無以為“治”。在“共”的治理體系中，講求的是多元力量信任互助、同心戮力，是各方主體圍繞“治”的共識性目標(biāo)而形成和諧均衡格局，其間他們以積極能動的自覺性加入治理的行列，在協(xié)力共進的治理實踐中最大程度地展現(xiàn)主人翁的立場。以“共”達“治”，以主體間性取代主客二分，在這一根本性變革的背面，究竟以何種深層次因素作為制度基礎(chǔ)方能成就各方主體之間協(xié)力共進的均衡格局呢？易言之，是何種因素改變了各方主體原本原子化的分布狀態(tài)，將之有效地粘合成互補增益的治理有機體，進而順利實現(xiàn)以“共”達“治”的制度目標(biāo)？

二、通過信任的食品安全共治之道現(xiàn)代法學(xué)吳元元：食品安全共治中的信任斷裂與制度因應(yīng)從共治模式的運行機理看，其得以聚合各方的制度紐帶在于信任。人類的任何社會合作行動，都需要一個基礎(chǔ)性前提：在信息不對稱的社會約束性條件下，行動主體之間能夠?qū)崿F(xiàn)彼此期待的行為選擇預(yù)期，建立起對于相對方行動之恒常性認(rèn)知，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生人際信任。舍此，合作將無從發(fā)生，也難以為繼?！叭穗H之間若無普遍的信任，社會就會解組，因為很少有關(guān)系建立在對他人行動全面、徹底確知的基礎(chǔ)上?！盵3]信任附著于一定的社會關(guān)系之上，按起源劃分，社會關(guān)系分為先賦性關(guān)系、準(zhǔn)先賦性關(guān)系、獲致性關(guān)系[4]；按照功能劃分，可分為情感性關(guān)系、工具性關(guān)系、混合性關(guān)系[5]；按照交往的親疏距離分，則分為家人連帶關(guān)系、熟人連帶關(guān)系、弱連帶關(guān)系、無連帶關(guān)系[6]。盡管視角不同，但上述分類分享了一個隱含的共同標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)主體之間熟悉/陌生的差異程度進行界分。以社會關(guān)系為主軸，可以構(gòu)建出人際信任的“差序格局”：（1）社會互動以行動者自我為起始原點；（2）與該中心原點的距離越近，情感性關(guān)系越強，越值得信任；（3）從中心原點外推開來，情感性關(guān)系逐漸減弱，工具性關(guān)系逐漸增強，信任也隨著成員之間的離散化程度加深而淡化[3]283-284。循此邏輯，在以工具性關(guān)系、無連帶關(guān)系等為代表的陌生化關(guān)系中，倘若缺乏特定的制度安排以保證行動者對于彼此行動的穩(wěn)定預(yù)期，則其中的信任最為淡薄，也最難在這類關(guān)系覆蓋的群體當(dāng)中建立合作。正是在這個領(lǐng)域當(dāng)中，人們尤其需要借助科學(xué)的機制設(shè)計、借助法制手段[7]建立普遍信任即制度信任[8]，借助這一基于制度威懾的信任（deterrence-based trust）[9]彌補特殊信任即情感/血緣信任之失。進一步分析表明，信任的指向和分布是由信息決定的。究其實質(zhì)，信任是對由信息不對稱所帶來的不確定性的一種應(yīng)對機制——在無法確知相對方的具體行動選擇時，仍然對其選擇保有穩(wěn)定預(yù)期，主觀認(rèn)定其仍將選擇信任者所預(yù)期的行動。由此可以推知，如果沒有信息不對稱，各方的行動選擇都是可觀測、可驗證的[8]198，那么在這一確知的狀態(tài)下就無需信任，各方主體可以根據(jù)完全信息進行決策；如果一方相對于其他主體處于信息不對稱的狀態(tài)，那么此時的人際信任則是由信息劣勢方指向信息優(yōu)勢方，是前者對于后者在互動過程中的穩(wěn)定預(yù)期。對于信息對稱狀態(tài)或者信息優(yōu)勢者，信任沒有適用的必要。

作為社會合作的一種重要形式，食品安全共治同樣需要將信任作為基石，需要信任將原本離散分布的各方主體有效聚合起來。在當(dāng)下的實踐運作中，食品安全共治的運行成本主要涉及公權(quán)力執(zhí)法、知識治理、市場規(guī)訓(xùn)，因此，其對應(yīng)的社會互動及摩擦也主要在監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體和社會公眾之間展開。從物理距離、社會親疏、關(guān)系空間角色等維度看，共治關(guān)涉的各方是典型的陌生化關(guān)系，其間支撐合作展開的力量只能是各方基于對法定制度安排的穩(wěn)定預(yù)期而生成的制度信任。也就是說，在給定的食品安全法律制度下，各方必須按照彼此預(yù)期的那樣進行行為選擇、履行權(quán)利義務(wù)，否則就會受到制度的懲罰，從而生成非人格化的制度信任[10]。同時，從信息之維看，共治體系中的信息不對稱分布并非是均勻的，即各方并不是平等地處于互為信息不對稱的地位。由執(zhí)法權(quán)力、專業(yè)知識/技術(shù)、職業(yè)實踐經(jīng)驗等決定，監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體三大類別相較于普通公眾對于食品安全這一議題顯然具有更好的信息能力和左右重大決策的行動能力，是信息優(yōu)勢一方，普通公眾則相應(yīng)地處于信息劣勢一方，對于信息優(yōu)勢者來說，并無信任適用的必要。因此，共治中的信任問題主要發(fā)生在由普通公眾分別指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體的三個路向上?；谏鲜錾鐣P(guān)系與信息能力的雙重作用，如欲有效凝聚共識、提高認(rèn)同、減少共治模式的運行成本或摩擦，則由普通公眾指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體的制度信任需求就顯得格外迫切，倘若這一需求無法得到滿足，用心良苦的“共治”也只能是各方主體在規(guī)范性層面的語詞虛擬組合而已。與共治模式的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)和信息分布狀態(tài)相適應(yīng)，本文將分析的視角聚焦于普通公眾指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體的三類制度信任。

三、共治模式下的信任斷裂及其展開形態(tài)信任對于食品安全共治須臾不可或缺。然而，必備的制度紐帶卻在治理實踐中遭遇層層斷裂，導(dǎo)致共治實踐在公權(quán)力執(zhí)法、知識治理、市場規(guī)訓(xùn)等不同維度相繼發(fā)生“失靈”，社會公眾對之展現(xiàn)出復(fù)雜而微妙的不信任心理和集體焦慮，嚴(yán)重損及共治績效。

（一）公眾—監(jiān)管部門的信任斷裂

“民以食為天”，食品安全在國家治理體系中的重要位序決定了現(xiàn)代民族國家普遍將其作為優(yōu)先目標(biāo)納入社會治理戰(zhàn)略規(guī)劃，由承載科層理性的監(jiān)管部門予以實施。作為治理戰(zhàn)略的實踐者，監(jiān)管部門既具有受托于國家—公意的合義理性（legitimacy），又具有整合智力支持、強制信息披露、懲處違法枉行的行動力，理應(yīng)在價值、事實兩個維度均獲得足夠的社會信任。然而從宏觀層面看，公眾對監(jiān)管部門的執(zhí)法績效普遍表示失望：在一年一度具有廣泛影響的“中國綜合小康指數(shù)”調(diào)查中，2015年“中國平安小康指數(shù)”項下對食品安全明確表示擔(dān)憂的人數(shù)比例竟然高達77.8%，“最讓人擔(dān)憂的十大安全問題”項下食品安全連續(xù)五年“榮登”榜首，而對于“最受關(guān)注的十大焦點問題”的民意排序，食品安全也以44.8%的關(guān)注度名列第一[11]。如前所述，我國業(yè)已從制度、組織、技術(shù)等多個層面力圖改進執(zhí)法績效，然而不斷強化的執(zhí)法努力背后卻是公眾對于食品安全揮之不去的集體焦慮，可見監(jiān)管部門的社會信任資本正在發(fā)生重大流失。在微觀層面，食品安全個案中的行動者用看似“過頭”的選擇表達對于監(jiān)管部門的高度不信任。在“圣元奶粉疑致兒童性早熟”事件中，盡管原衛(wèi)生部已于2010年8月15日正式發(fā)布了“湖北3例嬰幼兒單純性乳房早發(fā)育與食用圣元優(yōu)博嬰幼兒乳粉沒有關(guān)聯(lián)”的官方結(jié)論[12]，但眾多家長卻并不認(rèn)可，一位王姓家長甚至自行送檢，并告知媒體其后將把自行送檢的結(jié)果公之于眾[13]。以衛(wèi)生部之科層權(quán)威，其正式發(fā)布的官方結(jié)論非但不能消弭眾家長的疑慮，反而引發(fā)家長以“自行送檢”表達的強烈質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，韋伯意義上的科層理性在此顯得格外羸弱。

提供包括但不限于食品安全的社會安全秩序是現(xiàn)代民族國家的職能所在，食品安全治理績效事關(guān)國家的基礎(chǔ)權(quán)力，即國家“將其命令貫徹全境、協(xié)調(diào)社會生活的制度能力”[14]。在公共規(guī)制領(lǐng)域，基礎(chǔ)權(quán)力直接影響國家觸角進入社會、建構(gòu)公序良俗的戰(zhàn)略目標(biāo)能否順利落實。國家以基礎(chǔ)權(quán)力深度介入社會，力圖實現(xiàn)上令下行、法律一體尊奉的良性秩序結(jié)構(gòu)，這里就存在著一種支配類型——法理型支配。任何形式的權(quán)力支配，都需要一定的合義理性基礎(chǔ)以及相應(yīng)的支配對象基于合義理性而產(chǎn)生的服從，也就是說，支配或權(quán)威“可能會基于非常不同的服從動機：由最單純的習(xí)慣性服從，到最純粹理性的利益計算。因此每一種真正的支配形式都包含著最起碼的自愿服從之成分”[15]。對于法理型支配而言，足以確保公眾自愿服從的支配的合義理性基礎(chǔ)在于法令規(guī)章的合法律性、科層執(zhí)法的效率優(yōu)勢以及公眾由此生成的對于秩序安全的穩(wěn)定預(yù)期。食品安全領(lǐng)域中公眾普遍存在的質(zhì)疑、失望、焦慮集中反映了監(jiān)管部門作為國家基礎(chǔ)權(quán)力的受托者面臨的信任資本嚴(yán)重流失，而這種重要社會資本的減損，意味著治理的合義理性基礎(chǔ)被極大地侵蝕。在信任危機折射出來的科層理性失落背景下，盡管我國業(yè)已實施多維的治道變革，但食品安全監(jiān)管仍然未能如同韋伯對法理型支配所描述的那樣，實現(xiàn)以“精準(zhǔn)、迅速、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹(jǐn)慎、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、防止摩擦以及物資與人員費用的節(jié)省”[16]為特質(zhì)的科層執(zhí)法理想，國家的基礎(chǔ)權(quán)力在這一領(lǐng)域遭遇了不應(yīng)有的弱化。

（二）公眾—科學(xué)社群的信任斷裂

從共治的知識之維看，以專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會為代表的科學(xué)社群應(yīng)當(dāng)以知識理性糾偏科層恣意，以公共立場應(yīng)對部門私益，以科學(xué)精神溝通大眾，是連通監(jiān)管決策與公眾意志的“調(diào)制解調(diào)器”。但在公眾—科學(xué)社群的互動中，信任危機也相當(dāng)突出。專業(yè)技術(shù)機構(gòu)是科學(xué)社群的一個重要類別，國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會（下文根據(jù)行文需要簡稱委員會）是食品安全治理行動中專業(yè)技術(shù)機構(gòu)的典型代表，承擔(dān)著科學(xué)顧問的制度角色[17]。作為知識的組織建制，該委員會是食品安全風(fēng)險評估的國家級權(quán)威專家組織，應(yīng)當(dāng)運用其專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗，獨立、全面、不偏不倚地判斷評估對象的潛在安全風(fēng)險，以其科學(xué)倫理的立場作出可信的結(jié)論。但是，委員會第一次作出評估報告就陷入公信力“滑鐵盧”。2010年5月14日，委員會根據(jù)原衛(wèi)生部的委托，發(fā)布了《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險評估》報告，認(rèn)為繼續(xù)實施食鹽加碘策略對于降低居民的碘缺乏風(fēng)險十分必要[18]。孰料該報告甫一問世即引發(fā)信任危機，社會公眾質(zhì)疑之聲不絕于耳，對其據(jù)以作出結(jié)論的科學(xué)依據(jù)、具體分析過程、結(jié)論的可靠性等予以持續(xù)追問。在強大的輿論聲浪中，原衛(wèi)生部不得不取消原本計劃繼續(xù)實施的食鹽強制加碘規(guī)定[17]91。在備受矚目的白酒“塑化劑”事件中，科學(xué)顧問的知識角色也相當(dāng)不成功。鑒于酒鬼酒“塑化劑”含量嚴(yán)重超標(biāo)引起的廣泛關(guān)注，原衛(wèi)生部組織國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會等機構(gòu)就白酒中“塑化劑”對健康的影響進行了風(fēng)險評估審查。在發(fā)布的《白酒產(chǎn)品中塑化劑風(fēng)險評估結(jié)果》中，該委員會指出：白酒中DEHP和DBPDEHP是鄰苯二甲酸二（2-乙基己基）酯，DBP是鄰苯二甲酸二丁酯，是塑料加工中廣泛使用的增塑劑即塑化劑。的含量分別在5mg/kg和1mg/kg以下時，對飲酒者的健康風(fēng)險處于可接受水平[19]。然而對于這一專業(yè)結(jié)論，廣大公眾依然不買賬，他們迅速啟動“用腳投票”的行動策略，對于科學(xué)顧問及其知識優(yōu)勢表達了更為強烈的不信任：酒鬼酒在沈陽、廣州、上海等多地遭遇下架，即便在暫時未被下架的長沙，銷量也已經(jīng)大幅下降[20]。

作為科學(xué)社群的另一類重要主體，行業(yè)協(xié)會同樣難逃備受質(zhì)疑的命運。按照共治的理想類型，行業(yè)協(xié)會的知識職能是基于其累積的專門知識和管理經(jīng)驗從公共溝通的角度提供行業(yè)信息，從而在公共規(guī)制領(lǐng)域借助社團主義的實施而實現(xiàn)溝通理性。不過，從知識信任來看，以行業(yè)協(xié)會為代表的社團主義實踐并不理想。在乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)過程中，中國乳制品工業(yè)協(xié)會和中國奶業(yè)協(xié)會多次偏離溝通理性的立場，圍繞乳業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改明爭暗戰(zhàn)，以行業(yè)專家的社會形象拋出彼此矛盾的結(jié)論，令消費者無所適從，不知“科學(xué)”究竟花落誰家。在“禁鮮令”的爭奪中，乳制品工業(yè)協(xié)會主張“禁鮮”，奶業(yè)協(xié)會則堅決反對，消費者無法確定孰為可以置信的“知識”；在生乳標(biāo)準(zhǔn)的修訂中，針對乳制品工業(yè)協(xié)會的修訂意見，內(nèi)蒙古奶業(yè)協(xié)會秘書長甚至提出了所謂“國情說”，認(rèn)為目前中國乳品行業(yè)尚處于初級階段，降低有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有利于行業(yè)發(fā)展，否則全國奶農(nóng)將受到嚴(yán)重損害[21]，此言一出，輿論一片嘩然。在如此似是而非的“專業(yè)信息”面前，“專家”異化為“磚家”，消費者的信任再度跌落，依舊只能借助“用腳投票”來尋求自身的安全確信。

（三）公眾—市場主體的信任斷裂

聲譽是促成食品安全共治的一個重要因素，運轉(zhuǎn)良好的聲譽機制能夠引導(dǎo)消費者以退出交易懲罰違法違規(guī)的交易相對方，也能夠使得守法合規(guī)的企業(yè)需要說明的是：首先，與個體相較，企業(yè)已經(jīng)成為現(xiàn)代食品行業(yè)、社會食品消費體系中主要的生產(chǎn)者和供給者，是影響公眾健康安全的構(gòu)成性變量，其作用深度、廣度遠非個體可比（尤其是流通渠道遍布全國的大中型企業(yè)、知名企業(yè)）。與此相適應(yīng)，社會的公共評價也主要集中于企業(yè)，它們成為聲譽的主要承載者。其次，無論是生產(chǎn)企業(yè)的加工制作流程，抑或是流通企業(yè)的營銷策略，都更多地關(guān)涉行業(yè)內(nèi)部的“專業(yè)型信息”（specific information），與普通消費者之間的信息不均衡更為突出。再則，基于消費心理規(guī)律，企業(yè)比個體更容易受到公眾的信任，消費者具有更高的概率遭遇來自企業(yè)的食品安全風(fēng)險，近年來相當(dāng)一部分企業(yè)特別是著名企業(yè)屢屢引致重大食品安全事件也恰恰證明了這一點。因此，為凸顯影響食品安全的核心因素，本文將對于市場主體的考察視角集中于企業(yè)，同屬于《食品安全法》規(guī)定的“食品生產(chǎn)經(jīng)營者”范疇的個人以及其他相關(guān)主體則不納入分析框架。獲得市場平均價格之上的溢價回報[22]，其聲譽也由此成為具有交易價值的可交易資產(chǎn)[23]。但是，聲譽機制的有效運轉(zhuǎn)要以實現(xiàn)市場分離均衡[24]作為支撐條件。如果消費者能夠清楚區(qū)分“好企業(yè)”、“壞企業(yè)”，那么隨之生成的聲譽就是指向準(zhǔn)確的，消費者的抵制購買或爭相搶購就是相關(guān)企業(yè)獲得的公平市場待遇，而這種公平待遇將為企業(yè)的策略選擇提供有效的指引；反之，如果“好企業(yè)”、“壞企業(yè)”之間模糊不清，市場呈現(xiàn)無效率的混同均衡狀態(tài)[24]315-342，那么當(dāng)生產(chǎn)、經(jīng)營假冒偽劣產(chǎn)品可以借助降低成本快速獲利時，企業(yè)就會獲得一個不當(dāng)激勵而爭相展開“奔向底線”的競爭，最終導(dǎo)致市場整體質(zhì)量全面下滑。

消費者對于市場主體的普遍不信任恰恰可能導(dǎo)致“好企業(yè)”、“壞企業(yè)”無法清晰界分，聲譽機制因懲罰過度而無從發(fā)揮激勵效應(yīng)。在我國的食品安全治理中，聲譽機制的運轉(zhuǎn)時常出現(xiàn)異化形式：連坐，即某一行業(yè)中某生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)生食品安全事件后，消費者對整個行業(yè)進行“有罪推定”，將本應(yīng)針對某一特定生產(chǎn)經(jīng)營主體的抵制交易迅速擴散到整個行業(yè)，引發(fā)強烈的“池魚效應(yīng)”。南京“冠生園”月餅被曝光使用陳餡制作后，各地的“冠生園”產(chǎn)品或是被經(jīng)銷商大批退貨，或是遭到消費者嚴(yán)重抵制。其實，各地“冠生園”彼此獨立，并無任何生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)聯(lián)[25]。酒鬼酒“塑化劑”事件發(fā)生后，公眾對于白酒行業(yè)的集體信任度急劇下降。除各地業(yè)已發(fā)生經(jīng)銷商爭相退貨外，調(diào)查顯示，受酒鬼酒“塑化劑”超標(biāo)事件影響，高達60%的受訪者表示堅決不會再購買白酒送人[26]。這種集體不信任蔓延到證券市場，帶來的是更沉重的打擊：2012年12月3日截至收盤，滬綜指白酒板塊指數(shù)跌6.61%，其中山西汾酒、金種子酒、沱牌舍得、古井貢酒等跌停，五糧液、洋河股份等跌幅超8%，幾乎逼近跌停狀態(tài)[27]。凡此種種，不一而足，因公眾普遍的不信任心理導(dǎo)致的“連坐”令守法企業(yè)無法借助改進配方工藝、提高生產(chǎn)技術(shù)、改良產(chǎn)品質(zhì)量來釋放積極的市場信號，無法將自己與競爭對手有效區(qū)分開來。它們非但不能獲得附著于“力爭上游”策略的價格溢價，反而要與實施枉行的競爭者一體承擔(dān)食品安全事件引發(fā)的代價和損失，是負外部性的最終承擔(dān)者。作為精于成本—收益計算的理性人，企業(yè)只需對守法/違法策略進行簡單比對，都會將后者作為自己的最優(yōu)選擇，最終引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇效應(yīng)，使得整個行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量陷入惡性循環(huán)的漩渦。

四、信任斷裂的發(fā)生機理與內(nèi)生邏輯信任在公眾指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體等多個路向出現(xiàn)斷裂，有其獨特的發(fā)生機理和內(nèi)生邏輯。引發(fā)信任危機的深層次因素既關(guān)涉“運動式執(zhí)法”不當(dāng)取代法理型支配，也涉及科學(xué)社群無力塑造知識權(quán)威，同時還與公眾風(fēng)險感知的社會屬性息息相關(guān)，對其進行分析和解讀需要系統(tǒng)性的整體主義視角。

（一）監(jiān)管部門執(zhí)法失靈：“運動式執(zhí)法”及其放大機制

提供安全、秩序等在內(nèi)的公共物品是國家職能的題中應(yīng)有之義。高達77.8%的受訪公眾認(rèn)為在食品安全議題上缺乏“安全感”，“今天我們還能吃什么”成為共同的集體焦慮，顯然，公眾對于監(jiān)管部門的食品安全秩序建構(gòu)無法建立應(yīng)有的穩(wěn)定預(yù)期。穩(wěn)定的安全預(yù)期方能成就公眾—監(jiān)管部門的信任：在信息不對稱的條件下，公眾可以基于公權(quán)力執(zhí)法而保有關(guān)于食品安全的基本內(nèi)心確信。從公權(quán)力指向的支配類型看，唯有實施法理型支配，貫徹規(guī)則化的治理邏輯，公眾的集體心理才可能實現(xiàn)原本期待的安全預(yù)期，從而形成穩(wěn)定的信任認(rèn)知。但悖謬的是，在嚴(yán)峻的食品安全現(xiàn)狀面前，食品安全治理卻頻頻采用“運動式執(zhí)法”，嚴(yán)重影響了消費者的穩(wěn)定預(yù)期——重大食品安全事件后的專項整治或?qū)０概挪?，抑或是在具有重要符?象征意義的時日里（諸如春節(jié)、中秋）強化檢查，以至于這種執(zhí)法應(yīng)急機制在過度使用中扭曲了自身功能，展現(xiàn)出異化的治理邏輯。

“運動式執(zhí)法”無論在具體個案中的處罰如何嚴(yán)厲，它對于枉行的查處概率也是一種波浪形分布，無法收斂在合理的穩(wěn)定水平上。從認(rèn)知心理看，由于查處概率意味著一定比例的已經(jīng)落實的“活法”，而處罰的嚴(yán)厲程度如果沒有相應(yīng)查處概率的支持則仍舊處于“紙面法”層面，因此查處概率往往比處罰嚴(yán)厲程度更容易影響違法激勵，波浪形分布的查處概率即機會型懲罰將會刺激更多的機會型違法[28]。這類為數(shù)甚多、分布甚廣的違法行為總是在監(jiān)管者的執(zhí)法“運動”過后出其不意地出現(xiàn)在權(quán)力觸角不及的空白地帶，以至于消費者對于食品的公共安全感受始終處于隨時而至的不確定性之中，信任心理自然無從談起。

如果說作為監(jiān)管部門常規(guī)化治理實踐的“運動式執(zhí)法”是從一般維度影響公眾的穩(wěn)定預(yù)期，那么食品安全事件發(fā)生之后的危機性風(fēng)險交流[29]則是制約公眾信任心理的特定維度，是公眾由“運動式執(zhí)法”引致的不安全感知的放大機制。“顯著的或者重大的或者最近發(fā)生的危害事件，會在人們心目中形成該危害‘很嚴(yán)重且‘容易發(fā)生的印象”[30]，這種心理學(xué)上常見的“有效啟發(fā)”[31]往往使人們在特定的重大危害事件發(fā)生后容易放大對于風(fēng)險的感知，高估危害事件再次發(fā)生的可能性。在這個意義上，在特定的重大食品安全事件發(fā)生后及時啟動危機性風(fēng)險交流機制，引導(dǎo)公眾進行風(fēng)險估計理性糾偏，就成為風(fēng)險治理領(lǐng)域重建信任的重要途徑。

在危機性風(fēng)險交流中，適用的應(yīng)當(dāng)是復(fù)調(diào)主義，而非由監(jiān)管部門壟斷信息流動的一元主義。在其操作實踐中，應(yīng)當(dāng)就危害事件發(fā)生的原因、擴散傳播機理、影響范圍及損害程度、處置方案及預(yù)后前景等展開充分的互動，彼此交換理解，以公共領(lǐng)域中的“最小公分母”達成最大限度的共識。然而以當(dāng)下的風(fēng)險交流模式看，自上而下的信息單向流動極為常見，既缺少對于普通公眾風(fēng)險焦慮的反饋、釋疑，也很少針對傳聞或誤解進行心理疏導(dǎo)和認(rèn)知指引。信任的認(rèn)知基礎(chǔ)在于確定性，模糊不清的事件圖景、得不到回應(yīng)的疑惑焦慮、沒有引導(dǎo)的風(fēng)險自我估量，這些因素疊加在一起導(dǎo)致公眾因危機事件留下的“傷痕記憶”沒有得到有效平復(fù)，其確定性的心理訴求無法獲得及時滿足，進一步加重了因“運動式執(zhí)法”引致的信任斷裂。

（二）科學(xué)社群技術(shù)理性異化：平衡約束機制缺位

如果對某一類人力資本很難實施事后的科層問責(zé)制，則應(yīng)當(dāng)有更為嚴(yán)格的事先甄選、事中公開機制予以補缺，以形成必要的職業(yè)約束?？茖W(xué)社群是以系統(tǒng)性的專業(yè)知識劃分的特定人力資本群體，其內(nèi)在規(guī)定性是以知識倫理的立場就特定議題發(fā)表技術(shù)判斷，其結(jié)論不因為專業(yè)認(rèn)知的分歧而受到追責(zé)。在這個群體內(nèi)，由知識生產(chǎn)、傳播本身的特質(zhì)決定了科層的問責(zé)制不宜適用，否則科層要求的統(tǒng)一、遵從、執(zhí)行很容易與知識創(chuàng)新形成緊張關(guān)系。實證研究表明，問責(zé)的可得性是影響公眾對于公共風(fēng)險治理信任程度的重要變量之一[32]，問責(zé)的可得性意味著受托承諾的可置信性——違背受托承諾、不履行既定責(zé)任將由于被追責(zé)而成為收益小于成本的非理性策略。在當(dāng)前風(fēng)險社會中，普通公眾與專業(yè)群體因信息不對稱而導(dǎo)致的集體不信任日漸增大，如果科層問責(zé)無法適用，同時又沒有嚴(yán)格的事先甄別、事中公開作為有效替代發(fā)揮約束功能，公眾將由于缺乏受托承諾的證成機制而進一步降低對于科學(xué)社群的信任程度。

以國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會為代表，專業(yè)技術(shù)機構(gòu)型的科學(xué)社群在事先甄選上多采粗疏模式，未能塑造應(yīng)有的知識權(quán)威。《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》沒有對委員會成員的來源、備選資質(zhì)、技術(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明晰規(guī)定，而《國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程》第13條對于專家職任的規(guī)定也僅僅是對技術(shù)職位的共性規(guī)定而少有個性化操作指南，對于候選人的識別、評判功能較弱，規(guī)范層面粗疏的甄選模式隨之引發(fā)實踐中的“宣言式”操作。原衛(wèi)生部對于專家選拔進行公共說明時，只是原則性地提及以下內(nèi)容：“第一屆風(fēng)險評估專家委員會是在有關(guān)部門、科研機構(gòu)和大專院校推薦的專家中，按照多學(xué)科組成、代表性和獨立評估等原則產(chǎn)生的，并向社會進行了公示。”[17]94公眾關(guān)切的是，“有關(guān)部門”到底所指為何？多學(xué)科組成如何體現(xiàn)？代表性、獨立評估等原則又是通過何種程序規(guī)則得以落實？是哪些具體的評價指標(biāo)保證了入選者的專業(yè)精英性？模糊的指向、抽象的陳述、封閉的選拔過程，不能不令人對專家委員會委員的職任能力（professional competence）疑竇重重。

事中監(jiān)督同樣不盡如人意。在自主裁斷程度高的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)依靠同儕力量建立平衡機制，否則自主判斷很容易假知識之名而滑向恣意專橫。遺憾的是，《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》、《國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程》都沒有對食品安全風(fēng)險評估報告設(shè)立外部同行評議制度。從目前的風(fēng)險評估實踐看，特定議題的評估依據(jù)、推理分析過程、致害因果關(guān)系證明、未來預(yù)期風(fēng)險概率估計等完全成為自為自在的自主過程，缺乏外部質(zhì)量控制，這也是若干重大食品安全風(fēng)險評估報告引發(fā)社會普遍質(zhì)疑的制度原因之一。外部同行評議對于自由裁量是一個反向矯正器，它借助同等的專業(yè)卓越彌補普通公眾知識監(jiān)督之不足，及時發(fā)現(xiàn)可能的偏差和失誤，有效監(jiān)督風(fēng)險評估的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。在異質(zhì)程度較高的風(fēng)險治理領(lǐng)域，歧見、爭議也相應(yīng)較高，省略以同行評議為代表的外部質(zhì)量控制機制，非但不能因程序簡化而提高效率，反而會由于知識正當(dāng)性的弱化招致更多的批評和質(zhì)疑。

公共社團型的科學(xué)社群也缺乏基于事先甄選、事中監(jiān)督的約束機制。以行業(yè)協(xié)會為代表，其在應(yīng)然層面本應(yīng)以實踐社團主義推進協(xié)同治理，但在實然層面，不少卻是從行政機關(guān)轉(zhuǎn)化而來典型的比如，我國奶業(yè)協(xié)會是由農(nóng)業(yè)部將乳業(yè)協(xié)會和奶牛協(xié)會合并后創(chuàng)辦，實際運行中由農(nóng)業(yè)部具體指導(dǎo)，而中國乳制品工業(yè)協(xié)會則是由原輕工部創(chuàng)辦。（參見：丁志春.論我國食品安全監(jiān)管中政府與行業(yè)協(xié)會的良性互動[J].江蘇教育學(xué)院學(xué)報，2010（1）：100.），按照科層邏輯運轉(zhuǎn)。行政化的組織起源使得行業(yè)協(xié)會無法按照知識治理的內(nèi)在規(guī)律對自身擁有的科學(xué)社群進行職任能力篩選，從而完成基于技術(shù)理性的社團自治。在突出的行政中心主義支配下，行業(yè)協(xié)會更注重“上峰意志—遵從執(zhí)行”而忽略以“同儕監(jiān)督”原理對自身知識、經(jīng)驗、技術(shù)優(yōu)勢予以平衡約束的必要性，缺乏公共信任的證成機制建設(shè)。在乳業(yè)是否實施“禁鮮令”的爭辯中，無論是反對“禁鮮”還是堅持“禁鮮”，雙方始終沒有向公眾展示其據(jù)以得出結(jié)論的科學(xué)依據(jù)、基本分析過程，沒有展示其經(jīng)過了哪些質(zhì)量控制機制，尤其是基于知識對稱的外部控制機制以完成科學(xué)性證明，沒有為公共信任建立相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。由于公眾無從分辨行業(yè)協(xié)會的相關(guān)主張究竟是建立在技術(shù)理性上的自主判斷，還是被利益集團“俘獲”后的肆意偏私，共治模式意欲通過社團主義實踐而凝聚社會共識、穩(wěn)定公眾信任預(yù)期的制度目標(biāo)也隨之落空。

（三）社會公眾風(fēng)險規(guī)避過度：雙重屬性下的風(fēng)險感知

公眾—市場主體互動中的不信任是指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群的諸種不信任之合力的產(chǎn)物，監(jiān)管部門、科學(xué)社群引致的公共不信任催生了公眾對于市場主體看似“偏激”的普遍不信任。公眾對于市場主體的不信任是其消費風(fēng)險感知最直接的體現(xiàn)，而食品安全風(fēng)險既有精算意義上的客觀性，又有感知意義上的主觀性[33]，相應(yīng)地，公眾的風(fēng)險認(rèn)知和判斷也具有自然性和社會性兩個面相，并非純粹的技術(shù)治理就可以降低其風(fēng)險焦慮和不安。易言之，對于公眾的風(fēng)險認(rèn)知，需要將之置入其所處的社會互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中予以觀察，其中，社會信任的既有體驗機制對消費者認(rèn)知起著決定性的作用。就監(jiān)管維度而言，日常治理實踐中“運動式執(zhí)法”不當(dāng)取代法理型支配，無法對潛在的違法違規(guī)者形成穩(wěn)定的有效威懾；在危機性風(fēng)險交流中，封閉模糊的交流模式缺乏溝通理解，公眾的焦慮感、不安感沒有得到及時的制度化解。就科學(xué)社群維度而言，事先甄選、事中監(jiān)督等約束機制缺位導(dǎo)致知識治理缺乏權(quán)威，難以區(qū)分必要的自主判斷和肆意偏私。在上述多重經(jīng)驗的合力下，公眾一次次增大自身對于風(fēng)險概率的主觀估計，隨著不確定感知日益強烈以至于達到臨界點，原本對食品安全保有基本確信的公眾很可能發(fā)展出過度的風(fēng)險規(guī)避偏好。一旦過度的風(fēng)險認(rèn)知擴散蔓延開來，守法合規(guī)的“好企業(yè)”就會被無辜株連，成為信任斷裂的犧牲品。

五、食品安全共治的信任重塑信任在社會公眾指向監(jiān)管部門、科學(xué)社群、市場主體等多個維度發(fā)生斷裂，意味著共治模式的結(jié)構(gòu)性支撐因素缺失。按照上述“失信”的內(nèi)在機理分析，從制度因應(yīng)的針對性看，必須以系統(tǒng)主義的進路改善監(jiān)管主體的執(zhí)法信息基礎(chǔ)、改進其危機交流方法、構(gòu)筑科學(xué)社群的平衡約束機制、建立消費者認(rèn)知教育制度，方能在普遍意義上穩(wěn)定公眾預(yù)期，重塑共治模式的信任紐帶。

（一）優(yōu)化監(jiān)管科層的執(zhí)法信息基礎(chǔ)及其危機交流方法

在常規(guī)實踐中，“運動式執(zhí)法”不當(dāng)取代法理型支配，影響公眾的不確定性感知，而危機交流方法則從特定治理的角度進一步放大公眾的風(fēng)險感知，二者互為勾連，是導(dǎo)致公眾指向監(jiān)管部門的不信任心理的雙重構(gòu)成性要素。因此，公眾—監(jiān)管部門的信任重建應(yīng)當(dāng)從改善監(jiān)管部門執(zhí)法基礎(chǔ)、改進危機交流方法這兩個層面同時切入。

1.改善監(jiān)管部門的執(zhí)法信息基礎(chǔ)

信息是治理的基礎(chǔ)。任何國家治理行動，倘若不能在治理主體與治理對象之間建立穩(wěn)定可靠的信息流，那么信息不對稱將對治理能力產(chǎn)生深度制約，導(dǎo)致粗糙、武斷的“運動式執(zhí)法”取代以充分知識為基礎(chǔ)的法理型支配，嚴(yán)重影響公眾的信任預(yù)期生活中一系列常見的管理制度都與信息緊密相關(guān)。出生登記、戶籍記錄、身份證制度、婚姻登記、人口普查、土地調(diào)查、不動產(chǎn)登記、賬簿稅冊、官方檔案等，都是國家對于社會基本事實的識別和確認(rèn)，是對于社會治理知識的有效處理、儲存形式。以提升治理的信息能力為旨歸，現(xiàn)代國家在積極發(fā)展諸如檢測、檢驗、通信、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)手段之外，也充分借助信息汲取、定性、分類、編碼、儲存、傳播等制度建構(gòu)來全面提升信息能力，以便精準(zhǔn)治理，實現(xiàn)法理型支配，穩(wěn)定公眾的信任預(yù)期。（參見：歐樹軍.權(quán)利的另一個成本：國家認(rèn)證及其西方經(jīng)驗[J].法學(xué)家，2012（4）：1-13.）。在食品安全領(lǐng)域，由于其顯著的“信任品”可以通過看、聞、問等常規(guī)手段檢查其物理特征、確定其質(zhì)量的商品屬于“搜尋品”；需要經(jīng)由實際消費后方能確定其質(zhì)量的商品屬于“經(jīng)驗品”；消費者實際消費后也無法確知其質(zhì)量，只能依靠信仰或偏好等形成內(nèi)心確信的商品則是“信任品”。（參見：丹尼斯·W·卡爾頓，杰弗里·M·佩洛夫.現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織[M].胡漢輝，顧成彥，沈華，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：455-456，474.）特質(zhì)，信息不對稱對于執(zhí)法績效的制約尤為突出，優(yōu)化信息能力的法律制度建設(shè)迫在眉睫。

第一，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的信息汲取。從食品安全信息分布狀態(tài)來看，當(dāng)務(wù)之急是在《食品安全法》中增設(shè)食品安全的全追溯系統(tǒng)制度，大力推行全供應(yīng)鏈信息系統(tǒng)建設(shè)[34]，使得食品商品的每一個環(huán)節(jié)都可以做到信息回溯和查詢。全追溯系統(tǒng)制度，是在常規(guī)的文檔管理基礎(chǔ)上，以大數(shù)據(jù)和云計算為核心，對食品產(chǎn)品從種植、原材料、加工、儲存直至運輸、銷售等所有環(huán)節(jié)均實行即時跟蹤記錄，實現(xiàn)動態(tài)觀測，所采集的數(shù)據(jù)借助安全檢測數(shù)據(jù)平臺進行集成并統(tǒng)一發(fā)布[35]，執(zhí)法部門可以隨時監(jiān)控食品安全態(tài)勢，獲得關(guān)于監(jiān)管對象的精確信息。在我國部分地區(qū)，盡管尚未完成基于大數(shù)據(jù)和云計算的全供應(yīng)鏈信息系統(tǒng)建設(shè)，但以文檔管理為核心的食品信息溯源管理系統(tǒng)已經(jīng)開始了有益的探索。從2010年4月起，河南新鄭市在全市范圍內(nèi)推廣溯源管理系統(tǒng)，要求各食品生產(chǎn)企業(yè)完整、如實填寫留樣登記表、供應(yīng)商清單、原材料檢驗登記表、生產(chǎn)過程關(guān)鍵工序檢查記錄等17項記錄表格。通過對生產(chǎn)過程各個環(huán)節(jié)的情況進行記錄，形成完整的食品安全信息鏈，實現(xiàn)從問題產(chǎn)品追溯原料、從原料追溯其他相關(guān)批次產(chǎn)品的功能[36]。從文檔形成的連續(xù)信息流中，監(jiān)管部門提高了對于治理對象的認(rèn)知準(zhǔn)確性，有效避免了因信息過時、疏漏、錯誤而導(dǎo)致的執(zhí)法被動。

第二，基于懸賞舉報的國家—社會信息合作。信息能力建設(shè)是一個體系化工程，同樣應(yīng)當(dāng)采取共治模式最大限度地發(fā)揮各種社會要素產(chǎn)出有效信息的合力。懸賞舉報以“賞”為制度激勵，整合彌散化的社會力量，從而形成國家與社會之間互融互通的信息通道，有助于提高對違法違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)、查處概率。首先，完善多元舉報模式，增強公眾的舉報安全感知。在實名舉報之外，對匿名舉報、隱名舉報予以積極保護和制度鼓勵，明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)將匿名舉報、隱名舉報與實名舉報一體對待，不得推諉拖延或強制要求舉報者披露身份。對于泄露實名舉報信息的執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員實施嚴(yán)格責(zé)任的行政追責(zé)模式，一旦發(fā)生泄密即追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪者，按相關(guān)犯罪構(gòu)成要件追究刑事責(zé)任。其次，提高舉報收益，降低退出成本，增進知情公眾勇于披露信息的激勵。在獎勵發(fā)放方面，按照舉報信息所涉枉行的發(fā)現(xiàn)、查處概率和社會危害程度確定獎金發(fā)放比例，如行政機關(guān)進行行政處罰后，消費者保護組織等提起公益訴訟，舉報人還可以獲得與行政獎勵相同比例的賠償金。在退出保護方面，規(guī)定內(nèi)部人員作為“吹哨人”“吹哨人”即作為內(nèi)部知情者的舉報人。“吹哨人制度”即內(nèi)部人爆料制度，作為知情人能夠盡早發(fā)現(xiàn)問題、吹動哨聲、推動問題整改，從而大幅度降低監(jiān)管成本，可以有效提高監(jiān)管部門的信息獲取能力。以美國“吹哨法案”為代表的“吹哨人”制度起到了保護舉報者、降低舉報成本、強化舉報激勵的重要作用。（參見：錢兆成.“吹哨人制度”可降低監(jiān)督成本[N].工人日報，2014-07-30（003）.），享有獲得職任保護的法定權(quán)利，各地方政府會同食品安全監(jiān)管部門負有法定義務(wù)，為因舉報重大線索而無法繼續(xù)在原單位工作的“吹哨人”提供與原職務(wù)、職位效用水平相當(dāng)?shù)奶娲月殬I(yè)選擇。

2.改進危機交流方法

運轉(zhuǎn)良好的危機性風(fēng)險交流是一個貫徹公正、參與、無偏私、理性、誠實等公法價值[37]的公共場域，公眾的焦慮不安可以在此得到有效釋放和科學(xué)引導(dǎo)，監(jiān)管部門因風(fēng)險治理本身固有的技術(shù)困境也能夠得到公眾的體諒，未來治理方案將贏得更高程度的社會認(rèn)同。

第一，確立信息發(fā)布法定時限制度，以迅速及時的透明化、公開化滿足公眾知情權(quán)。信息公開不僅是“防腐劑”，還是信任得以滋長的土壤。我國已有的食品安全事件往往率先經(jīng)由媒體“爆料”，監(jiān)管部門事后才倉促跟進，極大地影響了公眾對其治理能力的信任感。強化時限觀念，規(guī)定在法定時限內(nèi)全面、客觀、準(zhǔn)確地向公眾通報食品安全態(tài)勢，有助于提升執(zhí)法部門權(quán)威，是應(yīng)急法治的題中應(yīng)有之義。

第二，厲行溝通理性原則，在良性互動中凝聚社會共識。危機事件的起因、發(fā)展進程、危機應(yīng)對方案和效果、相關(guān)責(zé)任人員處理、未來風(fēng)險預(yù)防等公眾的核心關(guān)切應(yīng)當(dāng)貫徹充分公開原則，不得隨意擴大對“國家秘密”、“商業(yè)秘密”外延的解釋，從而限制公眾的對話能力。對于公眾就危機事件提出的質(zhì)疑和詰問，以即時回答為原則，事后答復(fù)為例外；即便是事后答復(fù)，也應(yīng)當(dāng)由對應(yīng)的職能部門在法定期限內(nèi)予以回復(fù)說明，不回復(fù)或遲延回復(fù)者，按情節(jié)輕重課以不同等級的行政責(zé)任。

第三，成立危機心理干預(yù)—輔導(dǎo)小組，有序疏導(dǎo)公眾因食品安全事件引發(fā)的集體焦慮。應(yīng)采取整體主義視角，組建包括但不限于技術(shù)專家、心理學(xué)家、社會工作者、媒體記者等構(gòu)成的多學(xué)科小組[29]62，按照受事件影響程度的差異對公眾進行分層疏導(dǎo)，及時回應(yīng)其心理訴求，降低不確定感知。同時，將特定食品安全事件后的公眾認(rèn)知通過輔導(dǎo)小組的制度化予以總結(jié)提煉，發(fā)現(xiàn)其中一般性的分布規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢，為今后的日常風(fēng)險管理提供基礎(chǔ)性知識。

（二）構(gòu)建科學(xué)社群的平衡約束機制

科學(xué)社群的知識比較優(yōu)勢并不能保證其必定獲得充分的社會信任，如果沒有替代性的約束機制，其反而可能催生出信息意義上的機會主義。因此，事先甄選、事中監(jiān)督的機制設(shè)計對于重塑知識治理權(quán)威尤為必要。

第一，建立公示—說明制度，以公開化程序推動遴選機制優(yōu)化。由于知識治理本身的相機性、裁斷性，規(guī)范性法律文件無法事先對相關(guān)專業(yè)人員的選拔給出操作性的規(guī)定，因此，只能大量設(shè)置諸如“具有較高的學(xué)術(shù)威望”或“具備豐富的工作經(jīng)驗”等彈性條款，而大量彈性條款如果在封閉的程序中適用，不但會導(dǎo)致決策的科學(xué)性降低，還會引發(fā)外界普遍的不信任心理。

為降低彈性條款的高度不確定性，應(yīng)課以甄選者公示并說明的法定義務(wù)，從而借助公開化程序倒逼專業(yè)機構(gòu)的組建嚴(yán)格按照知識治理本身的邏輯來運行。選拔依據(jù)、選拔標(biāo)準(zhǔn)、選拔方法、候選人員專業(yè)履歷和從業(yè)經(jīng)驗等均應(yīng)在法定時限內(nèi)在官方網(wǎng)站予以公布。對于公示未盡事宜而有外部申請要求公開者，除涉及國家機密、商業(yè)秘密、第三人隱私以外均應(yīng)公開；同時，不得隨意對上述公開例外事由進行擴張解釋，以至于架空公開程序。若申請公開的信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)將此部分內(nèi)容去除后予以公開。針對外部專業(yè)同行或公眾對于公示事項提出的懷疑或詢問，由甄選職能部門指定專人予以解釋、回復(fù)，并在其官網(wǎng)發(fā)布，接受社會監(jiān)督。如對擬入選人員有重大專業(yè)爭議，則選拔機構(gòu)應(yīng)進行二次甄選，并重新履行公示—說明義務(wù)。

第二，引入同行評議制度，完善知識治理的平衡制約機制?？茖W(xué)社群借助技術(shù)優(yōu)勢參與食品安全治理是共治模式的重要知識支持，但如果沒有在知識對稱的基礎(chǔ)上建立制衡機制，也很可能是共治中假知識之名行偏私之實的淵藪。對于科學(xué)顧問等專業(yè)機構(gòu)作出的各類風(fēng)險評估報告、說明，應(yīng)當(dāng)由委托的監(jiān)管職能部門聘請第三方獨立學(xué)術(shù)機構(gòu)進行評議鑒定。該受聘鑒定方應(yīng)當(dāng)以科學(xué)倫理為基本立場，秉持公正、中立、無偏私的準(zhǔn)則獨立進行評議，任何單位、個人、社會團體不得以任何形式干擾第三方評議機構(gòu)的評議過程和最終結(jié)論。對于第三方評議機構(gòu)提出的重大異議，原風(fēng)險評估方應(yīng)在法定時限內(nèi)開展對報告科學(xué)性、準(zhǔn)確性的重新審查，并對此寫出詳細說明備案。對于無法協(xié)調(diào)的重大專業(yè)認(rèn)知分歧，應(yīng)如實告知委托的監(jiān)管職能部門，由其或上一級協(xié)調(diào)機構(gòu)召開更大范圍內(nèi)的專業(yè)討論會、座談會，在開放、平等的科學(xué)交流場域中集成智識，最大程度地降低決策不確定性，經(jīng)充分的專業(yè)對話后達成可操作的“次優(yōu)”（second best）方案。

第三，建立利益隔離制度，確保科學(xué)社群參與決策的中立與客觀。對于行業(yè)協(xié)會類的科學(xué)社群，由于其與企業(yè)等利益團體因服務(wù)、咨詢、協(xié)調(diào)、溝通等職能而產(chǎn)生各種勾連，因此除了適用科學(xué)社群通用的外部同行評議之外，還應(yīng)當(dāng)建立利益隔離機制，避免科學(xué)建議或提議被“綁架”而失信于民。

當(dāng)前，行業(yè)協(xié)會以科學(xué)社群的面目展開知識之治主要是借助參與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定的形式，而食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定又是一個極易引發(fā)社會各界深度關(guān)切的公共事務(wù)，在此，行業(yè)協(xié)會的利益回避尤為必要。應(yīng)當(dāng)規(guī)定凡參與國家標(biāo)準(zhǔn)制定的行業(yè)協(xié)會，均應(yīng)在其官網(wǎng)發(fā)布獨立性聲明，對其參與標(biāo)準(zhǔn)決策的獨立性、中立性作出承諾，該承諾一經(jīng)作出即具有法定效力，如經(jīng)查獲或者經(jīng)舉報發(fā)現(xiàn)其與所涉企業(yè)有利益輸送即取消其參與標(biāo)準(zhǔn)制定資格，并追究相關(guān)負責(zé)人的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪者，追究刑事責(zé)任。鑒于當(dāng)前我國行業(yè)協(xié)會的自治性程度較低，應(yīng)將其參與決策的功能限定為建議、咨詢，其參與程度限定在標(biāo)準(zhǔn)起草階段。進入最終審查環(huán)節(jié)時，由獨立的專業(yè)委員會直接進行無記名投票，行業(yè)協(xié)會不得參與對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的最終決斷，從而避免“左手給右手定規(guī)矩”的現(xiàn)象[38]。以食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為基點，由此推廣開來，利益隔離制度應(yīng)一體適用于行業(yè)協(xié)會參與的其余各類規(guī)范性法律文件起草活動，從而有效防止規(guī)則制定異化為集團尋租。

（三）建立消費者認(rèn)知教育制度

公眾對于食品安全的信任程度不僅取決于客觀的治理績效，還受制于其自身的主觀認(rèn)知。在這個意義上，強化公眾的食品安全教育制度，逐步培養(yǎng)其對于食品安全的科學(xué)認(rèn)識，是基于整體主義視角改變當(dāng)前普遍存在的集體焦慮、提高公眾信任度的可行途徑。

第一，以可得性和可理解性為核心，提高農(nóng)村居民信息能力。有效的信息傳播是一種科學(xué)的認(rèn)知教育，對于廣大農(nóng)村消費者特別是中西部地區(qū)農(nóng)村消費者而言，要充分考慮信息的可得性和可理解性。由于大部分農(nóng)村地區(qū)居民獲取信息的主要手段仍然是傳統(tǒng)媒體，因此，在互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)起云涌之時，食品安全發(fā)布仍然應(yīng)當(dāng)充分發(fā)掘報紙、廣播、電視的傳播能力。同時，還應(yīng)當(dāng)注意開發(fā)契合農(nóng)村居民接受心理的多元傳播形式：可以以村、鎮(zhèn)為單位，設(shè)立專職信息員，定期將食品安全信息簡報發(fā)送到所轄區(qū)域的各家各戶；還可以考慮以居住片區(qū)為單位，設(shè)立宣傳欄、黑板報，定期發(fā)布食品安全信息。同時，考慮到農(nóng)村居民的平均文化水平較低，縣一級食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)撥出專項資金，設(shè)立專人，定期前往所轄區(qū)域村鎮(zhèn)進行食品安全知識普及講座；編制食品安全知識普及手冊，以簡明通俗的手法和群眾喜聞樂見的形式講解相關(guān)食品安全知識，有效幫助廣大農(nóng)村消費者提高信息能力[39]。

第二，以新媒體為核心，發(fā)展城市多元信息發(fā)布體系。當(dāng)前，我國大部分城市居民尤其是中青年群體已經(jīng)習(xí)慣于將互聯(lián)網(wǎng)作為主要的信息獲取渠道，手機上網(wǎng)獲取信息又成為網(wǎng)媒傳播中的主要形式。食品安全監(jiān)管部門可以與當(dāng)?shù)氐碾娦胚\營商合作，定期向手機用戶推送食品安全信息。同時，還可以對食品安全信息采取讀者訂閱模式，實現(xiàn)定向傳播：公眾在監(jiān)管部門的官網(wǎng)登記E-mail地址，監(jiān)管部門定期向登記的E-mail地址發(fā)送最新食品安全信息。要求定向發(fā)送信息者對于安全有著更突出的偏好，也有更強的激勵對這類信息進行再傳播，可以借此完成食品安全的群體自我教育[40]。對于城市居民中的老年群體，由于他們對新式傳播方式相對陌生，因此仍然應(yīng)當(dāng)注重借助傳統(tǒng)媒體進行信息傳遞，遵循其認(rèn)知特點來展開安全教育，科學(xué)降低其風(fēng)險焦慮、穩(wěn)定其安全預(yù)期，進而有效重建集體信任。ML

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