孫海燕+王澤華+羅靖

摘 要： 生態(tài)安全屏障建設(shè)是我國可持續(xù)發(fā)展的重要支撐之一，是維護國家安全的戰(zhàn)略舉措。通過對國內(nèi)外生態(tài)安全屏障相關(guān)文獻、理論、項目的梳理分析，對我國新疆“三北”防護林工程、甘肅國家生態(tài)安全屏障綜合實驗區(qū)和日本治山計劃、加拿大“色計劃”等建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)可知，公眾積極參與、科技研發(fā)與應(yīng)用、多方協(xié)調(diào)的工作機制和合理的可持續(xù)經(jīng)營機制，以及加快生態(tài)文明建設(shè)，是推進生態(tài)安全屏障建設(shè)的關(guān)鍵和取得成功的重要保證。

關(guān)鍵詞：生態(tài)安全屏障；公眾參與；科技研發(fā)；多方協(xié)調(diào)；生態(tài)文明

中圖分類號：X171.4文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）05-0019-07

Abstract：Ecological safe shelter is one of the most important support for Chinas sustainable development and a strategic measure to maintain the national security. The paper analyzes and summarizes the research status， construction experience and actions about ecological safe shelter construction in China and other countries. By combing and analyzing related articles， theories and programs about domestic and overseas ecological safe shelter， and also by summarizing the experience of the “Three North Shelterbelt” Construction project in Xinjiang， the comprehensive experimental area of State Ecological Safe Shelter Zone in Gansu， Japans Mountain Treatment Program and Canadas Green Plan， the authors found that the publics positive participation， development and application of technologies， multiple-coordination， sustainable marketing mechanism and quickening the ecological civilization construction are crucial in guaranteeing the quickening construction of ecological safe shelter. The paper finally puts forward inspirations and experience for constructing the green ecological safe shelter for Yunnan provincial gateway in opening up to the southwest.

Keywords：ecological safe shelter； public participation； science and technology development； multiple-sided coordination； ecological civilization construction

工業(yè)革命以來，人類利用自然、發(fā)展經(jīng)濟的能力不斷增強，但也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題。20世紀(jì)70年代以來，世界各國對生態(tài)安全、生態(tài)工程的研究逐漸深入，特別是90年代后跨國界的全球性環(huán)境公害，如沙塵暴、水污染、大氣污染、酸雨等問題的凸顯，使得美國等將生態(tài)安全列入國家政策的核心之一，成為國家戰(zhàn)略層面的重要議題。生態(tài)安全屏障建設(shè)是我國可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，是維護國家安全的戰(zhàn)略舉措[1]。全國各地均在大力推進不同地理范圍的生態(tài)安全屏障建設(shè)工作，如四川、云南、貴州分別提出建設(shè)長江上游生態(tài)屏障戰(zhàn)略，內(nèi)蒙古自治區(qū)提出建設(shè)我國北方的生態(tài)安全屏障。此外，北京、青海、福建、浙江、甘肅等一些省、市也相繼提出建設(shè)各自區(qū)域性的生態(tài)安全屏障。2015年，習(xí)近平同志考察云南時，對云南提出發(fā)展戰(zhàn)略新定位：努力成為我國民族團結(jié)進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章。構(gòu)建生態(tài)安全屏障是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段?，F(xiàn)階段，就生態(tài)安全屏障的科學(xué)內(nèi)涵與意義而言，尚未有統(tǒng)一的定義，缺乏對生態(tài)安全屏障的專門性質(zhì)的理論著作，更缺少對國內(nèi)外生態(tài)安全屏障工程、生態(tài)工程、生態(tài)安全工程的綜合分析和論述。本文主要綜述國內(nèi)外生態(tài)安全、生態(tài)工程、生態(tài)安全屏障建設(shè)發(fā)展方面的經(jīng)驗與做法，以期對推進我國生態(tài)安全屏障建設(shè)工作的深入和持續(xù)開展有所啟示。

一、國內(nèi)外生態(tài)安全屏障研究現(xiàn)狀

生態(tài)文明是人類社會和生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。作為人類文明的一種高級形態(tài)，生態(tài)文明是迄今為止繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后一種新的文明。生態(tài)文明是指人類在充分認(rèn)識自然、尊重自然的基礎(chǔ)上，在利用自然造福人類的過程中，在構(gòu)建人與自然和諧統(tǒng)一的進程中，所取得的全部文明成果的總和，包含著人與人、人與自然、人與社會等多重復(fù)雜的關(guān)系。黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略任務(wù)，十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，成為中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局的重要組成部分，為生態(tài)保護工作提供了有力的政治保障。

生態(tài)安全屏障是我國社會生產(chǎn)實踐的產(chǎn)物，并非是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)術(shù)語，國內(nèi)意義相近或類似的術(shù)語還有“綠色屏障”“生態(tài)環(huán)境保護屏障”“生態(tài)屏障工程”等。國外對生態(tài)安全屏障的類似研究多集中于生態(tài)安全、生態(tài)工程及恢復(fù)生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域，本文也主要從以上層次分析國內(nèi)外生態(tài)安全屏障研究現(xiàn)狀。

（一）國內(nèi)生態(tài)安全屏障研究現(xiàn)狀

根據(jù)1994-2013年《中國期刊全文數(shù)據(jù)庫CNKI》統(tǒng)計，自2003年以來，我國研究生態(tài)安全屏障的文章逐漸增加，主要研究領(lǐng)域集中于生態(tài)安全屏障科學(xué)內(nèi)涵、區(qū)域生態(tài)安全屏障建設(shè)的思考與總結(jié)、國內(nèi)生態(tài)安全屏障建設(shè)會議綜述等方面。

1.對生態(tài)安全屏障科學(xué)內(nèi)涵等的研究。對生態(tài)安全屏障科學(xué)內(nèi)涵的研究主要集中于生態(tài)安全屏障的概念、功能及特點等領(lǐng)域的探討分析，其中具有代表性的有：王玉寬等[2-3]提出了生態(tài)屏障建設(shè)的理論與實踐基礎(chǔ)，分析了生態(tài)屏障的科學(xué)內(nèi)涵，進而歸納了生態(tài)屏障建設(shè)的科學(xué)價值、社會實踐意義、屏障功能等；鐘祥浩[4]在論述了中國山地生態(tài)安全屏障建設(shè)重要性的基礎(chǔ)上，提出了以大陸三級階梯地勢為基礎(chǔ)的山地生態(tài)安全屏障建設(shè)宏觀構(gòu)架，提出了以亞區(qū)為單位的山地生態(tài)安全屏障保護與建設(shè)途徑。

2.對區(qū)域生態(tài)安全屏障建設(shè)的研究?，F(xiàn)階段，各科研院所、地區(qū)生態(tài)管理機構(gòu)對各自區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全屏障建設(shè)的總結(jié)與反思，是我國生態(tài)安全屏障研究的主流。該類型研究內(nèi)容復(fù)雜、數(shù)量眾多，其中具有代表性的研究有：孫鴻烈等[5]在分析青藏高原冰川退縮顯著、自然災(zāi)害增多等生態(tài)環(huán)境問題后，提出了該地區(qū)國家生態(tài)安全屏障建設(shè)的對策與途徑，并分析了該地區(qū)國家生態(tài)安全屏障建設(shè)對提升整個國家生態(tài)安全建設(shè)的重要性；覃家科等[6]重點分析了北部灣自然生態(tài)系統(tǒng)及生境退化區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)等人工生態(tài)系統(tǒng)的綜合建設(shè)，以期構(gòu)建一個人工與自然生態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合的多層次的北部灣生態(tài)系統(tǒng)；安和平等[7]重點分析了畢節(jié)試驗區(qū)生態(tài)安全屏障建設(shè)的投資、資金管理問題，提出了建設(shè)多元化的融資渠道、完善生態(tài)安全屏障建設(shè)的工程資金管理體系等。

3.國內(nèi)生態(tài)安全屏障建設(shè)的相關(guān)會議。國內(nèi)生態(tài)安全相關(guān)學(xué)術(shù)會議的舉辦，對生態(tài)安全屏障建設(shè)具有重要意義，但關(guān)于生態(tài)安全屏障建設(shè)的專題會議舉辦較少，其中具有代表性的論文有四川省林學(xué)會2001年舉辦的“建設(shè)長江上游生態(tài)屏障學(xué)術(shù)研討會”，會議集中討論了長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的重點、可行性措施等，并就生態(tài)屏障的科學(xué)內(nèi)涵、建設(shè)功能等進行了探討；中國農(nóng)學(xué)會2008年舉辦的“全國農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治高層論壇”，論壇集中探討了我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀、各自然區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀，提出了開展海洋生態(tài)安全屏障等建設(shè)模式、項目設(shè)置及防治技術(shù)的研究。

（二）國外生態(tài)安全、生態(tài)工程研究現(xiàn)狀

1.國外生態(tài)安全研究現(xiàn)狀。生態(tài)安全是一門自然科學(xué)與社會科學(xué)的交叉學(xué)科，國外也成為“環(huán)境安全”，目前國內(nèi)外尚無公認(rèn)的生態(tài)安全定義。廣義的生態(tài)安全的范圍包括生物細(xì)胞、組織、個體、種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀、生態(tài)地理區(qū)、陸海生態(tài)及人類生態(tài)的安全；狹義的生態(tài)安全專指人類生態(tài)系統(tǒng)的安全。

美國著名環(huán)境專家萊斯特·R·布朗首次將環(huán)境因素納入安全概念和國際政治范疇，布朗在1977年出版的《建設(shè)一個可持續(xù)發(fā)展的社會》是其在生態(tài)安全研究領(lǐng)域的代表作[8]。這一時期，國外學(xué)者主要探討生態(tài)安全的概念、外延及重要性等基礎(chǔ)問題，如Jessica Mathews提出了自然環(huán)境安全應(yīng)該處于安全的最重要地位[9]。

20世紀(jì)80年代開始，生態(tài)安全成為了世界安全中的重要一環(huán)，聯(lián)合國裁軍和安全委員會對集體安全和共同安全做了區(qū)別，后者指的是包括經(jīng)濟壓力、資源缺乏、環(huán)境退化等在內(nèi)非軍事威脅。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WECD）的報告《我們共同的未來》中明確指出：安全的定義必須擴展，要包括環(huán)境惡化和發(fā)展條件遭到破壞[10]。到 20世紀(jì)90年代初期，國外加強了對環(huán)境變化與安全的經(jīng)驗性研究。

21世紀(jì)以來，國外生態(tài)安全領(lǐng)域的代表性研究有：Walter Reid于2002年組織2000多位專家，開展了4年的全球生態(tài)系統(tǒng)健康調(diào)查，全面分析了人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響[11]；Robert Costanza在2000年研究了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的社會目標(biāo)和價值，提出評價生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)要綜合考慮包括生態(tài)可持續(xù)性、生態(tài)公平性和經(jīng)濟效率等在內(nèi)的一系列目標(biāo)、指標(biāo)[12]；SIWI Seminar研究了生態(tài)系統(tǒng)評價指標(biāo)值的確定，探索在生態(tài)底線上實現(xiàn)人類活動與生態(tài)平衡的策略、途徑等[13]。

2.國外生態(tài)工程研究現(xiàn)狀。1962年，美國的H.T.Odum首先使用了生態(tài)工程（Ecological Engineering），將“生態(tài)工程”定義為以自然生態(tài)系統(tǒng)中獲得的思想與技術(shù)為基礎(chǔ)，重點解決人類社會生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)。1989年，美國學(xué)者Mitsch聯(lián)合中、美、丹麥等國學(xué)者合著《生態(tài)工程》一書，明確了生態(tài)工程的研究對象、基本原理、方法論等看，自此，生態(tài)工程學(xué)成為世界公認(rèn)的學(xué)科[14]。

在生態(tài)工程應(yīng)用領(lǐng)域，國外的研究主要集中于環(huán)境污染的處理和治理領(lǐng)域，特別是污水處理與湖泊、海灣的富營養(yǎng)化防治方面最為突出。如1980年美國在伊利湖北部的河湖接合部、老婦河河口地區(qū)的濕地上，建立了生態(tài)工程試驗基地，測試該地區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)對陸地及其下游湖泊的緩沖凈化作用；在馬賽諸塞州的沼澤及鹽灘上建立生態(tài)工程系統(tǒng)，處理來自陸上的廢水，防止海洋的富營養(yǎng)化[15]。

在生態(tài)工程的新進展方面，一是現(xiàn)代新技術(shù)在生態(tài)工程領(lǐng)域得到運用，利用地理信息系統(tǒng)（GIS）對濕地模型進行全面分析，如土壤基質(zhì)、土地利用、可接受性等，推動了生態(tài)工程在宏觀規(guī)劃和微觀應(yīng)用等方面實現(xiàn)綜合效應(yīng)；二是在生態(tài)工程評價方法方面，開始考慮單功能與多功能目標(biāo)問題，形成了價值流分析、生態(tài)經(jīng)濟評價方法、層次分析法、能量流分析法等多種分析方法。

二、國內(nèi)外生態(tài)安全屏障建設(shè)典型經(jīng)驗做法

生態(tài)安全屏障是21世紀(jì)我國對全球生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展的重要貢獻，是生態(tài)安全、生態(tài)工程、恢復(fù)生態(tài)學(xué)等多種學(xué)科的綜合產(chǎn)物。生態(tài)安全屏障的概念雖然提出較晚，但國內(nèi)外均已實施了類似的生態(tài)安全保護項目、工程等，分析國內(nèi)外已完成或正在實施的相關(guān)生態(tài)安全保護工程項目，對進一步推進我國的生態(tài)安全屏障建設(shè)工作具有重要意義。

（一）國內(nèi)生態(tài)安全屏障建設(shè)經(jīng)驗做法

1.新疆“三北”防護林工程建設(shè)的經(jīng)驗做法。1978年，我國決定在西北、華北和東北等風(fēng)沙危害、水土流失嚴(yán)重的地區(qū)建設(shè)大型防護林體系工程（簡稱“三北”防護林體系工程）。新疆是國家“三北”防護林體系建設(shè)的重點?。▍^(qū)）之一，2011年已開始國家“三北”防護林體系五期建設(shè)工程。至2011年，新疆“三北”防護林體系建設(shè)已覆蓋了94個縣（市、區(qū)），實際完成造林封育2293.91萬畝（其中人工造林1394.84萬畝），封育874.07萬畝，飛播25萬畝[16]。新疆“三北”防護林體系經(jīng)過三十余年的建設(shè)，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，為新疆農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收及新疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定做出了重要貢獻。

（1）防沙治沙，建設(shè)完備的林業(yè)生態(tài)體系。新疆的土地荒漠化及沙化問題在中國乃至世界均具有典型性和代表性，防沙治沙也成為了新疆林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程的主要任務(wù)。首先，搞好防沙治沙規(guī)劃與林業(yè)重點工程建設(shè)規(guī)劃的銜接，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，因地制宜，因害設(shè)防，把工程優(yōu)先安排在生態(tài)比較脆弱、災(zāi)害類型突出、經(jīng)過治理對改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境影響較大的地方。其次，大力發(fā)展特色林果業(yè)，建設(shè)特色的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，目前全區(qū)林果種植面積突破了1300萬畝，果品總產(chǎn)量超過450萬噸，林果業(yè)總產(chǎn)值113.6億元，在農(nóng)民增收中的貢獻率達到25%以上，并且，和田地區(qū)探索出了種植紅柳大蕓治理沙漠、增加農(nóng)民收入的致富之路，實現(xiàn)了生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的雙贏[16]。

（2）研發(fā)、應(yīng)用先進適用的生態(tài)修復(fù)技術(shù)?！叭薄狈雷o林建設(shè)的快速發(fā)展促進了一系列林業(yè)新技術(shù)、新成果的大范圍推廣應(yīng)用，特別是滴灌等節(jié)水灌溉造林技術(shù)的的應(yīng)用，使得一些原來無法造林的地段，造林獲得成功，綠洲防護林防護功能日漸加強，對改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境必將發(fā)揮不可替代的重要作用。林果矮化密植技術(shù)和嫁接改良技術(shù)的大范圍推廣應(yīng)用，大大提高了果品品質(zhì)和單位面積產(chǎn)量，對提高林業(yè)的比較經(jīng)濟效益產(chǎn)生了重要的作用[16]。

（3）建立創(chuàng)新了一套高效的林業(yè)生態(tài)建設(shè)管理模式。在實施“三北”防護林體系建設(shè)工程中，全面實行領(lǐng)導(dǎo)干部任期造林綠化管理責(zé)任制，將林業(yè)工作成效作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要指標(biāo)，并將此與干部的升遷相掛鉤，增強了工作責(zé)任感和緊迫感，真抓實干，有力地保障了“三北”防護林工程順利進行。

2.甘肅國家生態(tài)安全屏障綜合實驗區(qū)經(jīng)驗做法。甘肅省位居長江、黃河上游，地處青藏、黃土、內(nèi)蒙古三大高原交匯地帶，也是西北干旱區(qū)、青藏高原區(qū)和東部季風(fēng)區(qū)等三大自然區(qū)域的交匯部位，自然生態(tài)環(huán)境類型多樣且脆弱，生態(tài)環(huán)境成為了困擾甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題。甘肅省先后實施了天然保護工程、退耕還林（草）等國家重點生態(tài)工程和石羊河流域重點治理、敦煌水資源綜合利用等一批重大水生態(tài)工程。特別是2013年12月18日國務(wù)院常務(wù)會議正式通過了《甘肅省加快轉(zhuǎn)型發(fā)展建設(shè)國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)總體方案》，成為了甘肅省前期推行的生態(tài)安全屏障建設(shè)舉措的重要政策支撐[17]。

（1）提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。首先，甘肅省、市、縣三級環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)全部實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，建立重點污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)，所有運行的城市污水處理廠、垃圾處理廠、危險廢物及醫(yī)療廢物集中處置中心、70%以上的重點水汽污染源等均實現(xiàn)在線監(jiān)控。其次，在黃河主要斷面建立三座水質(zhì)自動監(jiān)測站，進一步健全城市空氣自動監(jiān)測系統(tǒng)，各州市政府所在地均建成空氣自動監(jiān)測系統(tǒng)，建立1-2個地面生態(tài)觀測站，納入國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和重大生態(tài)環(huán)境災(zāi)害預(yù)警體系。最后，建立省、市兩級環(huán)境安全和污染事故應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)，省級包括監(jiān)控調(diào)度、現(xiàn)場指揮、應(yīng)急監(jiān)測、輻射監(jiān)測四個系統(tǒng)組成的應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)；各市根據(jù)本地區(qū)突發(fā)性污染事故特點，配備必要的應(yīng)急監(jiān)測設(shè)備和防護設(shè)備，增加實驗室快速測定分析能力。

（2）大力發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)。積極推廣全膜雙壟溝播、膜下滴灌等高效旱作節(jié)水技術(shù)，合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展耐旱節(jié)水品種，建設(shè)旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)。積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施，推廣溫室和塑料大棚，推動河西走廊星火產(chǎn)業(yè)帶高效節(jié)水設(shè)施農(nóng)業(yè)科技示范工程建設(shè)，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。

（3）重點實施大型生態(tài)污染治理修復(fù)工程。一是祁連山及內(nèi)陸河流域生態(tài)恢復(fù)與重建工程。該項目依托GIS（地理信息系統(tǒng)）開發(fā)應(yīng)用研究中心，以甘肅近50年來氣候變化基本特征、極端天氣與氣候變化等情況為基礎(chǔ)，開發(fā)了牧區(qū)雪災(zāi)預(yù)報系統(tǒng)，形成了祁連山天然草地與水源涵養(yǎng)林保護為主的生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系；同時，在防沙治沙領(lǐng)域研發(fā)實施了高寒干旱區(qū)荒漠化土地治理技術(shù)、綠洲開發(fā)生態(tài)分析評價方法、河西走廊鹽漬化土地“三系統(tǒng)”治理技術(shù)（運用工程改良、生物種植改良、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)增加土壤有機質(zhì)）等。二是黃土高原生態(tài)整治技術(shù)與模式項目。甘肅省大力開展水土保持基礎(chǔ)理論研究，通過實施生水土保持引種試驗培育項目。造林立地、喬灌草空間配置等，生態(tài)環(huán)境明顯改善，水土流失得到明顯遏制。三是蘭—白經(jīng)濟圈綠化工程及大氣污染治理項目。在全方位近20個大氣污染環(huán)境研究項目的基礎(chǔ)上，開展蘭州南北兩山地區(qū)環(huán)境背景研究、黃土高原西部雨養(yǎng)生態(tài)系統(tǒng)研究、雨養(yǎng)物種抗旱機理及其適應(yīng)性研究、恢復(fù)與重建技術(shù)和模式研究等，有效地推動蘭—白經(jīng)濟圈綠化及大氣污染治理的相關(guān)工作。

（二）國外生態(tài)安全屏障建設(shè)經(jīng)驗做法

1.日本治山計劃的經(jīng)驗做法。自1911年日本實施治山計劃后，百余年中取得了巨大的建設(shè)成效。1953年，關(guān)西和九州地區(qū)大水災(zāi)使日本政府再次意識到治山治水的重要性，在抗災(zāi)中設(shè)置了“治山治水對策協(xié)議會”，并于1960年制定了《治山治水緊急措施法》。從此，有計劃的長期國土整治活動在日本正式展開。如今，日本的人工造林面積已達到約1000萬公頃，2009年日本林野廳再次編制《森林林業(yè)再生計劃》時，提出“2019年木材自給率達到50%” [18]，標(biāo)志著自然資源極度匱乏的日本擁有了豐富的林業(yè)資源，這與其優(yōu)秀的建設(shè)機制是分不開的。

（1）嚴(yán)密的森林計劃制度。1951年，日本政府通過修訂《森林法》，首次以法律形式確定了以國家制定森林計劃為主的森林管理體系。在此基礎(chǔ)上，1991年日本形成了層次鮮明的嚴(yán)密的森林計劃制度，其中包括中央政府層面制定的50年期的《森林基本計劃》和《重要林產(chǎn)品供需長期預(yù)測》；農(nóng)林水產(chǎn)部制定的15年期的《全國森林計劃》及《森林經(jīng)營管理計劃》《保安林經(jīng)營管理計劃》；地區(qū)森林管理局制定的十年期的《地區(qū)森林計劃》及市鎮(zhèn)政府制定的《市鎮(zhèn)森林經(jīng)營管理計劃》；森林擁有者制定并需上報政府機構(gòu)審批的《森林施業(yè)計劃》等。森林計劃體制將國家的長期戰(zhàn)略規(guī)劃付諸實施，有利于國家對林業(yè)發(fā)展進行高效的行政指導(dǎo)。

（2）優(yōu)秀的森林可持續(xù)經(jīng)營體制。日本的森林經(jīng)營方針強調(diào)促進復(fù)層林和長伐期施業(yè)，加快針葉樹人工林向針闊混交林轉(zhuǎn)變。特別以日本國有林為主，積極推動闊葉樹的引進和補種，同時采用先進科學(xué)技術(shù)保障森林資源的循環(huán)利用，降低生產(chǎn)成本；并且，大力推動GIS的應(yīng)用，目前日本約1/3的都、道、府、縣等都已引進了地理信息系統(tǒng)，有利于日本政府準(zhǔn)確掌握、分析和提供符合多種要求的森林資源信息。

（3）充足的生態(tài)資金投入。日本治山計劃的經(jīng)費是由國家和地方共同負(fù)擔(dān)，總體上是國家負(fù)擔(dān)2/3，地方承擔(dān)1/3，但國有林治山事業(yè)有國家全額投資。自1960年實施第1期《治山事業(yè)五年計劃》至今，日本已連續(xù)完成了9期，總投資規(guī)模達到了9.2萬億日元，特別是第9期《治山事業(yè)五年計劃》投資規(guī)模達到了3.77萬億日元，是第1期投資規(guī)模的22.6倍，且第1期至第9期五年計劃投資規(guī)模年均增長率為50.8%[19]。

2.加拿大“綠色計劃”建設(shè)經(jīng)驗做法。1991年，加拿大政府正式啟動了投資達100多億加元、當(dāng)今世界最重要的環(huán)境行動計劃之一的綠色計劃，成為后來我國制定綠色行動計劃的重要參考。

（1）跨流域水污染治理。加拿大的重要水源體系均是與美國共有的國際水系。1992年，加拿大與美國建立了五大湖污染防治中心，并且與內(nèi)陸水中心、Mc Master中心和圣勞倫斯中心連接起來，形成了綜合化的、信息共享的國際水污染防治機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，加拿大政府在綠色計劃中專門設(shè)置了五大湖行動計劃，投資1.25億加元進行污染效應(yīng)研究及治理技術(shù)的開發(fā)，包括蘇必利爾湖雙邊計劃、污染防治規(guī)劃與示范項目等[20]。

（2）實施綜合化廢物減量與處置項目。綠色計劃中專門制定了全國廢物減量規(guī)劃，提出到2000年全國減少50%的廢棄物。加拿大聯(lián)邦政府成立廢物管理辦公室來協(xié)調(diào)廢物減量規(guī)劃中的各項目，并在各省、市政府機構(gòu)和工業(yè)部門成立該辦公室協(xié)調(diào)聯(lián)系機構(gòu)，保障廢物減量規(guī)劃的實施；同時，聯(lián)盟政府相繼于1993年通過了包裝廢物削減標(biāo)準(zhǔn)和實施條例、1994年制定了全國廢物減量、回用、循環(huán)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、政策和條例等，從制度上保障廢物減量規(guī)劃的實施；并且，聯(lián)邦政府專門擴大實施全國廢物變換項目（NWEP），提高工業(yè)廢物的循環(huán)回用比例。

（3）開展科技支撐研究項目。加拿大聯(lián)邦政府啟動了為期五年的環(huán)境科學(xué)技術(shù)行動計劃，促進全球和國內(nèi)環(huán)境問題的研究，為綠色計劃實施提供科學(xué)依據(jù)，并鼓勵高新環(huán)境技術(shù)的開發(fā)，如資源和能源保護技術(shù)發(fā)展和示范計劃（DRECT），每年提供20萬加元用于保護資源和節(jié)約能源的革新技術(shù)的研究和示范。同時，綠色計劃專門設(shè)置一部分資金用于支持好的環(huán)境技術(shù)開發(fā)、示范和產(chǎn)業(yè)化，并建立了聯(lián)邦—省環(huán)境技術(shù)網(wǎng)絡(luò)來加強技術(shù)交流；實施環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)計劃，政府提供50%的基金，鼓勵私人投資環(huán)境技術(shù)的示范工程，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展[21]。

三、國內(nèi)外生態(tài)安全保障建設(shè)的啟示

（一）積極調(diào)動全社會和公眾關(guān)注并參與生態(tài)保護

借鑒國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境安全建設(shè)的成果經(jīng)驗，我國綠色生態(tài)安全屏障建設(shè)應(yīng)讓公眾能及時準(zhǔn)確地獲取相關(guān)信息，讓公眾參與生態(tài)保護，經(jīng)常開展宣傳和教育。德國、加拿大等發(fā)達國家經(jīng)常組織對農(nóng)民進行免費培訓(xùn)，宣傳保護土地和水資源的相關(guān)政策法規(guī)，推廣保護環(huán)境的耕作技術(shù)，同時采用農(nóng)業(yè)補貼的方式給予獎勵；對青少年的環(huán)保教育也十分普及，使環(huán)保的觀念和習(xí)慣從小培養(yǎng)。

我國公眾參與生態(tài)保護的程度不高，目前很多規(guī)劃基本上僅僅在政府部門征求意見，未能準(zhǔn)確反映公眾的意愿。隨著我國越來越重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)及“以人為本”，我國生態(tài)保護的相關(guān)政策逐步調(diào)整和改善，公眾參與程度將越來越高，公眾的意見也可能成為項目能否立項的決定性因素。

（二）科學(xué)研究與應(yīng)用是生態(tài)環(huán)境安全建設(shè)的強大支撐

國外土地風(fēng)險評級工作是一項很大的系統(tǒng)工程，其中土壤侵蝕的風(fēng)險性等級劃分是科研人員在大量調(diào)查研究和試驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上得出的，要求科研單位能提出明確的評估方法、精確的測量數(shù)據(jù)做支撐。2011年，歐洲進行了洪水風(fēng)險圖的繪制，判斷河段是否受洪水威脅，評估地區(qū)的洪水風(fēng)險，根據(jù)預(yù)測結(jié)果劃分防洪區(qū)，河床、河岸范圍內(nèi)將不允許有建筑物，受洪水威脅地區(qū)將不能儲存危險品如汽油等，目前風(fēng)險評估、風(fēng)險圖已完成，并正式實施風(fēng)險管理計劃[22]。

發(fā)達國家政府都有自己的生態(tài)環(huán)境安全建設(shè)智囊人才隊伍，對科研機構(gòu)的支持力度很大。德國土壤研究所每年有政府撥付的1400萬歐元作為基本經(jīng)費，另有約650萬歐元的項目經(jīng)費[23]。相比之下，我國在這方面的投人要少得多。因此，為保證生態(tài)文明建設(shè)的順利進行，應(yīng)加大對生態(tài)環(huán)境建設(shè)科研的投入力度，發(fā)揮科技人才的積極性和能動性，大力研發(fā)先進、適用的環(huán)保技術(shù)，鼓勵投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)節(jié)能減排。

（三）多方協(xié)調(diào)機制建設(shè)是生態(tài)工程建設(shè)的發(fā)展基礎(chǔ)

國內(nèi)生態(tài)工程的實施多存在跨區(qū)域、跨流域、跨行政管理權(quán)等特點，同時生態(tài)環(huán)保相關(guān)部門職能分散交叉，工作受制于地方政府的態(tài)度，如國內(nèi)典型的水質(zhì)與水量分頭管理機制，給國內(nèi)區(qū)域水質(zhì)生態(tài)環(huán)境保護造成了較大的制約。2013年12月，李克強同志主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時，對青海三江源生態(tài)保護、建設(shè)甘肅省國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)等一批重大生態(tài)工程的實施，專門提出要“做好相關(guān)規(guī)劃銜接，調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，建立協(xié)同聯(lián)動機制”[24] 。

建設(shè)生態(tài)工程的跨部門協(xié)同機制，重點應(yīng)增強環(huán)境保護部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建設(shè)職能有機統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境大部門，實施一套有效的“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制；同時，建立健全監(jiān)督地方政府履行環(huán)保責(zé)任的機制，實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價、責(zé)任追究制度。在生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為各級政府及社會大眾普遍意愿的背景下，建設(shè)有效的、順暢的多部門協(xié)調(diào)機制已成為了生態(tài)工程的實施基礎(chǔ)。

（四）合理的可持續(xù)經(jīng)營機制是生態(tài)工程實施的有效保障

生態(tài)工程的主要目的是為了充分發(fā)揮物質(zhì)的生產(chǎn)潛力，防止環(huán)境污染，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益雙贏。多年來，我國實施了“三北”防護林、三江源生態(tài)保護等多項重大生態(tài)環(huán)境保護工程項目，但均面臨著后續(xù)資金投入困難、人地矛盾突出等問題。以云南省西雙版納州生態(tài)環(huán)境保護項目為例，生態(tài)保護區(qū)內(nèi)長期存在著居住人群與野生動植物保護的矛盾，甚至一度出現(xiàn)“人賤獸貴”的爭論[25]。

要真正保障生態(tài)工程項目的長期穩(wěn)定發(fā)展，傳統(tǒng)政府投入只是基礎(chǔ)，必須提高經(jīng)營管理水平，采用改革的辦法、創(chuàng)新的方式建設(shè)生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的可持續(xù)經(jīng)營機制。只有充分發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，調(diào)動全社會參與生態(tài)保護和建設(shè)的積極性，采用多元化的投融資機制、科學(xué)的商業(yè)化經(jīng)營機制、有效的生態(tài)補償機制等，才能真正推動生態(tài)工程項目的科學(xué)發(fā)展。

（五）加快推進生態(tài)文明制度建設(shè)

加快落實黨的十八大報告關(guān)于今后一個時期推進生態(tài)文明建設(shè)的重點任務(wù)：一是加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二是要全面促進資源節(jié)約，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，提高資源利用效率和效益；三是加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，推進生態(tài)綜合治理；四是加強生態(tài)文明制度建設(shè)，建立生態(tài)文明考核評價制度、國土空間開發(fā)保護制度、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，建立資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點；五是要健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，著力探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

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