鄔敏懿++吳明華++趙偉

【摘要】隨著高校管理重心的下移和兩級(jí)管理的深化，二級(jí)單位獲得了一部分人、財(cái)、物等重要資源的配置權(quán)，二級(jí)學(xué)院教代會(huì)制度建設(shè)也變得更加重要和緊迫。本文通過對(duì)高校二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)的情況作實(shí)證分析后，提出健全和完善二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)的方法與對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó)；高校二級(jí)教代會(huì)；民主管理；制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。依法治校是依法治國(guó)在教育領(lǐng)域中的具體實(shí)踐，其核心是以法治思維和法治方式治理高校。高校教代會(huì)制度是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，也是依法治校的具體體現(xiàn)和制度保障。

一、高校二級(jí)教代會(huì)在依法治校過程中的重要作用

在依法治校的視角下，加強(qiáng)高校二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)，有利于促進(jìn)二級(jí)單位民主管理工作制度化、規(guī)范化、程序化；保障廣大教職工知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；對(duì)于教職工依法行使民主權(quán)利，推動(dòng)基層民主政治建設(shè)，促進(jìn)學(xué)院的改革、建設(shè)、發(fā)展都有十分重要的作用。具體來說：

（一）建立健全高校二級(jí)教代會(huì)制度，是貫徹依法治校，運(yùn)用法治思維、法治方式開展內(nèi)部治理的具體體現(xiàn)。依法治校是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校改革與發(fā)展的客觀需要，是實(shí)現(xiàn)高校的管理民主化、制度化和法制化的必由之路，是高校和諧發(fā)展的根本舉措?！陡叩冉逃ā返谒氖龡l規(guī)定：“高校通過以教師為主體的教代會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！睘榇?，教代會(huì)制度是全面貫徹依法治校的重要途徑；是深化高校管理體制改革的必然要求；是實(shí)現(xiàn)高校黨委、行政依法治校的重要保證。二級(jí)學(xué)院是大學(xué)民主管理的基層單位，是大學(xué)和教職工之間的紐帶。建立和健全二級(jí)教代會(huì)制度，是高校教代會(huì)制度的有效延伸與拓展，是把民主管理權(quán)力交給教工，保障教職工的合法權(quán)益的重要保障。

二、高校二級(jí)教代會(huì)制度的推進(jìn)，能有效提升二級(jí)學(xué)院民主管理的制度化、規(guī)范化水平。學(xué)院是大學(xué)的基層單位，也是大學(xué)實(shí)行學(xué)院制管理的主體。學(xué)院的民主管理是大學(xué)民主管理的基礎(chǔ)，二級(jí)教代會(huì)是高校教代會(huì)的有機(jī)組成部分，是院（系）教職工廣泛和直接參與學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督的有效手段和實(shí)現(xiàn)自己民主權(quán)利的組織保證。高校二級(jí)教代會(huì)制度的推進(jìn)，是高校把民主管理權(quán)力交給教工，保證教職工的合法權(quán)益的重要保障。推動(dòng)了高校民主政治建設(shè)，也是黨密切聯(lián)系群眾，一切依靠群眾宗旨的直接體現(xiàn)。相對(duì)于校級(jí)層面的教代會(huì)，二級(jí)教代會(huì)更加貼近廣大教職工的實(shí)際，更為直接地體現(xiàn)了黨的“依靠”方針和高校民主管理的本質(zhì)，是推動(dòng)高校民主政治建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐和有益嘗試。

（三）高校二級(jí)教代會(huì)制度的落實(shí)，是對(duì)學(xué)院行政權(quán)力的有效約束與監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)法治與民主的雙重目標(biāo)。規(guī)范地召開二級(jí)教代會(huì)，把權(quán)力交給教職工群眾，通過民主集中制的辦法決好策、用好權(quán)，是二級(jí)教代會(huì)的最主要議題。通過二級(jí)教代會(huì)這個(gè)抓手，引導(dǎo)更多的教職工參與學(xué)院的民主管理和民主監(jiān)督，使得更多的教職工“知院情、參院政、督院事”，不僅體現(xiàn)了自身的主人翁地位，也提高了參政議政水平，增強(qiáng)了依法辦學(xué)、依法治院的民主法治意識(shí)。凡是涉及教職工利益的重大事項(xiàng)，經(jīng)二級(jí)教代會(huì)審議并通過，使學(xué)院的規(guī)章制度的合法性和權(quán)威性加強(qiáng)，有利于減輕學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的工作壓力，也增強(qiáng)了學(xué)院的凝聚力和向心力。

二、高校二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)的實(shí)證分析

在實(shí)踐中，高校二級(jí)教代會(huì)制度總體呈現(xiàn)良好的、積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)，取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)，但由于起點(diǎn)上存在差異，還是存在一些現(xiàn)實(shí)問題與制度困境。課題組通過對(duì)上海幾所高校的實(shí)地調(diào)研，發(fā)放問卷120份，實(shí)際收回105份，有效回收率為87%。數(shù)據(jù)通過EXCEL進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，其調(diào)研情況如下：

（一）二級(jí)教代會(huì)的地位作用和運(yùn)行情況。1.二級(jí)教代會(huì)的地位得到充分認(rèn)識(shí)，但對(duì)其職責(zé)作用發(fā)揮認(rèn)識(shí)還不夠。此次調(diào)查顯示，有超過90%的受訪者認(rèn)為二級(jí)教代會(huì)地位非常重要；有近80%的受訪者認(rèn)為二級(jí)教代會(huì)是院務(wù)公開的重要載體；2/3的受訪者認(rèn)為二級(jí)教代會(huì)可以履行民主評(píng)議黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)，充分行使監(jiān)督權(quán)；但也有10%左右的受訪者對(duì)于二級(jí)教代會(huì)的職責(zé)作用表示“不清楚”。認(rèn)為學(xué)院已有規(guī)范的議事制度，二級(jí)教代會(huì)只是一種形式。2.二級(jí)教代會(huì)設(shè)立情況正常，但召開頻次還不夠規(guī)范。此次調(diào)查顯示，有72.4%的受訪者表示所在學(xué)院已經(jīng)建立二級(jí)教代會(huì)制度，有10.5%的受訪者表示沒有建立二級(jí)教代會(huì)制度，還有17.1%的受訪者表示對(duì)是否建立教代會(huì)制度“不清楚”。從二級(jí)教代會(huì)召開的頻率看，30.5%的二級(jí)教代會(huì)都能保證每年召開2次以上，51.4%二級(jí)教代會(huì)每年能定期召開1次會(huì)議，兩者合計(jì)達(dá)82%，但也有不到10%的二級(jí)教代會(huì)一年一次會(huì)議也沒有。

（二）二級(jí)教代會(huì)的制度建設(shè)和代表情況。1.大多數(shù)高校已建立二級(jí)教代會(huì)制度，但細(xì)節(jié)方面有待進(jìn)一步完善。調(diào)查顯示，在建立二級(jí)教代會(huì)的學(xué)院中，基本都建立了相應(yīng)的會(huì)議制度，但各個(gè)學(xué)院之間的制度內(nèi)容并不一致。比如：“聽取并討論本單位主要負(fù)責(zé)人的工作報(bào)告、財(cái)務(wù)工作報(bào)告”（85.7%）、“教代會(huì)代表制度”（84.8%）建立得最為全面；“教代會(huì)民主評(píng)議制度”“教代會(huì)提案工作制度”的建立率也達(dá)到57.1%和51.4%；但是，“教代會(huì)代表監(jiān)督檢查制度”“教代會(huì)代表常任制”等制度的建立率不到30%。2.二級(jí)教代會(huì)代表的產(chǎn)生及構(gòu)成比較合理，但代表的民主意識(shí)有待提高。調(diào)查顯示，大部分二級(jí)教代會(huì)代表的產(chǎn)生過程和構(gòu)成結(jié)構(gòu)比較合理。認(rèn)為教代表產(chǎn)生過程“非常合理”的占28.6%，“比較合理”的占52.4%，兩者合計(jì)達(dá)81%。認(rèn)為教代表構(gòu)成情況“非常合理”的27.6%，“比較合理”的占51.4%，兩者合計(jì)達(dá)79%。但對(duì)于教代表的民主意識(shí)，一些受訪者表達(dá)了不同的見解。認(rèn)為教代表民主意識(shí)和民主素養(yǎng)“非常好”的僅9.5%，“比較好”的占47.6%，“一般”的占28.6%，還有14.3%的受訪者表示“不清楚”?？梢娊檀淼拿裰饕庾R(shí)和民主素養(yǎng)還有待提高。

（三）二級(jí)教代會(huì)的職權(quán)履行和評(píng)價(jià)情況。1.二級(jí)教代會(huì)的職權(quán)能夠基本履行，執(zhí)行率還有待提高。根據(jù)《上海市高等學(xué)校教職工代表大會(huì)實(shí)施意見（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市高等學(xué)校所屬院系（部門）二級(jí)單位教職工代表大會(huì)工作的若干意見》等文件規(guī)定，高校二級(jí)教代會(huì)主要行使審議建議、審議通過、審查監(jiān)督、民主選舉、民主評(píng)議等職權(quán)。但在實(shí)際調(diào)研中，各項(xiàng)職權(quán)發(fā)揮并不充分。其中，“民主選舉權(quán)”落實(shí)情況最好，達(dá)到90.5%；其次是“審議建議權(quán)”（87.6%）、審議通過權(quán)（81%）；“民主評(píng)議權(quán)”（57.1%）和審查監(jiān)督權(quán)（47.6%）。2.對(duì)二級(jí)教代會(huì)總體評(píng)價(jià)尚可，但缺乏必要的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度是對(duì)二級(jí)教代會(huì)推進(jìn)的重要依托，調(diào)查顯示，有38.1%受訪者認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)非常重視”，有40%受訪者認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)比較重視”，這對(duì)推進(jìn)二級(jí)教代會(huì)的發(fā)展比較有利。另外，調(diào)查顯示，對(duì)于二級(jí)教代會(huì)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，目前還沒有高校對(duì)二級(jí)教代會(huì)開展考核與評(píng)估。同時(shí)對(duì)二級(jí)教代會(huì)工作執(zhí)行情況也沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

三、健全和完善高校二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)的方法與對(duì)策

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職權(quán)地位。重視二級(jí)教代會(huì)工作，就要明確規(guī)定黨組織、行政班子和學(xué)院工會(huì)在二級(jí)教代會(huì)中的職責(zé)。一般來說，二級(jí)教代會(huì)的工作格局是黨組織領(lǐng)導(dǎo)、行政支持與工會(huì)運(yùn)作。院黨委（黨總支）應(yīng)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)和支持教代會(huì)的職責(zé)，把握二級(jí)教代會(huì)制度建設(shè)的方向。院行政應(yīng)支持二級(jí)教代會(huì)依法行使民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的職權(quán)，通過教代會(huì)使行政的意圖成為科學(xué)的、民主的決策，并為教代會(huì)提供必要的工作條件。院分工會(huì)應(yīng)做好教代會(huì)召開的組織工作，以及教代會(huì)閉幕期間的日常工作。

（二）健全制度體系，規(guī)范工作程序。健全制度體系，規(guī)范工作程序是順利召開二級(jí)教代會(huì)與發(fā)揮其作用的前提和保證。一方面，在制度建設(shè)上，需建立《二級(jí)教代會(huì)實(shí)施細(xì)則》《院務(wù)公開實(shí)施辦法》等來規(guī)范二級(jí)教代會(huì)的職權(quán)范圍、組織形式及運(yùn)行程序。另一方面，規(guī)范工作流程也是落實(shí)各項(xiàng)制度的保障。二級(jí)教代會(huì)會(huì)議程序一般包括：召開預(yù)備會(huì)議、舉行開幕式、分組討論、召開主席團(tuán)會(huì)議、舉行閉幕式。召開預(yù)備會(huì)議主要是聽取二級(jí)教代會(huì)籌備工作報(bào)告、確定大會(huì)議題；舉行開幕式的流程一般包括致開幕詞、校領(lǐng)導(dǎo)講話、聽取行政和財(cái)務(wù)工作報(bào)告、聽取工會(huì)工作、工會(huì)經(jīng)費(fèi)和提案處理報(bào)告、學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職與民主測(cè)評(píng)以及涉及學(xué)院重大決策、教職工薪資福利分配等的一些重大問題報(bào)告；分組討論一般都是以代表團(tuán)（小組）為單位組織討論，重點(diǎn)圍繞各項(xiàng)工作報(bào)告開展充分討論；召開主席團(tuán)會(huì)議主要是聽取各代表團(tuán)討論情況匯報(bào)，討論修改提交大會(huì)表決通過的有關(guān)報(bào)告的決議草案等；舉行閉幕式，在閉幕式上進(jìn)行舉手或無記名投票表決，如遇換屆，還應(yīng)進(jìn)行無記名的投票選舉，單位的黨組織負(fù)責(zé)人員作最后的大會(huì)總結(jié)。

（三）做好提案工作，加強(qiáng)院務(wù)公開。提案工作是教職工行使民主權(quán)利、參與學(xué)院管理的最直接有效的方式。二級(jí)學(xué)院可以參照學(xué)校提案工作的有關(guān)規(guī)定制定相應(yīng)的二級(jí)教代會(huì)提案工作規(guī)范，以保證提案征集、審理、辦理、回復(fù)等項(xiàng)工作納入規(guī)范化軌道。提高提案的質(zhì)量，建議進(jìn)行提案輔導(dǎo)，不但提出問題，而且分析原因，提出合理化建議。真正激發(fā)教職工的參與熱情，更有效地發(fā)揮二級(jí)教代會(huì)民主管理的作用。教代會(huì)代表在閉會(huì)期間要關(guān)心教職工普遍關(guān)心的問題，例如學(xué)風(fēng)、教風(fēng)問題、教職工生活福利問題和其他方面問題。對(duì)于教師和學(xué)生反映的普遍問題，可通過座談會(huì)、書面報(bào)告或其他形式向?qū)W院二級(jí)教代會(huì)提案，并討論審議。要把二級(jí)教代會(huì)制度作為推進(jìn)院務(wù)公開的有效載體，進(jìn)一步擴(kuò)展、拓寬院務(wù)公開的渠道和內(nèi)容。教代會(huì)還要承擔(dān)好院務(wù)公開的協(xié)調(diào)運(yùn)作、監(jiān)督與信息反饋工作，保證院務(wù)公開操作的規(guī)范性與有效性，推動(dòng)院務(wù)公開工作的有序開展。

（四）建立評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。要充分發(fā)揮二級(jí)教代會(huì)民主監(jiān)督和民主管理的作用，就必須有健全的考核機(jī)制。以評(píng)促管，以評(píng)促改，以評(píng)促建，最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)。堅(jiān)持把二級(jí)教代會(huì)工作列入單位“職工小家”建設(shè)的考評(píng)和二級(jí)學(xué)院工會(huì)年度工作考核的重要內(nèi)容?？梢蚤_展上級(jí)對(duì)下級(jí)教代會(huì)的定期評(píng)估活動(dòng)，通過評(píng)估檢查解決一些問題。如教代會(huì)制度不規(guī)范、不能定期開展教代會(huì)活動(dòng)等問題。教代會(huì)工作的評(píng)估內(nèi)容：一方面包括教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容、工作程序、會(huì)議程序、提案征集和處理程序以及會(huì)議議題產(chǎn)生程序、會(huì)議決議產(chǎn)生和通過程序、教代會(huì)閉會(huì)期間的民主管理工作等，為教代會(huì)提供清晰的運(yùn)轉(zhuǎn)操作規(guī)范。另一方面包括教代會(huì)四項(xiàng)職權(quán)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)是否依法落實(shí)；教職工的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、民主權(quán)益、精神文化權(quán)益是否得到尊重；有沒有嚴(yán)重違背教職工意愿、侵害教職工合法權(quán)益的事項(xiàng)發(fā)生；是否民主評(píng)議學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部；是否實(shí)行院務(wù)公開等。

【參考文獻(xiàn)】

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