宋楊峰

摘要：高速公路免費(fèi)通行政策實(shí)施六年，著實(shí)起到了方便群眾出行的作用。應(yīng)當(dāng)指出，高速公路經(jīng)營企業(yè)的公路收費(fèi)權(quán)具有物權(quán)意義上的私權(quán)力性質(zhì)，但是在惠民政策的光環(huán)下，免費(fèi)通行政策對高速公路特許經(jīng)營企業(yè)造成的損失一直以來缺乏法律法規(guī)的層面的補(bǔ)償性規(guī)定，使得該政策備受爭議。本文試圖提出在新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中應(yīng)當(dāng)設(shè)置對特許經(jīng)營企業(yè)因免費(fèi)通行政策造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性內(nèi)容和程序。

關(guān)鍵詞：免費(fèi)通行；特許經(jīng)營；行政補(bǔ)償

一、引言

自2012年至今，國務(wù)院已連續(xù)六年實(shí)施高速公路重大法定節(jié)假日免費(fèi)通行的政策。①新華網(wǎng)報道稱，四個節(jié)假日免費(fèi)，民眾將受惠數(shù)百億元。據(jù)業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步分析，按往年四大節(jié)日的平均水平，各路橋公司將減少200億元的收入。西部某城市高速公路運(yùn)營商對本報稱，這四個節(jié)假日的收入對各條線路來說約占全年收入的3%～5%。②

該政策的出臺在行政決策程序、實(shí)體法的內(nèi)容上甚至憲法層面一直備受爭議。③筆者認(rèn)為，高速公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)由行政主體特許經(jīng)營取得的公路收費(fèi)權(quán)具有物權(quán)意義上的私權(quán)力性質(zhì)，但是在惠民政策的光環(huán)下，免費(fèi)通行政策對高速公路的經(jīng)營公司造成的損失卻一直缺乏法律法規(guī)的層面的補(bǔ)償性規(guī)定從而使特許經(jīng)營企業(yè)難以得到相應(yīng)補(bǔ)償④，是該政策缺乏合法性與正當(dāng)性的核心議題。

筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對于公路經(jīng)營公司損失的補(bǔ)償責(zé)任，可以在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償問題在行政補(bǔ)償類型、主體、標(biāo)準(zhǔn)以及程序、救濟(jì)等方面作出具體規(guī)定。

二、公路收費(fèi)權(quán)的法律性質(zhì)

（一）公路收費(fèi)制度的形成

在我國，公路就是否收費(fèi)可以分為收費(fèi)性公路與非收費(fèi)性公路兩種。公路收費(fèi)制度的形成與我國長期以來依靠貸款、集資款修路，引用社會資本修路的模式息息相關(guān)。

從理論上看，高速公路建設(shè)運(yùn)營和管理資金包括政府撥款、政府借債、民間投資、PPP（Public-Private-Partnership，政府與社會資本合作）等形式。但受《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的影響，由于不能收費(fèi)，政府直接撥款修建的公路幾乎不會出現(xiàn)，一般都會采取借債或者民間投資的形式。政府收費(fèi)還貸公路也可以將其收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者，將其轉(zhuǎn)換成經(jīng)營性公路，所獲資金用于償還公路借債。⑤

這樣以來，收費(fèi)公路又被區(qū)分為政府還貸公路與民間投資建設(shè)的經(jīng)營性公路。民間投資的收回，《公路法》通過設(shè)置經(jīng)營性公路收費(fèi)制度的形式予以確保。政府也可以將收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)營企業(yè)以鼓勵其參與經(jīng)營管理。

（二）公路收費(fèi)權(quán)的私權(quán)力性質(zhì)

公路營運(yùn)公司對收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)源于其與作為行政主體的政府之間簽訂的公共工程特許合同。公共工程特許合同為公務(wù)特許合同的一種?；诠珓?wù)的特許，行政主體與其他法律主體簽訂合同，由后者以自己的費(fèi)用和責(zé)任管理某種公務(wù)，管理活動的費(fèi)用和報酬來自使用人的收費(fèi)，盈虧都由受特許人承擔(dān)。公務(wù)特許合同為行政合同。⑥

公路的所有權(quán)屬于國家，但是經(jīng)營管理權(quán)由政府特許授權(quán)給經(jīng)營性公路公司。公路的收費(fèi)權(quán)是建立在政府許可基礎(chǔ)上的特許經(jīng)營權(quán)，是對國家所有的公路資產(chǎn)依法占有、使用、收益的權(quán)利，應(yīng)受到與其他主體財產(chǎn)權(quán)同樣的平等保護(hù)，不能因?yàn)楣竦睦娑鴵p害經(jīng)營企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)。

三、免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償?shù)姆扇蔽?/p>

（一）《行政許可法》不能有效保障相對人的補(bǔ)償利益

《行政許可法》第8條規(guī)定，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

經(jīng)營性公路企業(yè)經(jīng)由行政合同取得收費(fèi)權(quán)也應(yīng)享有《行政許可法》上的許可變更的補(bǔ)償利益。

政府對此種行政許可的變更應(yīng)當(dāng)受制于《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的限制，而正是由于對政府信用的高度信任，商業(yè)銀行才會向高速公路公司發(fā)放巨額貸款，同時部分上市的高速公路公司其主要的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)也就是受法律法規(guī)保障的收費(fèi)權(quán)。⑦

（二）《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》

《公路法》第68條規(guī)定，收費(fèi)公路的具體管理辦法，由國務(wù)院依照本法制定。但是一直以來，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對于政府單方面政策原因而導(dǎo)致道路收費(fèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失存在缺失。

值得肯定的是，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿第5條規(guī)定，任何單位或者個人不得違反法律和本條例規(guī)定，以任何形式非法減損收費(fèi)公路使用者、投資者、債權(quán)人、經(jīng)營管理者合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。第13條規(guī)定，基于公共利益的需要，政府提前終止特許經(jīng)營合同、實(shí)施通行費(fèi)減免等政策，給經(jīng)營管理者合法收益造成損失的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)交通運(yùn)輸主管部門會同同級財政部門報做出決策的政府予以行政補(bǔ)償。⑧

四、免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償?shù)念愋团c原則

總結(jié)各國做法，行政補(bǔ)償主要有三種類型：一是完全補(bǔ)償；二是適當(dāng)補(bǔ)償；三是公平補(bǔ)償。在我國法律法規(guī)中關(guān)于補(bǔ)償存在不同的表述，概括來看大致有“給予一定的補(bǔ)償”、“給予相應(yīng)補(bǔ)償”、“給予適當(dāng)補(bǔ)償”及“給予合理補(bǔ)償”等提法。⑨

對于行政補(bǔ)償，當(dāng)事人在不違背國家利益、集體利益和他人合法利益的前提下，可以自由協(xié)商。在我國法上，行政補(bǔ)償通常也未采取完全補(bǔ)償?shù)念愋?。筆者認(rèn)為，免費(fèi)通行政策的行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采取公平補(bǔ)償?shù)姆绞?，對于高速公路?jīng)營企業(yè)因之而生的直接性財產(chǎn)損失予以公平合理的補(bǔ)償。

在此處，公平合理是指補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與相對人的權(quán)益損害相平衡，盡可能完全彌補(bǔ)受害人的損失，但不是完全補(bǔ)償、等額補(bǔ)償。公平直接受到社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，應(yīng)建立在社會不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上和國家實(shí)力所能承受的范圍內(nèi)。

在補(bǔ)償范圍方面，堅持補(bǔ)償物質(zhì)損失原則。該原則是指行政補(bǔ)償范圍不包括精神上的損失，只包括物質(zhì)（財產(chǎn)）上的損失。引起行政補(bǔ)償發(fā)生的是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的合法行為，不同于行政賠償，因此，國家僅對相對人物質(zhì)方面的損失即財產(chǎn)損失予以補(bǔ)償。

除此之外，還須實(shí)行公開原則。補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、過程與結(jié)果等應(yīng)當(dāng)公開，接受社會各界的監(jiān)督，確保行政補(bǔ)償?shù)囊婪ê侠磉M(jìn)行。

五、免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性內(nèi)容

（一）實(shí)體內(nèi)容方面

第一，行政補(bǔ)償?shù)闹黧w。行政補(bǔ)償基于公共利益而發(fā)生，并不是由行政機(jī)關(guān)的自身行為所發(fā)生。但在處理國家與公民的關(guān)系時，往往由行政機(jī)關(guān)代表國家處理具體事務(wù)。所以，行政補(bǔ)償?shù)恼嬲黧w是國家，但具體實(shí)施機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)。因而就行政法律關(guān)系而言，依然可以將行政補(bǔ)償主體歸入行政主體范圍，將獲得行政補(bǔ)償?shù)闹黧w視作行政相對人。⑩ 對于高速公路經(jīng)營管理企業(yè)造成損失的免費(fèi)通行政策是由國務(wù)院制定發(fā)布的，那么，根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)”，“誰決定誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任原則，做出此項(xiàng)行政行為的中央政府應(yīng)當(dāng)以中央財政轉(zhuǎn)移支付于公路管理企業(yè)。

第二，行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面，存在不同的衡量。筆者以為，對于高速公路經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)以補(bǔ)償直接損失、補(bǔ)償物質(zhì)損失和補(bǔ)償實(shí)際損失的原則進(jìn)行，同時可參照行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來確定。

第三，行政補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｔ谖覈?，行政補(bǔ)償方式有兩種：一是金錢補(bǔ)償；二是實(shí)物置換。根據(jù)損害的不同性質(zhì)和程度，補(bǔ)償?shù)姆绞揭矐?yīng)有所不同。免費(fèi)通行政策對高速公路經(jīng)營企業(yè)造成的損失，是直接性減少了道路收費(fèi)企業(yè)的通行費(fèi)，這部分費(fèi)用難以通過采取其他實(shí)物置換的方式予以補(bǔ)償。因此，國家應(yīng)當(dāng)以金錢補(bǔ)償?shù)姆绞綄⒁欢〝?shù)額的費(fèi)用支付于企業(yè)。

（二）行政程序

行政補(bǔ)償?shù)男姓绦蚍譃橹鲃友a(bǔ)償程序和應(yīng)申請進(jìn)行的補(bǔ)償程序。當(dāng)行政主體事先知道為了公共利益必須損害私人合法權(quán)益時，盡管行為實(shí)施是合法的，但必須事先進(jìn)行補(bǔ)償，否則不得進(jìn)行損害公民合法權(quán)益的行為。而另外一些合法的公權(quán)力行為給人們帶來的損害是不能預(yù)料、難以預(yù)見的，此時，受損害人享有補(bǔ)償請求權(quán)，可以請求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償。B11

筆者認(rèn)為，對高速公路經(jīng)營管理企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢栽O(shè)置為上述兩種，一方面在行政主體作出決定，已經(jīng)明知行政決定對相對人造成損害的情況下，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政主體主動地予以補(bǔ)償；另一方面，針對行政主體因故意或者過失沒有預(yù)測到損害的發(fā)生，或明知有損害而未采取積極行為進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)那闆r下，法律規(guī)定相對人有權(quán)提出補(bǔ)償請求，補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)有對申請人提出的補(bǔ)償請求進(jìn)行審查的義務(wù)。然后按照主動補(bǔ)償程序達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償或不予補(bǔ)償?shù)臎Q定，同時告知相對人所享有的行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利及其時效。至于對行政補(bǔ)償?shù)纳暾垜?yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的內(nèi)容，行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)可以參照《國家賠償法》中有關(guān)行政賠償申請審查內(nèi)容的規(guī)定。

（三）救濟(jì)條款

目前我國立法對行政補(bǔ)償糾紛的法律救濟(jì)涉及較少，筆者認(rèn)為，對于免費(fèi)通行政策造成的損失進(jìn)行行政補(bǔ)償糾紛的法律救濟(jì)，也應(yīng)該在立法中予以肯定。行政補(bǔ)償行為本身是行政行為，因而自然是“可訴”的。它既適用行政復(fù)議，也適用行政訴訟。這一原則的法律依據(jù)就是《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》。行政補(bǔ)償行為包括：一是行政補(bǔ)償決定；二是行政補(bǔ)償協(xié)議的履行。當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定不服，或者對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政補(bǔ)償協(xié)議的，都可申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。B12（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）

注解：

①國務(wù)院國發(fā)〔2012〕37 號批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。

②參見《節(jié)假日公路免費(fèi)路橋公司稱減3%》，第一財經(jīng)日報，2012年8月3日，人民網(wǎng)

http：//finance.people.com.cn/n/2012/0803/c1004-18661300.html，訪問時間：2016年6月5日。

③參見秦前紅 翟明煜《高速公路免費(fèi)通行政策的回望與反思——兼論市場經(jīng)濟(jì)下依法行政規(guī)制》，政治與法律，2013年第7期；張素華 吳亦偉《惠民不能違法——再議節(jié)假日免費(fèi)通行政策》，河北法學(xué)，第32卷第11期，2014年11月；孟鴻志 秦祖?zhèn)ァ陡咚俟访赓M(fèi)通行規(guī)定之法律反思》，法學(xué)論壇，第 6 期（第 29 卷，總第 156 期），2014年11月等等。

④其實(shí)，因?yàn)槊赓M(fèi)通行政策的實(shí)施，遭受損失的不止路橋公司，還包括中央與地放分權(quán)背景下貸款建設(shè)公路的地方政府等。

⑤參見《熊偉：高速公路長期收費(fèi)是否合理合法》，財新網(wǎng)，2015年7月22日，http：//opinion.caixin.com/2015-07-22/100831451.html，訪問時間：2016年6月5日。

⑥參見孟鴻志 秦祖?zhèn)ァ陡咚俟访赓M(fèi)通行規(guī)定之法律反思》，法學(xué)論壇，第 6 期（第 29 卷，總第 156 期），2014年11月。

⑦參見秦前紅 翟明煜《高速公路免費(fèi)通行政策的回望與反思——兼論市場經(jīng)濟(jì)下依法行政規(guī)制》，政治與法律，2013年第7期。

⑧參見《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿，中新網(wǎng)，2015年7月21日，http：//finance.chinanews.com/gn/2015/07-21/7418385.shtml。訪問時間：2016年6月5日。

⑨參見詹明《略論我國行政補(bǔ)償制度的缺失與完善》，江西社會科學(xué)，2006年11月。

⑩參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年8月第4版，第718頁。

B11參見羅豪才 湛中樂：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年1月第3版，第478頁。

B12參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年8月第4版，第718頁。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡建淼.《行政法學(xué)》[M].北京：法律出版社，2015：718。

[2]羅豪才，湛中樂.《行政法學(xué)》[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：478。

[3]秦前紅 翟明煜.《高速公路免費(fèi)通行政策的回望與反思——兼論市場經(jīng)濟(jì)下依法行政規(guī)制》[J].政治與法律，2013，（7）：2-8.

[4]張素華 吳亦偉.《惠民不能違法——再議節(jié)假日免費(fèi)通行政策》[J].河北法學(xué)，2014，32（11）：3-4.

[5]孟鴻志 秦祖?zhèn)?《高速公路免費(fèi)通行規(guī)定之法律反思》[J].法學(xué)論壇，2014，29（156 ）：125-131.

[6]詹明.《略論我國行政補(bǔ)償制度的缺失與完善》[J].江西社會科學(xué)，2006，（11）：188-191.

[7]王子約.《節(jié)假日公路免費(fèi)路橋公司稱減3%》[N].第一財經(jīng)日報，2012年8月3日.

[8]《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿[Z]，中新網(wǎng)，2015年7月21日.

[9]熊偉.《高速公路長期收費(fèi)是否合理合法》[Z].財新網(wǎng)，2015年7月22日.