精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐的發(fā)展和完善

周榮芳

?

精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐的發(fā)展和完善

周榮芳

中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，必須拿出硬辦法，到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，所有貧困縣“摘帽”。精準(zhǔn)扶貧的提出是由扶貧目標(biāo)任務(wù)決定的，是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的，是解決扶貧體制機(jī)制中存在問題的需要。由過(guò)去的救濟(jì)式扶貧、體制改革推動(dòng)扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、有計(jì)劃的扶貧攻堅(jiān)到目前的精準(zhǔn)扶貧，其理論和實(shí)踐有一個(gè)發(fā)展和完善的過(guò)程。

精準(zhǔn)扶貧 提出 完善

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府始終把消除貧困作為核心工作來(lái)抓。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，先后通過(guò)救濟(jì)式扶貧、體制改革推動(dòng)扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、有計(jì)劃的扶貧攻堅(jiān)等舉措，基本解決了貧困人口的溫飽問題。現(xiàn)在在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，習(xí)近平總書記指出，全面小康是全體中國(guó)人民的小康，不能出現(xiàn)有人掉隊(duì)［1］。因此，精準(zhǔn)扶貧的提出，理論上發(fā)展和完善，政策和實(shí)踐中怎樣實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，拿出硬辦法，確保實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，決不讓貧困地區(qū)和貧困人口在全面建成小康社會(huì)征程中落伍掉隊(duì)，不讓一個(gè)貧困人口落下，確保全面建成小康社會(huì)，成為當(dāng)下研究的一個(gè)熱門課題。

一、精準(zhǔn)扶貧發(fā)展提出的背景

“十三五”期間，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)發(fā)生了重大變化，尤其是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下脫貧的難度增加，提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧恰逢其時(shí)。

（一）精準(zhǔn)扶貧的提出是由扶貧目標(biāo)任務(wù)決定的。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這就提出了區(qū)域性整體脫貧和我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的兩大任務(wù)。但目前從貧困人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和脫貧任務(wù)看，難度大。表現(xiàn)為：第一，從貧困人口的數(shù)量看，貧困人口仍然較多。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國(guó)還有貧困人口7017萬(wàn)人；到2015年底還有5575萬(wàn)人。第二，從貧困人口的分布看，都是難啃的“硬骨頭”。經(jīng)過(guò)多輪扶貧攻堅(jiān)，目前的貧困人口大多分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、連片老區(qū)等，無(wú)論采取何種扶貧方式，難度都比以往增加。第三，從脫貧的目標(biāo)任務(wù)看，難度較大。我國(guó)脫貧目前進(jìn)入從“以解決溫飽為主要任務(wù)”的階段轉(zhuǎn)入“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距、與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的新階段”，這個(gè)階段要求高，從區(qū)域性脫貧到精準(zhǔn)到戶，增加了精準(zhǔn)脫貧的難度。

（二）精準(zhǔn)扶貧的提出符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律

從宏觀態(tài)勢(shì)看，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、扶貧開發(fā)和減貧的動(dòng)力機(jī)制以及路徑方式等發(fā)生變化，會(huì)相應(yīng)地降低減貧效應(yīng)，致使扶貧效益遞減。新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度降低，使得通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)的能力相對(duì)減弱，雖然投資仍然是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要措施，但由于投資乘數(shù)效應(yīng)減弱，從而導(dǎo)致貧困地區(qū)扶貧開發(fā)和貧困人口就業(yè)能力減弱，這必然帶來(lái)貧困人口收入水平以及脫貧減貧速度下降。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，國(guó)家財(cái)政收入增速下降，企業(yè)利潤(rùn)下降，金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對(duì)資金管理出臺(tái)新政策，這樣導(dǎo)致扶貧資金規(guī)模、社會(huì)扶貧資金增加壓力、金融扶貧意愿和積極性可能會(huì)受到一定的抑制，會(huì)帶來(lái)扶貧脫貧資金的新壓力和新考驗(yàn)。此外，新常態(tài)下過(guò)去傳統(tǒng)的依靠“高投入、高消耗、高污染”的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式，將會(huì)被以環(huán)境保護(hù)為核心的生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)和減貧動(dòng)力新體系所替代，轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境保護(hù)為核心的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相融合的扶貧戰(zhàn)略方式轉(zhuǎn)化的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的過(guò)程，而經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，會(huì)改變減貧的路徑和方式，使得貧困人口的收入來(lái)源、生活方式、就業(yè)方式都發(fā)生新變化，農(nóng)民收入來(lái)源結(jié)構(gòu)也將發(fā)生新變化，過(guò)去貧困地區(qū)外出打工收入一般占家庭收入在40%-70%之間，現(xiàn)在由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)較艱難，外出打工將會(huì)相應(yīng)減少。因此精準(zhǔn)扶貧的提出，就能因人施策，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化。

（三）精準(zhǔn)扶貧的提出是解決扶貧體制機(jī)制中存在問題的需要

我國(guó)在改革開放之前，對(duì)農(nóng)村的扶貧在很大程度上僅局限于對(duì)貧困人口實(shí)施生活救濟(jì)，對(duì)邊遠(yuǎn)落后地區(qū)（主要是老、少、邊、窮地區(qū)）輸送物資，進(jìn)行外部支援和財(cái)政補(bǔ)貼。從20世紀(jì)80年代中期開始，在全國(guó)范圍內(nèi)開展了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)，以改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后狀態(tài)為重點(diǎn)的大規(guī)模扶貧開發(fā)。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，中國(guó)式扶貧——“有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)”拉開序幕；1994年，著名的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)，提出在20世紀(jì)的最后7年，集中力量基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問題；2001年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，雖然還叫扶貧開發(fā)，但扶貧工作重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象已經(jīng)做了重大調(diào)整，扶貧工作重點(diǎn)縣放到西部地區(qū)，貧困村成為基本瞄準(zhǔn)對(duì)象，扶貧資金覆蓋到非重點(diǎn)縣的貧困村，同時(shí)注重發(fā)展貧困地區(qū)的科學(xué)技術(shù)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，強(qiáng)調(diào)參與式扶貧，以村為單位進(jìn)行綜合開發(fā)和整村推進(jìn)。從上可以看出，雖然我國(guó)的反貧困戰(zhàn)役一直在“攻堅(jiān)”，政策幾經(jīng)調(diào)整：從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”；從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”，并取得巨大成就，但都側(cè)重于區(qū)域性脫貧，存在貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、靶向不準(zhǔn)等問題，正如2013年6 月28日，汪洋副總理在國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議上提出的，目前扶貧開發(fā)中存在的一個(gè)突出問題，是許多地方底數(shù)不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)。即便一些地方開展了貧困家庭建檔立卡工作，也往往不能真正瞄準(zhǔn)貧困戶建立幫扶機(jī)制，不同程度存在“大水漫灌”的現(xiàn)象。而且在扶貧資源分權(quán)的管理體系中，掌握扶貧資源的中央到地方的部門，容易產(chǎn)生大量的利益尋租；在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之下，國(guó)家提供的資源，在鄉(xiāng)村容易變成鄉(xiāng)村精英尋求其合法性的工具。同時(shí)在實(shí)踐中容易造成扶貧瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度不高的現(xiàn)象，表現(xiàn)為：一是存在棄真型誤差，即符合條件的目標(biāo)群體沒有全部受益；二是存在存?zhèn)涡驼`差，即不符合條件的人享受到了社會(huì)政策。因此，現(xiàn)在提出“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”。

二、精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展和完善

精準(zhǔn)扶貧是指通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［2］。其基本的定義是扶貧政策和措施要針對(duì)真正的貧困家庭和人口，通過(guò)對(duì)不同貧困人口的多種措施幫扶，達(dá)到真扶貧、扶真貧；主要內(nèi)容包括貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核。

黨的十八大以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧的理念逐步發(fā)展和完善。2012年12月29日至30日，習(xí)總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要真真實(shí)實(shí)把情況摸清楚。幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對(duì)性，要一家一戶摸情況?！?013 年11月，習(xí)總書記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)指出：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！保?］新聞界和理論界認(rèn)為這是精準(zhǔn)扶貧一詞的首次明確提出。2014年1月25日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)［2013］25號(hào)），明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，并明確了由國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部等7部門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。2015年3月8日，習(xí)近平參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議廣西代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些盆景，多搞一些惠及廣大貧困人口的實(shí)事。2015 年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。2015年10月16日習(xí)近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講中指出，現(xiàn)在，中國(guó)在扶貧攻堅(jiān)工作中采取的重要舉措，就是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，找到“貧根”，對(duì)癥下藥，靶向治療。2015年10月召開的十八屆五中全會(huì)及《中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。2015年11月23日召開的中央政治局會(huì)議并審議通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，提煉升華精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐成果，不斷豐富完善中國(guó)特色扶貧開發(fā)理論，為脫貧攻堅(jiān)注入強(qiáng)大思想動(dòng)力。2015年11月27日至28日，在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平指出，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效。2015年12月18日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，提高扶貧質(zhì)量。因此，精準(zhǔn)扶貧概念的提出和發(fā)展完善，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保到村到戶，是對(duì)原有的扶貧機(jī)制的反思與改進(jìn)，是我國(guó)現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大創(chuàng)新，昭示了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體扶貧和脫貧的決心，傳遞出黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路。

精準(zhǔn)扶貧除了在理論上不斷發(fā)展完善外，在精準(zhǔn)扶貧的政策和實(shí)踐上也不斷深化。精準(zhǔn)扶貧政策的出現(xiàn)，最早借鑒廣東省扶貧“雙到”（規(guī)劃到戶和責(zé)任到人）工作的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧到村到戶，派駐村第一書記等，都是對(duì)廣東經(jīng)驗(yàn)的濃縮。隨著扶貧攻堅(jiān)工作的深入，在政策上，堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系；堅(jiān)持普惠政策和特惠政策相結(jié)合，在加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民普惠政策支持的基礎(chǔ)上，對(duì)貧困人口實(shí)施特惠政策，做到應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保；把扶貧開發(fā)納入國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略，把每年的10月17日定為“扶貧日”。在具體的工作實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)做到‘四個(gè)切實(shí)’，即切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困人口實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，建檔立卡，因地制宜，因人施策，建立機(jī)制，同時(shí)立下軍令狀，構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧，層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局，確保2020年貧困縣全部摘帽，貧困人口一個(gè)不落下。具體由“644”的措施發(fā)展完善到“645”，解決好“扶持誰(shuí)”、“誰(shuí)來(lái)扶”、“怎么扶”的問題。2015年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)“644”（即6個(gè)精準(zhǔn)--扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)；4個(gè)施策--因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策；4個(gè)一批--通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批，通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批）措施，實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧。隨后于2015年10 月16日在減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講中強(qiáng)調(diào)“645”（即6個(gè)精準(zhǔn)--扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)；4個(gè)施策--因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策；5個(gè)一批--通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批，通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批）措施［1］，增加了生態(tài)保護(hù)脫貧的措施。2015年11月27日至28日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議正式提出實(shí)施“五個(gè)一批”工程。2016年《政府工作報(bào)告》指出，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧脫貧，因人因地施策。這樣由理論的思路到政策和實(shí)踐的實(shí)施，標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響，必將對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。

［1］習(xí)近平.攜手消除貧困促進(jìn)共同發(fā)展［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2015（10）:17（A01）.

［2］關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見（中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)）［R］.

［3］習(xí)近平赴湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)［N/OL］.新華網(wǎng)，2013（11）03.

（作者單位：中共龍巖市委黨校哲法教研部）

周榮芳（1969-），女，漢族，福建龍巖人，教育學(xué)學(xué)士，中共龍巖市委黨，副教授，研究方向：馬克思主義哲學(xué)、思維方式、地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等研究。