農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)研究
——以江蘇省揚州市邗江區(qū)為例

任 亞 任 悅

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農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)研究
——以江蘇省揚州市邗江區(qū)為例

任 亞 任 悅

【摘 要】農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是中國特色農(nóng)村土地制度體系的重要經(jīng)濟組成部分，關(guān)系到每一個農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不健全，農(nóng)戶行為起超越土地產(chǎn)權(quán)制度的約束與侵害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利權(quán)益并存。本文從基層工作者的角度，探究了集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，以及集體土地征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配等方面存在的問題，結(jié)合實踐經(jīng)驗，提出了自己的看法和建議，供土地管理者參考。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度 集體土地所有權(quán) 集體土地使用權(quán) 宅基地使用權(quán) 土地征收

論文以揚州市邗江區(qū)為例，探究了集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，以及集體土地征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配等方面存在的問題，結(jié)合實踐經(jīng)驗，提出了自己的看法和建議，供土地管理者參考。

一、研究區(qū)概況

揚州市邗江區(qū)位于東經(jīng)119°16′-119°31′，北緯32°13′-32°40′之間，地處江蘇省中部，東與揚州市江都、廣陵兩區(qū)毗連，南瀕長江，西與儀征市接壤，北與高郵市相連。邗江區(qū)轄7個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、8個街道，109個行政村、32個居委會（社區(qū)），區(qū)域面積552.68平方公里，戶籍人口85萬余人。邗江區(qū)有較強的綜合實力，人均主要經(jīng)濟指標均位居蘇中縣（市、區(qū)）前列。

二、研究區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）集體土地所有權(quán)

邗江區(qū)集體土地所有權(quán)主體一共分為三類，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，村農(nóng)民集體與村民小組農(nóng)民集體。從面積上看，村民小組農(nóng)民集體占絕對優(yōu)勢，以各主體所有耕地面積比例來看，村民小組集體所有土地占87%，村集體占12%，鎮(zhèn)集體占1%。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體一般都成立了相應的集體經(jīng)濟組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商聯(lián)合總公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管委會等），從屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，統(tǒng)管屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體的資產(chǎn)，負責人大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人兼任。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未成立集體經(jīng)濟組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體財產(chǎn)由農(nóng)林辦（經(jīng)管站）、工業(yè)辦（工業(yè)公司）、水利辦等機構(gòu)分管。村農(nóng)民集體所有權(quán)一般情況下由村委會代為行使。村委會是具有自治組織和集體經(jīng)濟組織的雙重職能。盡管許多地區(qū)特別是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城郊結(jié)合部（例如邗江區(qū)瓜洲鎮(zhèn)凍青村）成立了“村農(nóng)工商公司”，并在工商部門進行了登記，但成立公司主要是為了在社會經(jīng)濟活動中與有關(guān)的經(jīng)濟法律法規(guī)協(xié)調(diào)，其組織成員通常由村委會成員兼任。事實上，政府和社會各界一般仍然將村委會認作農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的代表，而非“村農(nóng)工商公司”。

村民小組農(nóng)民集體所有權(quán)基本上由村民小組代為行使。村民小組是村委會下屬的村民自治機構(gòu)，職能弱化。但是作為小組農(nóng)民集體，仍然具有相對獨立的集體經(jīng)濟特性。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：大部分村民小組仍然是獨立的經(jīng)濟核算單位，其財務為“組有村管”，即每個小組單獨建賬，由村委會統(tǒng)管；組內(nèi)收入歸本組所有，村委會和其他小組不參與本組分配；使用村民小組土地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)，一般要征得村民小組同意并給予補償。

土地所有權(quán)成員界定方面，主要有以下三個基本條件：一是世居或者因為婚姻、血緣、領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系遷入的農(nóng)業(yè)戶，二是依法享受土地承包權(quán)，三是一直承擔村民小組的相關(guān)義務。

然而在實際操作中，各村民小組情況差別較大，特別是在征地補償過程中確定受償人員問題上，產(chǎn)生了種種矛盾。其主要成因在于取消農(nóng)業(yè)稅和實行糧食直補政策之前，承包土地往往要承擔相當稅費，加上農(nóng)產(chǎn)品價格長期偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格較高，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤偏低，因此部分農(nóng)戶在比較利益（指到城市從事二、三產(chǎn)業(yè)與在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）的驅(qū)使下，將土地轉(zhuǎn)包，同時將戶口轉(zhuǎn)移到附近集鎮(zhèn)（村民稱之為“買戶口”）。

國家提供糧食直補，取消了農(nóng)業(yè)稅，特別是隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，征地補償政策嚴格執(zhí)行，戶口遷出者為獲取這部分利益紛紛將戶口遷回，從而產(chǎn)生了重新劃分承包地的需求，繼而引發(fā)了種種矛盾。

邗江區(qū)確定集體成員權(quán)一般依據(jù)戶籍、義務和生活年限三個標準。完全依照戶籍占69%，按照戶籍和義務的占25%，按照戶籍、義務、生活年限的占6%。

村民小組集體所有權(quán)主要表現(xiàn)在以下方面：一是征地補償?shù)氖軆攲ο螅欢羌w土地的發(fā)包主體；三是各集體經(jīng)濟組織之間調(diào)地也以小組為基本單位。

村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所有權(quán)體現(xiàn)在：村辦企業(yè)、魚塘、林地，通過協(xié)議方式發(fā)包，其運作主體為村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；征地補償時凡是村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地，一般由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為直接受償人。

（二）集體土地使用權(quán)

集體建設(shè)用地主要包括公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地。主要流轉(zhuǎn)的是公益設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地。公益設(shè)施用地主要包括學校用地、醫(yī)療用地、文化站用地等。其中因為生源的減少，導致許多學校停辦，而其他公益設(shè)施用地基本上還在正常運轉(zhuǎn)。邗江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地大多在90年代末左右進行改制變?yōu)閲?，其比例?0%-80%。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地：除通過征收轉(zhuǎn)為了國有土地之外，主要流轉(zhuǎn)方向是出租和隱形出讓兩種情況。在出租方面具有普遍性，同時也存在著不少隱形市場，隱形市場的原因是因為要補辦出讓手續(xù)并交納出讓金，所以新的用地者沒有進行重新辦理土地使用權(quán)證，舊使用權(quán)證仍在新的土地使用者手中使用。據(jù)不完全統(tǒng)計，邗江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地流轉(zhuǎn)方向中，隱形出讓、出租、其他（入股、互換、抵押等）比例分別為65%、30%、5%。

三、集體土地所有權(quán)加強土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)的基本思路

（一）集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證工作存在的問題

集體土地所有權(quán)確權(quán)工作基層不太理解、不支持，認為發(fā)證與不發(fā)證一樣，缺乏熱情，給工作帶來被動；邗江區(qū)行政區(qū)劃變動頻繁，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)村界線發(fā)生變化，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，確權(quán)很困難；權(quán)屬界線協(xié)議簽訂不完善，尤其是歷史遺留問題多，土地權(quán)屬糾紛解決難。在程序上不太規(guī)范：未進行土地登記公告、遇到權(quán)屬糾紛，工作界線未及時調(diào)處、未設(shè)界址樁、地籍調(diào)查表中界址點拐點的描述不太準確和規(guī)范，與實地可能有出入。

（二）建議及設(shè)想

從部到省應規(guī)范統(tǒng)一單位，集體土地所有權(quán)發(fā)證究竟到組還是到村。根據(jù)邗江區(qū)近些年的實踐認為，發(fā)證到村為宜。其理由：一是工作量。邗江區(qū)到村141個行政村（居委會、社區(qū)），若到組就要2316個，還不包括飛地發(fā)證。二是收費。目前集體土地所有權(quán)登記發(fā)證沒有收費標準（政府行為），土地部門無償服務，一般很難爭取到財政的資金支持。三是現(xiàn)勢性。邗江區(qū)用地量大，每年的地類變化很大，要頻繁換發(fā)集體土地所有權(quán)證，增加了管理難度。所有權(quán)發(fā)到村一級是適宜的、可行的，利于節(jié)約開支，減輕工作量，也能滿足土地管理的需要。

在加強農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新工作上，主要做好以下三個方面工作：一是從制度上，本著落實科學發(fā)展觀和和諧社會原則，加快完善土地產(chǎn)權(quán)制度的配套建設(shè)，出臺《邗江區(qū)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作實施方案》。二是從技術(shù)上，利用二次調(diào)查成果，盡快完善建立邗江區(qū)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫和城鄉(xiāng)一體化的地籍信息管理系統(tǒng)，為集體土地所有權(quán)登記發(fā)證提供技術(shù)保證。三是從人員上，培養(yǎng)一批工作認真、業(yè)務熟練的工作人員，勝任這項工作。

四、宅基地使用權(quán)加強土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)的基本思路

（一）宅基地管理工作在基層遇到一些問題

在使用主體上，宅基地取得和轉(zhuǎn)讓是受到限制的，而“權(quán)利人去世后，宅基地使用權(quán)因繼承人繼承房產(chǎn)而取得宅基地使用權(quán)”與現(xiàn)行的“禁止城鎮(zhèn)居民取得宅基地”有矛盾。當前社會人口流動較大，加之江蘇省在2006年已經(jīng)取消戶籍證明，很多農(nóng)民進城置業(yè)，但仍保留農(nóng)村的宅基地，造成土地資源的閑置浪費，這種宅基地如何發(fā)證，政策上存在漏洞。

使用面積的限制。江蘇為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，用地標準較低，《江蘇省土地管理條例》確定標準就是以人均耕地一個因素制定，人均耕地1畝以上，每戶不超過200m2，1畝以下不得超過135m2（邗江人均耕地按照1畝以下計算），不考慮人口因素，一個三人戶家庭與三人以上家庭的用地標準是一致的，隨著人口老齡化，三代同堂現(xiàn)象普遍存在，如此的用地標準無法滿足實際需求，同時在實際中，宅基地面積普遍超標，如邗江區(qū)，農(nóng)戶平均用地達234平方米，如何處理既有超標戶的問題也十分棘手。

（二）建議和設(shè)想

首先，加強使用主體的制度建設(shè)，解決現(xiàn)行法律沖突的部分，以節(jié)約集約用地為原則，以保護農(nóng)民基本土地財產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)，合理配置空置宅基地；其次，建立面積超標有償使用制度，制度設(shè)計上應該綜合考慮戶均和人均占地兩個方面，從而利用經(jīng)濟手段抑制宅基地超占現(xiàn)象，已達到節(jié)約集約用地的目的；最后，建立合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對于進城生活空置宅基地或多處宅基地的使用權(quán)人，準許其流轉(zhuǎn)給符合規(guī)定的宅基地使用者。

五、集體土地征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配

（一）土地補償費分配的現(xiàn)實情況

土地征收時實際補償給農(nóng)村集體和農(nóng)民的費用包括：土地補償費、安置補助費、青苗費、地上附著物補償費。其中青苗費、地上附著物補償費直接支付給被征收土地涉及的農(nóng)民。

2005年前，邗江區(qū)土地征收時實行的是一次性貨幣安置政策。2005年后，執(zhí)行的是失地農(nóng)民基本生活保障安置政策，政府將80%土地補償費、全部安置補助費及從出讓金中提取的10000元/畝資金匯入社保專戶，用于征收土地上失地農(nóng)民的基本生活保障。

2013年9月《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府第93號令）出臺，被征地農(nóng)民社會保障應當遵循即征即保、應保盡保、分類施保、逐步提高的原則，與促進就業(yè)相結(jié)合，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

（二）如何建立政府、農(nóng)民集體、農(nóng)戶之間公正的集體土地利益關(guān)系

我們認為關(guān)鍵在政府，一是政府應當規(guī)定在土地出讓收益中提取一定比例的資金用于農(nóng)民集體和農(nóng)民生存和發(fā)展，并逐年提高該比例，而不是僅限于基本生活，或?qū)嵭屑w土地與國有土地同等待遇原則，從而保證集體土地所有權(quán)和農(nóng)民生存權(quán)的實現(xiàn)；二是政府應當嚴格執(zhí)行土地管理法規(guī)定，非為公共利益不征收土地，制定公共利益征收土地項目目錄，而不是一味追求城市擴張和政府財政增加；三是應當明確農(nóng)民集體的主體性質(zhì)，當前的農(nóng)民集體除村集體外幾乎都名存實亡，集體企業(yè)幾乎消亡，組集體沒有合法的機構(gòu)，在很多時候由村集體代行職權(quán)，而兩個集體之間原本就有利益沖突；四是明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，特別是集體土地所有權(quán)的主體，明確農(nóng)民集體權(quán)利實現(xiàn)的途徑；五是明確農(nóng)民和農(nóng)民集體在集體土地獲得收益時應當向國家繳納適當稅金。

（三）合理分配集體土地因用途改變，流轉(zhuǎn)后增加的收益

我們認為，集體土地用途發(fā)生改變或流轉(zhuǎn)后增加的收益，應當優(yōu)先保障因改變用途和流轉(zhuǎn)所涉及的農(nóng)民的利益，然后才能是集體中的其他成員和農(nóng)民集體，究其原因是集體土地改變用途和流轉(zhuǎn)對涉及農(nóng)民的利益影響大于農(nóng)民集體和集體中的其他成員。農(nóng)民集體的主體不明確，可以制定相關(guān)的法律，首先明確農(nóng)民集體的主體和村集體土地產(chǎn)權(quán)，明確收益分配的先后順序和參與分配的主體，并規(guī)定提取適當比例的收益用于涉及農(nóng)民、集體中的其他農(nóng)民和農(nóng)民集體之間利益的平衡。同時各主體在進行分配時應向國家繳納適當?shù)亩惤稹?/p>

參考文獻：

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［2］曲福田，田光明．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革［J］．管理世界，2011（6）：34～46．

作者單位：（揚州市國土資源局廣陵分局）