職業(yè)教育引進(jìn)PPP的特征與思路

◎　韓鳳芹　尤伯軍

?

職業(yè)教育引進(jìn)PPP的特征與思路

◎韓鳳芹尤伯軍

摘要：PPP在職業(yè)教育領(lǐng)域相對屬于新興事物，PPP模式建立的是一種長期的合作關(guān)系，政府與社會資本是平等的合作主體。其最大優(yōu)勢是提質(zhì)增效，表現(xiàn)為對合作伙伴的專業(yè)化選擇、實施程序的法制化和規(guī)范化都有要求，所以，職業(yè)教育推進(jìn)PPP應(yīng)積極穩(wěn)妥，量力而行。

關(guān)鍵詞：PPP；職業(yè)教育；混合所有制

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是政府和社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域通過合同確立的一種長期合作關(guān)系。一般情況下合作項目由政府和社會資本共同投資，并通過合同條款約定各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，從組織形式上看與混合所有制有些類同?；诖耍胁糠謱＜覍W(xué)者把當(dāng)前我國職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP等同于混合所有制。事實上，無論理論還是實踐，二者都有很大的差異。如果把二者混同，按照混合所有制思維推進(jìn)職業(yè)教育PPP，既不利于職業(yè)教育領(lǐng)域PPP的順利推進(jìn)，也不利于職業(yè)教育的科學(xué)發(fā)展，還可能殃及公眾的受教育權(quán)。

PPP的特征

當(dāng)前政府在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推進(jìn)的PPP模式，其運(yùn)行具有四個特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及全生命周期管理。

1.伙伴關(guān)系

在政府與社會資本合作過程中，政府與社會資本是兩個平等的合作主體，雙方的合作關(guān)系以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，通過合同或者協(xié)議條款約定各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并建立激勵相容的機(jī)制，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，從而把政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的政策、社會和公共利益等目標(biāo)和社會資本在運(yùn)營管理、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，提高公共服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量與供給效率。

2.利益共享

在公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府與社會資本合作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率是首要目的，而不能以利益最大化為導(dǎo)向。政府和社會資本通過合同條款約定收益分配原則，對社會資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)社會資本在滿足績效評價卻不能獲得合理利潤時，政府按照合同約定通過可行性缺口補(bǔ)助等形式確保社會資本獲得合理收益；當(dāng)社會資本通過運(yùn)營獲得超額利潤時，政府則根據(jù)合同約定實現(xiàn)收益共享或讓利于社會公眾，從而控制公眾利益與社會資本收益間的均衡。

3.風(fēng)險分擔(dān)

風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。在政府與社會資本之間建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風(fēng)險分配給最有控制力的一方，有利于控制項目整體風(fēng)險。通常而言，政府部門對政治、法律等風(fēng)險的控制能力較強(qiáng)，而企業(yè)則對設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營和財務(wù)等風(fēng)險控制能力較強(qiáng)，因此在具體操作過程中，通過對項目風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)分析，根據(jù)項目具體情況在政府和社會資本之間合理分配風(fēng)險。

4.全生命周期管理

PPP項目的合作周期一般較長，是政府與社會資本之間建立的一種長期合作關(guān)系，涉及到包括項目投資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和移交在內(nèi)的全生命周期管理。在合作過程中，通過合同明確界定雙方在全生命周期內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，并依法承擔(dān)違約責(zé)任。政府部門從社會公眾利益角度出發(fā)，對PPP項目實施全生命周期的監(jiān)督管理與績效評價，并依據(jù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價。

PPP模式有別于混合所有制

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域供給制度的一種創(chuàng)新，通過開展政府和社會資本合作，可以將大量非政府的民間資金、社會資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，同時以利益共享、風(fēng)險分擔(dān)和績效升級等方面的鮮明特性形成了管理模式的創(chuàng)新。PPP模式不能等同于混合所有制。就職業(yè)教育領(lǐng)域而言，PPP模式與混合所有制的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三方面：

1.合作關(guān)系不同

在微觀層面，混合所有制是一種由不同的投資主體多元投資、互相滲透、互相貫通和互相融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式。職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制院校，是指由國有資本、集體資本、民營資本和境外資本等不同所有制中兩個及以上主體共同舉辦的新型教育模式，其本質(zhì)特征是產(chǎn)權(quán)主體和治理結(jié)構(gòu)的混合，使不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體相互滲透融合成一個新的利益共同體［1］?；旌纤兄圃盒４碚膰匈Y本和社會資本之間，是一種投資者之間的合作關(guān)系，在職業(yè)院校建設(shè)和運(yùn)營過程中，各出資方依據(jù)各自的出資比例享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，政府的出資比例可大可小，視具體情況而定。在PPP模式中，政府和社會資本之間通過合作協(xié)議建立的是長期合作的伙伴關(guān)系。社會資本依托其資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢，為職業(yè)院校提供更多資金渠道和更專業(yè)化的管理，提升職業(yè)院校的公共服務(wù)供給水平；政府作為合作關(guān)系中的監(jiān)督者與評價者，基于績效評價結(jié)果通過運(yùn)營補(bǔ)貼等形式作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，維護(hù)公共服務(wù)的公平性，政府一般出資比例較小或不出資。

2.合作目的不同

不管是代表政府的國有資本還是社會資本，組成混合所有制職業(yè)院校對其而言是一種投資行為，作為利益共同體的一方，在為公眾提供職業(yè)教育公共服務(wù)的同時，以追求投資回報為目標(biāo)并承擔(dān)投資風(fēng)險。然而，在PPP模式下，政府作為合作者和監(jiān)督者，代表的是社會公眾的利益，與社會資本開展合作的目的是提高職業(yè)教育服務(wù)供給水平與管理效率，而不是追求利益，政府出資部分甚至可以不要回報。政府通過合同約定和績效監(jiān)管對社會資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保社會資本在正常情況下有一定盈利但不暴利，最大程度維護(hù)公共利益，因此，PPP的本質(zhì)是政府購買公共服務(wù)。

3.伙伴選擇方式不同

PPP項目的社會資本投資人應(yīng)采用競爭性方式，通過綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。這種伙伴的選擇屬政府采購行為。財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中明確規(guī)定PPP項目“采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式”。就職業(yè)教育領(lǐng)域PPP項目而言，對于硬件設(shè)施、后勤服務(wù)和教學(xué)服務(wù)等單一領(lǐng)域的合作，社會資本選擇的目標(biāo)較為單一，特殊性不強(qiáng)，可以采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購；對于整體運(yùn)營類合作，需要對社會資本投資人的資金實力、背景資源、學(xué)校運(yùn)作計劃、教學(xué)管理模式和服務(wù)價格等進(jìn)行綜合對比，并就長期合作以及價格管理、回報方式、績效評價和退出機(jī)制等與社會資本進(jìn)行充分溝通，更適宜采用競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式。職業(yè)教育院校混合所有制改革，其合作伙伴的選擇呈現(xiàn)出多種多樣的靈活性方式，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本并購、員工持股和合資建設(shè)等。

4.管理方式有所不同

PPP是公共服務(wù)領(lǐng)域，其管理特點(diǎn)是全過程實行透明管理、信息公開，如當(dāng)前列入財政部第一批、第二批示范項目的，這些項目將來所有的識別信息、招標(biāo)信息、合同信息以及后續(xù)的運(yùn)營績效表現(xiàn)都要對社會公布。實施混合所有制，是通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化實現(xiàn)經(jīng)營管理科學(xué)化、利潤最大化的目的，其合作及經(jīng)營信息無需向社會公開。

當(dāng)前我國職業(yè)教育推行PPP仍處于探索階段

隨著PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的推廣，部分省市已經(jīng)開始嘗試在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式，目前的PPP項目中基建等硬件領(lǐng)域合作多，對職業(yè)學(xué)校整體管理的合作少。

從職業(yè)教育發(fā)展的需求看，政府通過加大職業(yè)教育投入，使得職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題基本得到緩解；面臨的突出問題是職業(yè)教育發(fā)展大而不強(qiáng)，職業(yè)教育的產(chǎn)出與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求不匹配，創(chuàng)新活力不足。當(dāng)前我國職業(yè)教育管理體制，要么是政府直接舉辦，整體運(yùn)行效率較低；要么是民辦，完全以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向。近年來，職業(yè)教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了混合所有制的形態(tài)，雖然取得了一些效果，但無論是政府還是社會企業(yè)，對混合模式都缺乏經(jīng)驗，也有很多法律條款需要突破。而職業(yè)教育PPP項目尚無成功經(jīng)驗，每個項目只能因地制宜，合作模式、合作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等都是雙方一對一地談出來的，亟須中央層面的頂層設(shè)計和宏觀指導(dǎo)。

職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP的基本思路

政府與社會資本通過合同確立契約關(guān)系，將社會資本的資金、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素以及社會資本的逐利目標(biāo)與政府作為公共部門的社會福利最大化目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，政府作為合作方，同時又是合作關(guān)系中的監(jiān)督者與績效評價者，以運(yùn)營補(bǔ)貼作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，在社會資本獲得合理投資回報的同時，控制社會資本提供的服務(wù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)職業(yè)教育的效率、質(zhì)量、公平和社會責(zé)任的統(tǒng)一。在具體實施過程中，可以考慮按如下思路分類推進(jìn)：

一是區(qū)分中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育。這主要基于二者的屬性有一定的區(qū)別。從目前的政策取向看，中職教育屬于政府公共服務(wù)范疇，是政府應(yīng)盡職責(zé)，因此具備了推行PPP的條件。未來的改革路徑上，新辦中職學(xué)校應(yīng)積極探索實踐PPP模式，現(xiàn)有民辦或混合所有制形式的中職學(xué)校，應(yīng)逐步改造為PPP模式，即在充分尊重并承認(rèn)投資者權(quán)益的基礎(chǔ)上，補(bǔ)簽合同，明確雙方權(quán)益，通過規(guī)范各相關(guān)合同主體的權(quán)利與義務(wù)、收益與風(fēng)險、服務(wù)期限及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，保障中職教育的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)性。而高等職業(yè)教育具有較強(qiáng)的外溢性，目前體制是政府提供與市場提供并存。從創(chuàng)新驅(qū)動、中國制造2025等國家戰(zhàn)略的角度看，高技能人才的培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方向和專業(yè)選擇等還有較強(qiáng)的國家戰(zhàn)略性，公辦高職將發(fā)揮不可或缺的作用，因此，在公辦高職領(lǐng)域可以以提質(zhì)增效為目的推行PPP模式。同時，在部分市場自由競爭的行業(yè)領(lǐng)域，適當(dāng)放寬高職教育的學(xué)費(fèi)政策，可以繼續(xù)推行混合所有制，通過強(qiáng)化與企業(yè)直接對接，增加辦學(xué)活力。

二是區(qū)分新建職校（增量）和現(xiàn)有職校（存量）、基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）和教學(xué)服務(wù)（軟件）以及學(xué)校整體運(yùn)營等內(nèi)容，設(shè)計多種合作模式，如對于包含硬件設(shè)施建設(shè)的整體運(yùn)營類合作項目，新建職業(yè)院?？梢赃x擇BOT/BOO/BOOT等模式，社會資本承擔(dān)職業(yè)院校戰(zhàn)略規(guī)劃與定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、教學(xué)培訓(xùn)及后勤服務(wù)管理與運(yùn)營等全部職責(zé)；已建職業(yè)院?？梢赃x擇TOT/ROT等模式，社會資本通過購買（或購買+改造）的方式獲得學(xué)校運(yùn)營管理權(quán)，社會資本承擔(dān)職業(yè)院校的全部管理經(jīng)營活動。

參考文獻(xiàn)■

［1］闕明坤，潘奇，朱俊. 探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的困境及對策. 中國職業(yè)技術(shù)教育，2015，（18）.

中圖分類號：G40

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

作者單位：（韓鳳芹，中國財政科學(xué)研究院教科文研究中心；尤伯軍，中國國際工程咨詢公司社會事業(yè)部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.020 ■ 編輯：馬振東