建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制的若干問(wèn)題研究

趙金鑄 趙海龍 李彥軍

甘肅省定西市漳縣人民檢察院 748300

建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制的若干問(wèn)題研究

趙金鑄 趙海龍 李彥軍

甘肅省定西市漳縣人民檢察院 748300

黨的第十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）提出“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分”。2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），首個(gè)全面加強(qiáng)法官、檢察官依法履職保護(hù)的綱領(lǐng)性文件出臺(tái)，首次對(duì)司法人員履職保護(hù)做了全面規(guī)定。本文將從落實(shí)《規(guī)定》入手，針對(duì)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題，對(duì)建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制中的具體問(wèn)題提出建議。

一、《規(guī)定》對(duì)檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)的體現(xiàn)

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)現(xiàn)行檢察體制對(duì)檢察官的管理仍然主要依循行政管理的模式，這種權(quán)力運(yùn)行和管理方式直接影響到檢察官身份保障，實(shí)踐中存在過(guò)多影響檢察官履行法定職責(zé)的問(wèn)題。因此，《規(guī)定》的出臺(tái)具有重要的意義，其從以下方面對(duì)法官、檢察官履行法定職務(wù)的保障主要體現(xiàn)在：

（一）完善行政干預(yù)司法登記制度。長(zhǎng)期以來(lái)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部、內(nèi)外部人員干預(yù)司法等不正之風(fēng)影響了檢察官依法辦案，損害了司法公信力。但因難以進(jìn)行有效監(jiān)督和追責(zé)，檢察辦案人員往往只能服從。為保障法官、檢察官不受干預(yù)、依法行使審判權(quán)、檢察權(quán)的制度設(shè)計(jì)，從而破除不當(dāng)影響，維護(hù)法治尊嚴(yán)。《規(guī)定》明確，法官、檢察官依法辦理案件不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人違反法定職責(zé)或法定程序、有礙司法公正的要求，并規(guī)定了干預(yù)司法活動(dòng)和插手案件處理登記制度。

（二）明確了法官、檢察官對(duì)超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)拒絕權(quán)。針對(duì)一些地方攤派招商引資、征地拆遷、環(huán)境衛(wèi)生、掛職下鄉(xiāng)、行風(fēng)評(píng)議等任務(wù)而影響法官、檢察官依法履職?！兑?guī)定》明確，任何單位或者個(gè)人不得要求法官、檢察官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍的事務(wù)。法院、檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人安排法官、檢察官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍事務(wù)的要求。

（三）建立了法官、檢察官行使職權(quán)免責(zé)制度?！兑?guī)定》強(qiáng)調(diào)，非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過(guò)失導(dǎo)致錯(cuò)案并造成嚴(yán)重后果的，不承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任。同時(shí)，首次確立了非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究的原則，明確了懲戒委員會(huì)工作程序等等。實(shí)現(xiàn)了依法問(wèn)責(zé)和科學(xué)免責(zé)的有機(jī)結(jié)合，有利于推動(dòng)司法責(zé)任制全面落實(shí)到位。

（四）建立了法官、檢察官履職人身保障制度。近年來(lái)，因?qū)Π讣Y(jié)果不滿，惡意侮辱誹謗司法人員的行為層出不窮，惡意傷害司法人員的惡性事件時(shí)有發(fā)生。針對(duì)干擾阻礙司法活動(dòng)，威脅、報(bào)復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力傷害司法人員及其近親屬的行為，《規(guī)定》明確，要依法從嚴(yán)懲處，并規(guī)定了有關(guān)出庭保護(hù)、禁止特定人員接觸以及其他必要的保護(hù)措施。有助于消除司法人員的后顧之憂。

（五）實(shí)現(xiàn)了法官、檢察官職務(wù)任免、調(diào)動(dòng)的制度化?；鶎右痪€檢察官，每年要辦理各種大大小小的案件，有的情況非常復(fù)雜，有時(shí)會(huì)受到各種干擾。有的堅(jiān)持原則、堅(jiān)持依法辦案、堅(jiān)持匡扶正義，還被調(diào)離現(xiàn)崗位或面臨著被調(diào)離、降級(jí)等危險(xiǎn)?！兑?guī)定》明確，法官、檢察官非因法定事由、非經(jīng)法定程序不被調(diào)離、免職、辭退或作出降級(jí)、撤職處分。同時(shí)規(guī)定法官、檢察官不服處分可依法申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核，提出申訴、再申訴。

同時(shí)，《規(guī)定》要求，不得以辦案數(shù)量排名、末位淘汰、接待信訪不力等方法和理由調(diào)整法官、檢察官工作崗位。這一要求符合法官作為裁判者的職業(yè)特點(diǎn)，有利于構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，

二、對(duì)落實(shí)《規(guī)定》建立相關(guān)機(jī)制的思考

如何建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制問(wèn)題，以往人們已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的討論，許多意見(jiàn)在之前《決定》和此次《規(guī)定》中有所體現(xiàn)，前面也進(jìn)行了歸納，在此不再贅述。

（一）之前檢察機(jī)關(guān)改革舉措?；凇稕Q定》要求，最高人民檢察院在《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）明確提出：“建立健全檢察人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。完善檢察人員申訴控告制度，健全檢察人員合法權(quán)益因履行職務(wù)受到侵害的保障救濟(jì)機(jī)制和不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制。建立檢察官懲戒委員會(huì)制度?！笨梢钥闯?，最高人民檢察院對(duì)建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制將重點(diǎn)從三個(gè)方面入手進(jìn)行：一是建立檢察官身份保障制度；二是健全履行職務(wù)受到侵害保障救濟(jì)機(jī)制；三是建立檢察官懲戒委員會(huì)制度。從現(xiàn)在看，以上三點(diǎn)都在《規(guī)定》中得到體現(xiàn)，且《規(guī)定》走得更遠(yuǎn)，更有深度。

（二）對(duì)下一步落實(shí)《規(guī)定》的思路。我們認(rèn)為，在新一輪司法改革背景下討論建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制的問(wèn)題，是在促進(jìn)和保障司法機(jī)關(guān)、司法人員依法獨(dú)立、公正行使司法權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)錯(cuò)案的責(zé)任追究，即“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”。只有建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，使司法人員依法獨(dú)立、公正行使司法權(quán)得到充分保障，追究其錯(cuò)案責(zé)任才有相應(yīng)的根據(jù)。因此，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制問(wèn)題，需要與以下工作同時(shí)推進(jìn)：一是人員分類管理。按照檢察官員額制的要求，將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類，探索建立各類人員的職業(yè)發(fā)展通道和職業(yè)保障制度，對(duì)各類人員實(shí)行專業(yè)化管理。二是完善檢察官辦案組織。建立主任檢察官制度。實(shí)現(xiàn)檢察官的精英化和職業(yè)化。同時(shí)，對(duì)主任檢察官、檢察輔助人員進(jìn)行合理搭配，建立了基本辦案組織。三是明確檢察官權(quán)責(zé)清單。理順各類人員關(guān)系。依法劃分了檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、主任檢察官、檢察官在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限。此項(xiàng)工作各地在本輪司法體制改革中已有探索。如甘肅已出臺(tái)《甘肅省人民檢察院檢察官授權(quán)范圍的規(guī)定（試行）》、《甘肅省市級(jí)檢察院檢察官授權(quán)范圍的規(guī)定（試行）》、《甘肅省基層檢察院檢察官授權(quán)范圍的規(guī)定（試行）》，對(duì)全省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官職責(zé)權(quán)限作出明確界定。四是建立監(jiān)督考核機(jī)制。依托案件管理統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)辦案流程和重要節(jié)點(diǎn)監(jiān)督，完善執(zhí)法檔案管理制度，適時(shí)開(kāi)展案件評(píng)查，推動(dòng)形成內(nèi)外結(jié)合的立體監(jiān)督機(jī)制。

三、需要繼續(xù)完善的相關(guān)機(jī)制問(wèn)題

綜上所述，我們認(rèn)為，建立健全檢察人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，應(yīng)從以下方面幾個(gè)層面進(jìn)行。

（一）完善檢察官辦案的監(jiān)督制約機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)辦案質(zhì)量的監(jiān)督，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，拓寬人民群眾有序參與司法渠道，完善檢務(wù)督察制度、司法辦案內(nèi)部監(jiān)督制度，建立健全主任檢察官辦案責(zé)任制和責(zé)任追究制，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法治化，構(gòu)建并完善嚴(yán)格的檢察職業(yè)道德規(guī)范體系，增強(qiáng)檢察官職業(yè)認(rèn)同，提高檢察官職業(yè)素養(yǎng)和能力。

（二）完善檢察官依法履職免責(zé)制度?！兑?guī)定》第十一條明確，法官、檢察官非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過(guò)失導(dǎo)致錯(cuò)案并造成嚴(yán)重后果的，不承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任。應(yīng)當(dāng)以落實(shí)《規(guī)定》為契機(jī)，結(jié)合我國(guó)檢察職業(yè)特點(diǎn)，在相關(guān)法律中明確賦予檢察官依法履職免責(zé)權(quán)。保障檢察官行使職權(quán)不受影響，不因客觀原因?qū)е碌霓k案錯(cuò)誤而受到責(zé)任追究，對(duì)檢察官是否存在“故意或重大過(guò)失”的認(rèn)定，應(yīng)結(jié)合當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境、執(zhí)法理念、技術(shù)條件等等諸多因素進(jìn)行深入分析評(píng)判。

（三）完善檢察官身份保障機(jī)制。應(yīng)根據(jù)《規(guī)定》，對(duì)《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律進(jìn)行修改。我們認(rèn)為，鑒于檢察官所從事的職業(yè)具有極大的專業(yè)性，對(duì)檢察官的任免，應(yīng)由檢察官遴選委員會(huì)先行作出判斷，而后再由人大決定。建議將《人民檢察院組織法》人事任免單列一章，明確規(guī)定將檢察官遴選委員會(huì)的判斷程序作為人大任免檢察官的前置程序，并且詳細(xì)列出擔(dān)任該委員會(huì)委員所應(yīng)具備的具體條件、選舉方式以及評(píng)審程序等相關(guān)問(wèn)題。

（四）完善檢察官懲戒制度。《規(guī)定》第十四條明確，法官、檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究。法官、檢察官因違反黨紀(jì)，審判、檢察紀(jì)律，治安及刑事法律，應(yīng)當(dāng)追究錯(cuò)案責(zé)任之外的其他責(zé)任的，依照相關(guān)規(guī)定辦理。我們建議，結(jié)合省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理制度的推進(jìn)，應(yīng)在省一級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)，統(tǒng)一懲戒事務(wù)。

（五）完善履行職務(wù)受到侵害保障救濟(jì)機(jī)制。為給檢察官行使控告申訴權(quán)創(chuàng)造條件，應(yīng)完善檢察人員申訴控告制度，健全檢察人員合法權(quán)益因履行職務(wù)受到侵害的保障救濟(jì)機(jī)制和不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制，在立法上進(jìn)一步明確檢察官控告申訴事項(xiàng)的受理、審查主體和處理程序、期限和救濟(jì)途徑。為保障檢察官控告申訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使之能抵制不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)考慮救濟(jì)的外部制度構(gòu)建，如司法救濟(jì)渠道。

（六）健全檢察官職業(yè)保障制度。落實(shí)檢察人員分類改革要求，建立與之配套的制度體系，研究制定以檢察官等級(jí)為核心的薪酬制度，體現(xiàn)檢察官職業(yè)價(jià)值。以檢察官等級(jí)制為基礎(chǔ)，建立檢察官等級(jí)對(duì)應(yīng)薪酬，提高檢察人員福利待遇保障水平，解決檢察官特別是基層檢察官職級(jí)低、待遇差、發(fā)展空間有限等問(wèn)題，建立檢察官職業(yè)發(fā)展和職業(yè)保障體系。

應(yīng)當(dāng)注意的是，檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制建立健全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。由于檢察官所承擔(dān)的職能較之法官更加復(fù)雜多樣，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制的問(wèn)題也就相對(duì)特殊。在刑事訴訟中，檢察官不僅承擔(dān)著偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督等職能，而且承擔(dān)著部分刑事案件的偵查職能，檢察官承擔(dān)多重職能意味著對(duì)檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制問(wèn)題的，需要因職能的不同而作相應(yīng)的考慮。

趙金鑄：甘肅省定西市漳縣人民檢察院檢察長(zhǎng)。

趙海龍、李彥軍，甘肅省定西市漳縣人民檢察院干警。

2016年甘肅省檢察理論研究課題“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制的若干問(wèn)題研究”。