第三方咨詢機構(gòu)參與PPP項目的制度完善

蒲麗娟

(四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟教研部，四川　成都　610074)

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第三方咨詢機構(gòu)參與PPP項目的制度完善

蒲麗娟

(四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟教研部，四川成都610074)

摘要：在經(jīng)濟“新常態(tài)”的背景下，政府融資路徑轉(zhuǎn)型成為當(dāng)下的研究熱點，其中PPP模式被各地政府競相采用。而在缺乏法律規(guī)范和投資經(jīng)驗的情況下，地方政府需要借力第三方咨詢機構(gòu)參與項目評估與運行。本文以第三方咨詢機構(gòu)介入PPP項目咨詢現(xiàn)狀為研究對象，試圖界定并厘清咨詢機構(gòu)的職能，完善PPP項目的咨詢制度。

關(guān)鍵詞：咨詢機構(gòu)；PPP項目；制度完善

2015年4月，國家六部委聯(lián)合公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號令)，這部由多部門共同出臺的法規(guī)被認為是現(xiàn)行推進PPP模式的“基本法”。隨后，財政部發(fā)文《財政支持穩(wěn)增長的政策措施》，文中提出在加快推廣PPP模式的同時，要規(guī)范推進PPP項目實施，嚴格篩選新一批適宜采用PPP模式的項目；并要強化契約意識和風(fēng)險理念，從財政中長期可持續(xù)發(fā)展、項目全生命周期的角度，將項目風(fēng)險納入中期財政風(fēng)險控制體系。2016年初，我國出臺了《中華人民共和國政府和社會資本合作法(征求意見稿)》，標志著PPP制度的建立完善與風(fēng)險控制將被法制化。

風(fēng)險控制是PPP項目推進的重要保障。其中，完善咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目的咨詢制度是適度控制風(fēng)險的一個途徑表現(xiàn)。通過對政府部門、社會資本和金融機構(gòu)等多方進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：由于參與PPP項目的經(jīng)驗不足，多方參與主體均有強烈的咨詢服務(wù)需求，并對咨詢機構(gòu)的建議有強烈的依賴性。而目前咨詢服務(wù)機構(gòu)在參與項目評價與項目管理方面尚無相應(yīng)的制度約束，極易導(dǎo)致咨詢服務(wù)機構(gòu)在利益的驅(qū)動下違背項目篩選原則，最終將項目包裝成“偽PPP項目”。面對當(dāng)下咨詢機構(gòu)參差不齊、PPP模式經(jīng)驗不足、眾多主體訴求不一的現(xiàn)象，咨詢服務(wù)的稍不謹慎都會直接導(dǎo)致物有所值評價(Value for Money，VFM)的失真，從而損害一方或多方參與主體的利益，最終影響PPP模式的良性發(fā)展。所以，為實現(xiàn) PPP模式的長期利益共享與風(fēng)險共擔(dān)，除認可并借助專業(yè)咨詢機構(gòu)的咨詢服務(wù)外，政府部門還應(yīng)提高自身對項目的認知能力，在建立咨詢機構(gòu)庫的同時，盡快完善咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目咨詢的制度建設(shè)，做到優(yōu)先防范、規(guī)避風(fēng)險、互利共贏。

一、咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目大有可為

(一)國家政策的大力支持

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制 鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)，財政部、發(fā)改委相繼出臺了一系列部門規(guī)章及規(guī)范性文件推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。

財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)中指出“要積極借鑒物有所值(VFM)評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)進行；在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效?！?/p>

發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)中提出了“要積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在 PPP項目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。”

(二)政府機構(gòu)的經(jīng)驗不足

由于PPP項目周期較長，不可預(yù)見因素較多，目前政府部門在法律咨詢、財務(wù)核算、合同管理、項目融資等方面尚缺少推進項目實施的技能與經(jīng)驗?！八街?，可以攻玉”，專業(yè)的咨詢服務(wù)機構(gòu)具備多元化的項目投資經(jīng)驗，加強與專業(yè)咨詢機構(gòu)的合作，可以幫助政府在PPP項目中優(yōu)化設(shè)計方案，尋求談判機遇，找到切實可行的運作實施程序，為PPP項目的物有所值評價提供智力支持，從而推進政府與社會資本合作模式的發(fā)展。

(三)實施階段法規(guī)不明確

社會資本在投資PPP項目時主要擔(dān)心融資、招標、收益、管理等環(huán)節(jié)的相關(guān)問題，特別是準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目的收益來源以及政治風(fēng)險問題等。面對目前我國PPP模式法律體系的繁雜，有行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文本，不同部門的管理辦法也不盡相同，社會資本方參與PPP項目非常期盼得到咨詢機構(gòu)的幫助和服務(wù)。如：針對招投標環(huán)節(jié)，財政部出臺了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，而發(fā)改委采取《招標投標法》，兩者在招標方法上略有不同，咨詢機構(gòu)可憑借經(jīng)驗通過項目流程設(shè)計，幫助社會資本提高參與PPP項目投資的可能性。

二、國內(nèi)外咨詢機構(gòu)參與PPP項目的現(xiàn)狀

(一)國外PPP項目咨詢服務(wù)現(xiàn)狀

國外PPP項目的政策咨詢服務(wù)主要從PPP中心獲得。如：加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。加拿大組建了國家層級的PPP中心，即“加拿大PPP中心”，該中心是一個國有公司，專門負責(zé)協(xié)助政府推廣宣傳PPP模式，參與具體PPP項目開發(fā)和咨詢。澳大利亞的“維多利亞PPP合作中心”也同樣提供意見咨詢，落實相關(guān)政策，評估項目成本和預(yù)算，協(xié)助財政局審批項目等服務(wù)，雇員的專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟、金融和工程等多方面。

(二)國內(nèi)PPP項目咨詢服務(wù)現(xiàn)狀

2014年底，我國財政部政府和社會資本合作(PPP)中心已正式獲批，但面對全國日益增長的PPP項目投資咨詢需求，仍力不從心。目前的咨詢服務(wù)主要來自各省市自己建立的PPP咨詢機構(gòu)庫。

例如：河南省某市政道路PPP項目，項目實施過程中就采用了“政府+咨詢機構(gòu)”共同研討的方式推進。據(jù)調(diào)研了解，該咨詢機構(gòu)將針對政府部門提供該PPP項目的全生命周期服務(wù)，主要咨詢服務(wù)包括以下內(nèi)容：

(1)項目識別階段：協(xié)助政府篩選出適合PPP運作模式的項目等。(2)項目準備階段：協(xié)助政府設(shè)計PPP模式運作的基本交易架構(gòu)和商業(yè)模式，并編制PPP實施方案和工作計劃。(3)項目采購階段：協(xié)助政府參與政府與中標(成交)的社會資本協(xié)商、談判、磋商并發(fā)表專業(yè)建議。(4)項目建設(shè)階段：協(xié)助政府制定項目監(jiān)督條例，并協(xié)助政府對進行項目監(jiān)督，合同修訂、爭議解決等工作。(5)項目移交階段：協(xié)助政府制定項目移交性能測試方案等。

該項目實施采取由洛陽市財政局和住建委選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)，但并不完全依靠專業(yè)咨詢機構(gòu)的方式進行研討咨詢，同時約定咨詢機構(gòu)全生命周期的參與機制，具有一定的代表性，但亦無具體的約束機制。

(三)我國PPP咨詢服務(wù)存在的主要問題

目前我國PPP咨詢服務(wù)存在約束力不足和制度不完善的問題，例如：(1)一些項目通過咨詢服務(wù)被包裝成“偽PPP項目”獲取銀行貸款；(2)一些項目被政府和咨詢機構(gòu)共同粉飾為“政府套利工具”獲取財政撥款；(3)一些項目在咨詢建議下違反招投標競爭規(guī)范；(4)一些項目在采納咨詢意見后簽訂了不公平的回購條約；(5)一些項目在接受非專業(yè)咨詢測算后錯誤估計投資利潤等。上述不當(dāng)行為缺少相應(yīng)的法律監(jiān)管與道德約束，咨詢機構(gòu)不僅不會因此承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，還會因此導(dǎo)致項目物有所值評價(Value for Money，VFM)失真，從而損害公眾利益，引發(fā)道德風(fēng)險與經(jīng)濟風(fēng)險，最終影響PPP模式的良性發(fā)展。

三、咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目咨詢的制度完善

我國目前仍處于PPP模式推行的初期階段，只考慮設(shè)立“咨詢機構(gòu)庫”引入咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目是遠遠不夠的，面對當(dāng)下多方主體咨詢市場的需求激增，我們還需要從以下幾個方面對咨詢服務(wù)機構(gòu)進行制度完善：

(一)明確咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目咨詢的角色定位

無論是在項目前期的識別發(fā)起、準備采購、與社會資本磋商談判、合同簽署，還是項目執(zhí)行中的行政監(jiān)管、績效評價以及項目執(zhí)行后期的移交等過程中，必須明確無論咨詢服務(wù)機構(gòu)專業(yè)的能力多強，也只是作為政府PPP項目的顧問角色。同時，相關(guān)行業(yè)的主管部門要不斷提高自身職業(yè)素質(zhì)，放眼項目方案的全生命周期，方可把控咨詢機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，保障與社會資本項目談判磋商的有效性和科學(xué)性。

(二)完善咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目咨詢的進入與退出制度

在PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)入庫比選方面，要“廣撒網(wǎng)，多斂魚，擇優(yōu)而從之”，除咨詢公司和研究中心以外，可廣泛引入經(jīng)驗豐富的會計師事務(wù)所和律師事務(wù)所，通過評價業(yè)務(wù)領(lǐng)域和資歷經(jīng)驗等因素擇優(yōu)選擇，為PPP模式提供多元化、專業(yè)化的咨詢服務(wù)。在PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)退出方面，若PPP咨詢機構(gòu)存在不作為或亂作為的現(xiàn)象，政府部門應(yīng)主動保障咨詢方的利益，將該咨詢機構(gòu)列入負面清單或剔除出庫，有效保障PPP模式的安全推進。

(三)建立咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目咨詢的考核制度

據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前咨詢機構(gòu)參與PPP項目咨詢是無需相應(yīng)資質(zhì)的，入庫的咨詢機構(gòu)均可參與各類項目的咨詢。而PPP項目因其長期性和復(fù)雜性的特征，每一項目均有不可復(fù)制性，所以應(yīng)著重加強咨詢機構(gòu)的服務(wù)匹配與管理考核。一方面，在項目執(zhí)行前可建立參與環(huán)節(jié)的考核制度，包括法律支持、技術(shù)服務(wù)、現(xiàn)場勘探、文件編制、工作能效等多項因素的量化考核等；另一方面，在項目執(zhí)行后可對項目建立全生命周期的考核評價，特別是對因方案設(shè)計不合理，如通過不當(dāng)?shù)恼档住⒒刭彴才诺冉o政府增加財政補貼或支出風(fēng)險等的咨詢機構(gòu)，應(yīng)參照上述PPP項目咨詢的退出制度執(zhí)行。針對服務(wù)較好、項目設(shè)計優(yōu)良的咨詢機構(gòu)，還可根據(jù)項目規(guī)模和難易程度，合理安排一些相應(yīng)的咨詢經(jīng)費獎勵及咨詢優(yōu)先政策，有效促進PPP咨詢服務(wù)的良性發(fā)展。

(四)提升咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目的職業(yè)道德修養(yǎng)

在我國，目前除一些咨詢公司有設(shè)定自己的管理咨詢職業(yè)道德守則外，全國尚無統(tǒng)一的管理咨詢職業(yè)道德規(guī)范。但從目前咨詢公司各自擬定的職業(yè)守則來看，均提出要體現(xiàn)“客戶利益的最大化”。而社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)不同于一般企業(yè)投資，顯然“一切從咨詢客戶的利益出發(fā)”并不符合PPP模式的內(nèi)在要求——利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。故參與PPP項目的咨詢機構(gòu)要充分認識到自身在PPP模式中的重要作用，特別是在PPP模式建立初期，科學(xué)公正的項目設(shè)計方案和多方共贏的咨詢服務(wù)思路才是咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目的職業(yè)道德修養(yǎng)所在。

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