郭夏娟 鄭 熹

國外反家庭暴力政策框架變遷及其對我國的啟示

郭夏娟 鄭 熹

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州310058)

自20世紀80年代歐美各國相繼開始制定反家庭暴力政策以來，三十多年間，這些國家的政策框架發(fā)生了多種變遷。一些國家經(jīng)歷了從性別框架向性別中立框架的轉(zhuǎn)變，而另一些國家則朝著相反方向轉(zhuǎn)變。導(dǎo)致這些轉(zhuǎn)變的主要影響因素是國家制度、政治傾向、女性的政治影響力以及國際環(huán)境等。通過對這些影響因素的分析，可以看出各國采用不同的政策框架并非僅僅基于該政策框架本身的合理性和優(yōu)越性，而是基于影響政策的不同走向的力量或因素之間的博弈結(jié)果。在當(dāng)今中國首部反家庭暴力法生效之際，國外反家庭暴力政策變遷的經(jīng)驗可以為我國完善反家庭暴力政策法規(guī)提供諸多借鑒，不僅可以提供理論基礎(chǔ)，而且可以在反家庭暴力工作的協(xié)調(diào)責(zé)任、政府與婦女組織的合作、女性參政以及公共意識提升等方面提供實踐層面的借鑒。

反家庭暴力政策;政策變遷;性別框架;性別中立框架

自20世紀70年代第二波女權(quán)主義運動將家庭暴力問題作為一項犯罪而不是私人事務(wù)推上政治議程以來，家庭暴力在大多數(shù)國家已經(jīng)被認為是必須解決的社會問題與公共政策議題。然而，對家庭暴力問題的不同論述與不同分析框架會帶來公共政策制定過程中不同的關(guān)注重點，從而引導(dǎo)不同的政策方向及產(chǎn)出。各國不同的反家庭暴力政策框架往往反映出政府宏觀層面的制度變化，同時也與政府結(jié)構(gòu)中的權(quán)力分配、領(lǐng)導(dǎo)者偏好以及政治因素相關(guān)聯(lián)。本文通過比較國外不同國家反家庭暴力政策框架變遷以及相應(yīng)的政策變化與表現(xiàn)，探尋其背后的影響因素，以期為完善我國反家暴政策提供一些借鑒。

一、反家庭暴力的政策框架及其變遷

從不同角度定義家庭暴力，在很大程度上可以反映家庭暴力問題的不同呈現(xiàn)視角與論述方式，并構(gòu)成反家庭暴力的不同政策框架。國際上，對家庭暴力的定義通常有兩種視角:一是女性主義視角，關(guān)注家庭暴力背后性別不平等的結(jié)構(gòu)性問題，將家庭暴力定義為一個性別平等議題;二是從性別中立立場出發(fā)，將家庭暴力定義為家庭成員之間的暴力，視家庭暴力為一個性別中立的刑事司法問題，并歸入已有的犯罪預(yù)防等議題之中。那么，這兩種不同的政策框架有怎樣的特征與表現(xiàn)形式?它們又經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展變遷呢?筆者將通過具體案例對這些問題進行梳理。

1．性別政策框架及其表現(xiàn)

長期以來，國外性別政策框架將家庭暴力定義為社會公正的性別議題，強調(diào)基于性別的暴力根植于不平等的性別權(quán)力關(guān)系，以致破壞婦女充分行使經(jīng)濟、社會、政治和文化等公民權(quán)的能力和機會。女性主義的家庭暴力定義是“根源于不平等的性別權(quán)力關(guān)系和不平等的資源享有的結(jié)構(gòu)性問題”［1］370。因此，其政策不但關(guān)注解決暴力問題本身，更關(guān)注家庭暴力背后性別不平等的結(jié)構(gòu)性問題。這種性別化的分析框架揭示出家庭暴力的本質(zhì)是不平等的性別關(guān)系，這種性別不平等也會蔓延到對婦女的其他暴力行為上，如強奸和性騷擾，并把強奸、性騷擾與家庭暴力都視為針對婦女的暴力。因此，政策措施不僅包括司法和刑罰，還包括更廣范圍的教育、衛(wèi)生保健、社會援助等，以保障女性的社會與經(jīng)濟權(quán)利。這種性別框架下的主要政策表現(xiàn)為注重對受害者的服務(wù)與對服務(wù)支出的投入，包括撥款修建庇護所和改善庇護所設(shè)施、出資改善對受害者的服務(wù)、資助服務(wù)于受害者的婦女機構(gòu)以及提高反性暴力工作者的性別意識等。這種性別框架的政策在2000年以后的蘇格蘭表現(xiàn)得十分明顯。

在定義上，蘇格蘭執(zhí)行委員會(Scottish Executive，SE)于2000年起草的《蘇格蘭處理家暴問題國家戰(zhàn)略》文件中明確規(guī)定:“家庭虐待是與更廣泛的社會不平等相聯(lián)系的，是男性濫用權(quán)力的一系列行為中的一部分，并且與其他形式的暴力如強奸和兒童虐待有關(guān)聯(lián)?！保?］372－373在具體政策措施中，該戰(zhàn)略圍繞預(yù)防(prevention)、保護(protection)和供給(provision)建立起“3P”預(yù)防機制。該預(yù)防機制包括:議會每年通過電視新聞做大量的公益宣傳廣告以提升公眾對家暴的認識、減少對家暴的容忍度，包括每年一次的家庭暴力研討會;2004年正式推出全國性的培訓(xùn)戰(zhàn)略，以提高家暴服務(wù)提供者對反家暴的認識，進而提高政府和社會對家暴受害者的回應(yīng)性;在保護方面，改善公安和刑事司法機構(gòu)對家暴案件的記錄和處理方法，同時改革法律援助，讓婦女更易獲得司法救濟;在服務(wù)供給方面，為各機構(gòu)的工作和全國性的熱線援助電話提供支持，并成立蘇格蘭執(zhí)行委員會家庭虐待服務(wù)發(fā)展基金會(SE Domestic Abuse Service Development Fund，DASDF)，為家庭暴力服務(wù)項目提供專項撥款。2002年以來，蘇格蘭的這一政策框架將反家暴范圍推進到更廣泛的層面，如強奸和性騷擾［1］，進而對女性權(quán)益形成更加全面的保護。

2．性別中立框架及其政策表現(xiàn)

與上述性別政策框架不同的是，性別中立框架用去性別化的術(shù)語定義家庭暴力受害者和施暴者。家庭暴力被定義為“家庭內(nèi)的某人對受害者施加的暴力”［2］791，它強調(diào)“男童和男人與女性一樣經(jīng)常成為家庭暴力的受害者”［2］791。顯然，這種論述在一定程度上彌補了“針對女性的暴力”框架的局限性，但是，缺失了對暴力與性別不平等之間聯(lián)系的分析。在這個定義下，家庭暴力被納入更廣泛的、與公民安全相關(guān)的刑事司法議題之中，并入普通公共衛(wèi)生項目。這樣的性別中立政策框架更容易弱化對家暴受害者的特殊服務(wù)，掩蓋了對家暴受害者的關(guān)注。伴隨而來的問題是，專門服務(wù)于女性受害者的婦女組織和庇護所失去了資金資助。此外，國家資助的減少使婦女組織的影響力大幅下降，有的組織甚至難以維持，因此，無力阻止國家進一步向性別中立政策框架轉(zhuǎn)變和進一步削減對受害者服務(wù)的資助［2］。20世紀90年代后期，經(jīng)歷政策中性化轉(zhuǎn)變后的荷蘭在政策表現(xiàn)方面明顯體現(xiàn)出性別中立框架的特點。

20世紀90年代中期，荷蘭的勞工黨和自由黨組成的“紫色”聯(lián)盟(“purple”coalition)上任時，對家庭暴力采用了一種性別中立的定義，使得重構(gòu)婦女議題變得很艱難，因為它很難對兩性差異做出任何區(qū)分，不然就會被認為是歧視［2］。1999年，“紫色”政府推出新的反對家暴行動計劃，家庭暴力被定義為“受害人家庭內(nèi)的某人施加的暴力”［2］791，這意味著受害人和施暴者都被定義在性別中立的術(shù)語下。新的計劃并沒有從根本上分析為何暴力與性別不平等相關(guān)，相反，家暴被定義為一個行政方面的協(xié)調(diào)問題，或者被定義為犯罪預(yù)防方面的一個安全議題，從而使注意力從保護和支持受害者轉(zhuǎn)向懲罰施暴者。在這樣的框架與趨勢下，對暴力受害者的服務(wù)被并入普通(精神)健康基礎(chǔ)設(shè)施中，并削減了對相關(guān)婦女組織的財政支持。國家扶持的削減導(dǎo)致大部分服務(wù)受害者的機構(gòu)消失。因此，在政府的政策框架進一步向中性化轉(zhuǎn)變的過程中，很少聽到婦女組織的反對聲了［2］。顯然，這一框架減弱了對女性受害者的保護。

3．兩種政策框架的變遷發(fā)展

事實上，上述兩種性別政策框架并非蘇格蘭和荷蘭專屬，更不是一成不變，而是隨著時代的變遷、受各種因素影響而發(fā)展的。相應(yīng)的反家暴政策框架同時也出現(xiàn)在其他各國。在歐洲，荷蘭在20世紀80年代就采用性別框架的反家暴政策，但從90年代開始卻轉(zhuǎn)向性別中立政策;與此同時，西班牙的家庭暴力政策經(jīng)歷了從性別盲視到性別政策框架的轉(zhuǎn)變［2］;在2000年之前，蘇格蘭的家庭暴力政策是零散而沒有效率的，隨著權(quán)力下放，蘇格蘭的反家暴政策逐步向性別化框架發(fā)展［1］。相反，在拉丁美洲，智利和阿根廷幾乎同時頒布了反家暴法，并且在政策設(shè)計上傾向于性別政策框架，但智利在政策發(fā)展中體現(xiàn)了性別政策框架，阿根廷的政策卻沒有按照最初的設(shè)計而發(fā)展［3］。這說明，不論何種政策框架，都是隨時代改變而變遷的。

以荷蘭為例，其反家庭暴力政策較早使用了性別政策框架，后來逐漸向性別中立框架變遷。20世紀80年代，荷蘭在制定反對針對婦女暴力的國家政策時，邀請女權(quán)主義活動家和政策制定者設(shè)定政策目標和原則，并于1984年發(fā)布了第一個國家政策計劃。在該計劃提出的反對虐待的舉措中，增加了婦女抵抗暴力的可能性，改善性暴力受害者的性別關(guān)懷與庇護設(shè)施，提高參與反對性別暴力工作的專業(yè)從業(yè)人員的意識。然而，隨后就職的新政府實施大規(guī)模的私有化行動，阻礙了新政策的實施。1988年，政府宣布，將對暴力受害者的服務(wù)并入普通(精神)健康基礎(chǔ)設(shè)施中，削減對專門服務(wù)受害者的婦女組織的財政支持。20世紀90年代中期，“紫色”聯(lián)盟上任時采用了新自由主義的政府管理風(fēng)格，強調(diào)效率和市場，在其隨后推出的反家暴行動計劃中引入了家暴問題的性別中立框架，但并未從根本上分析為何暴力與性別不平等相關(guān)，反而把家暴定位為協(xié)調(diào)政策方向、溝通和執(zhí)行的行政問題。2002年，政府發(fā)布了部門間的反家暴行動計劃，繼續(xù)將家庭暴力放在性別中立的框架之下，家庭暴力被定義為“由家庭范圍內(nèi)的人施加的暴力”［2］791，沒有考察家庭暴力問題的特殊性和原因，也沒有考察它與性別不平等的關(guān)系。這時，性別分析在荷蘭的反家庭暴力政策中已經(jīng)被逐漸淡化了。

相反，西班牙則是由性別中立框架向性別框架轉(zhuǎn)變的典型，其反家庭暴力政策從不關(guān)注家暴的性別本質(zhì)逐漸向性別化政策方向轉(zhuǎn)變。1989年，經(jīng)過一些婦女組織的游說和集中運動，西班牙政府進行法律改革，在新的刑法典里第一次把“家庭虐待”定義為一項犯罪，但此時，國家并沒有采取專門的性別框架和政策，政策回應(yīng)仍然局限于對家暴定義模糊的法律條款、警察培訓(xùn)以及警察對家暴的記錄保留。在婦女組織的抗議下，西班牙政府在1996年批準了一項處理婦女虐待的國家計劃，包含了對家暴問題的性別化定義，聲明“婦女更多地遭受(家暴)問題”［2］791，并將精神暴力、非同居伴侶的暴力包含在家庭暴力范圍之中。在2000年的選舉運動期間，所有政黨都明確關(guān)注到針對婦女的暴力議題。2004年12月，新政府出臺了性別化的基本法，將性別暴力標識為一種基于性別歧視的政治和結(jié)構(gòu)問題，需要所有政府公共部門承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。該法律專注于意識、預(yù)防和對性別暴力行為的早期發(fā)現(xiàn)，并且建立了綜合性措施，不僅包括司法和刑罰措施，還包括教育、衛(wèi)生保健、社會和援助措施等，以強調(diào)婦女的社會與經(jīng)濟權(quán)利［2］。這意味著性別議題的政策計劃和措施逐漸朝著更具體的方向發(fā)展。

二、政策框架變遷的影響因素

各國對反家庭暴力政策解釋話語的轉(zhuǎn)換都會受到各自國情的影響，觀察各國反家庭暴力政策的發(fā)展過程，其具體原因必然帶有各國自身的特色。但是，不論各國的政治經(jīng)濟制度如何，也不論社會經(jīng)濟發(fā)展程度高低，政策變遷往往無法擺脫一些相似因素的影響。那么，國外的反家暴政策變遷究竟是哪些因素在起著決定性作用呢?

1．國家制度結(jié)構(gòu)與行政能力

國家制度結(jié)構(gòu)與行政能力不僅影響著政策是否按照最初的設(shè)計貫徹執(zhí)行，而且決定著政策框架的保持或改變。智利和阿根廷便是很好的例子。兩國幾乎在同一時期采用家庭暴力的性別框架，并進行立法改革。但是，因兩國制度結(jié)構(gòu)不同，該政策框架在實施過程中的發(fā)展方向發(fā)生了變化:智利的國家政治體制是集權(quán)制，并擁有獨立的司法，其有效的官僚機構(gòu)可以保證家暴政策的實施，并有能力創(chuàng)建強有力的支持性服務(wù)，如公共意識運動和對警察、法官及健康專家的培訓(xùn)，還有為家庭暴力受害者提供服務(wù)等［3］。相反，阿根廷是一個行政權(quán)力較分散的聯(lián)邦制國家，官僚行政能力較弱，盡管一開始對反家庭暴力政策的設(shè)置是在性別政策框架下進行的，但制度的弱勢及分裂性降低了有效實施政策的能力，政治權(quán)力的分散意味著反家庭暴力政策在地方層面的執(zhí)行中容易出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致不同地區(qū)的家暴受害者無法得到統(tǒng)一的法律支持。聯(lián)邦政府缺乏全國性的行動計劃來處理家庭暴力和協(xié)調(diào)不同部門間的政策實施，其橫向協(xié)調(diào)能力較弱［3］。這種制度體系難以達到性別政策框架的初衷。

2．政府的政治傾向

政策能否按照最初設(shè)計的政策軌道持續(xù)貫徹，其連貫性和一致性還會受到政治環(huán)境的影響。如政府換屆、執(zhí)政黨或某個領(lǐng)導(dǎo)人的政治傾向，都可能導(dǎo)致政策在演變過程中偏離原初設(shè)計方向，甚至出現(xiàn)明顯的停滯或倒退。荷蘭便是受這種政治變化影響明顯的國家。20世紀80年代在任的左翼政府，尤其是在一位女權(quán)主義部長的在任期間，在制定國家政策時采用了女權(quán)主義的分析框架。然而，20世紀90年代中期，由勞工黨和自由黨組成的“紫色”聯(lián)盟上任時，體現(xiàn)了新自由主義的管理風(fēng)格，對家庭暴力采用了一種性別中立立場。2002年的右翼政府繼續(xù)將家庭暴力放在性別中立的框架下，把家庭暴力定義為一個安全議題［1－2］。于是，反家庭暴力政策就在政府的變化中逐漸遠離了最初的性別框架。

3．女性在政治議程中的影響力

在反家庭暴力政策發(fā)展中，女性在政治議程中的影響力直接影響著性別議題在政治議程中的優(yōu)先性，從而影響到對家庭暴力政策框架的選擇。而女性在這個過程中的影響力，主要體現(xiàn)在她們在政府中的參與程度、在政策機構(gòu)中的地位以及婦女組織的影響力。

首先，婦女在政府中參與的重要性可以通過蘇格蘭的例子得以說明。在后權(quán)力下放時期的蘇格蘭，婦女在議會黨組織(特別是左翼和中左翼組織)和議會委員會中占有相當(dāng)?shù)穆毼?。?999—2003年，女性占蘇格蘭議會議員的37．2%，占主要統(tǒng)治聯(lián)合黨——工黨成員的一半，構(gòu)成了內(nèi)閣部長的三分之一。第一屆議會期間進行的訪談顯示，家庭暴力/針對婦女的暴力是許多女性議員和部長關(guān)注的優(yōu)先議題。相比于男性，女性議員會更頻繁地通過提案和修改建議以及參與討論，提出家庭虐待和針對婦女暴力的議題［1］376。因此，婦女在政府中的參與程度決定了國家的反家庭暴力政策采用性別框架的可能性。

其次，強有力的婦女政策機構(gòu)也是政策框架變遷的關(guān)鍵因素。智利的婦女政策機構(gòu)，即“國家婦女服務(wù)”(Servicio Nacional de la Mujer，SERNAM)在智利政策產(chǎn)出中扮演了重要角色，它可以在政策實施中起到督促、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等作用?！皣覌D女服務(wù)”是黨內(nèi)的女權(quán)主義者為了游說執(zhí)政黨聯(lián)盟而創(chuàng)建的一個執(zhí)行機構(gòu)，目的是通過公共政策促進性別平等，該機構(gòu)設(shè)在規(guī)劃和協(xié)作部門，并不是一個獨立部門，但是，其部長級主管可以參與內(nèi)閣會，這一政治地位和話語權(quán)使得國家婦女服務(wù)機構(gòu)有能力保證在較高的優(yōu)先地位上通過公共議程討論針對婦女的暴力問題。此外，國家婦女服務(wù)機構(gòu)能夠代表自己直接參與談判，為自己爭取預(yù)算資金，這使它有足夠的資源從事家庭暴力研究和政策監(jiān)督;它還有建議立法的能力，可以直接游說執(zhí)行委員會，使其成為內(nèi)部盟友，以便更有效地尋求政策改變。這種角色使它成為溝通立法者和倡導(dǎo)組織之間的橋梁，也在公民社會與官方之間創(chuàng)造出一個體制內(nèi)外的互動機制，將政策的改革意見提上政治議程［3］。

4．國際組織和國際協(xié)議的影響與督促

在制定反家暴政策中，國際組織和國際協(xié)議對政策框架起著重要的參考與影響作用，在國家公共政策變化和推進過程中也起著不可或缺的制約和監(jiān)督作用。這種制約可以被國內(nèi)的婦女組織用來監(jiān)督本國政策的實施，如《消除對婦女一切形式歧視公約》委員會對簽署國八年一次的審議會，就是一種正式的監(jiān)督機制。在荷蘭的反家庭暴力框架向性別中立轉(zhuǎn)變過程中，國際組織與協(xié)議的制約就起到了一定的制衡作用，使性別議題沒有在這種轉(zhuǎn)變中完全消失。2007年，聯(lián)合國消除對婦女的歧視委員會和聯(lián)合國針對婦女暴力的特別報告員都批評了荷蘭對家庭暴力的性別中立態(tài)度［2］。作為回應(yīng)，荷蘭的新中左翼(Centre-Left)政府在2008年發(fā)布了一項政策計劃，承認85%的家庭暴力受害者是女性，認可了“施暴者和受害者之間(性別)權(quán)力差異的影響”，并且承認“男性統(tǒng)治是家庭暴力的根本原因”［3］15－19。

通過對影響反家庭暴力政策框架變遷的不同因素分析，可以看出政策框架并不是隨著時間推移而朝著統(tǒng)一的方向和趨勢發(fā)展的，而是不同因素、不同力量博弈與制衡的結(jié)果。政策框架的變遷也表明，性別政策成果的取得并不是穩(wěn)定的，更不會自然朝著性別更平等的方向發(fā)展，而是隨時可能出現(xiàn)停滯甚至倒退，這取決于傾向性別中立與傾向性別政策的政治力量之間的博弈，所以，別政策成果的保持與進一步發(fā)展需要女權(quán)主義政治家持續(xù)不斷地參與并推動。

三、國外政策框架變遷對我國的啟示

從國外反家庭暴力政策變遷及其影響因素中，可以發(fā)現(xiàn)反家庭暴力政策的發(fā)展背景及其原因，不同國家所采取的不同應(yīng)對方式和策略會帶來不同的政策產(chǎn)出。盡管各國制度背景和政治環(huán)境差異甚大，但其中一些經(jīng)驗與原理對我國的反家暴政策發(fā)展具有借鑒作用。在我國第一部《中華人民共和國反家庭暴力法》生效，反家暴政策的宣傳和討論成為社會熱點之際，借鑒國際上反家暴政策的發(fā)展經(jīng)驗，對我國進一步完善反家暴政策法規(guī)以及今后的政策發(fā)展都具有借鑒和啟示作用。

1．用性別與人權(quán)理論豐富家庭暴力政策框架

家庭暴力的理論表述是政策框架的基礎(chǔ)，也對政策發(fā)展方向起著重要的引導(dǎo)作用。在我國，雖然《婦女權(quán)益保障法》和《憲法》將婦女作為弱勢群體并認為應(yīng)該對她們進行保護，規(guī)定禁止虐待婦女，在《刑法》中也有虐待家庭成員罪的規(guī)定，但是，直到1995年的《中國婦女發(fā)展綱要(1995—2000)》才第一次提出“家庭暴力”概念，而首次明確對“家庭暴力”概念進行界定則是在2001年12月24日發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(一)》中，家庭暴力被定義為“給其家庭成員的身體、精神等方面造成一定傷害后果的行為”①參見《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(一)》(2001年)第一條。。2016年3月1日生效的《中華人民共和國反家庭暴力法》則更詳細地將家庭暴力定義為“家庭成員之間以毆打、捆綁、殘害、限制人身自由以及經(jīng)常性謾罵、恐嚇等方式實施的身體、精神等侵害行為”②參見《中華人民共和國反家庭暴力法》(2015年)第二條。，進一步完善了對家庭暴力的概念界定，并將此延伸到“家庭成員以外共同生活的人之間實施的暴力行為”，進一步擴大了反家暴法的保護范圍。但是，另一方面，該法律不再特別強調(diào)對婦女的保護，在強調(diào)中立性法律保障的同時也弱化了對性別不平等的關(guān)注。

ZHU Yan-fei, WANG Chang-lu, ZHU Ling-lin, JI Yong-shuo, ZHU Jun-qiu, ZHAO Hong, ZHANG Yu

僅就此而言，在進一步完善我國反家暴政策框架時，有必要在理論與觀念上借鑒女性主義理論與人權(quán)觀念。如前所述，采用性別政策框架的國家都是吸收了豐富的女性主義理論，將家庭暴力與針對婦女的暴力以及更廣泛的性別不平等聯(lián)系起來，關(guān)注家庭暴力的性別權(quán)力關(guān)系。作為法律與政策的價值基礎(chǔ)，承認保護受害者不局限于終止或懲罰暴力，而是從暴力的本質(zhì)和權(quán)力關(guān)系的不平等出發(fā)，致力于通過對受害者的服務(wù)與賦權(quán)，改變其弱勢地位，并結(jié)合更廣泛的性別政策以改變性別關(guān)系中的不平等現(xiàn)象。在國際上，不論是采用性別中立還是性別政策框架的國家，家庭暴力問題都與基本人權(quán)相聯(lián)系，家庭暴力被認為是一種侵犯公民基本人權(quán)的行為，由此保證了家庭暴力作為納入政治議程的公共議題的正當(dāng)性與國家干預(yù)的合法性。而且，從人權(quán)角度出發(fā)，肢體暴力、精神暴力、經(jīng)濟控制和性暴力都從不同方面侵犯了公民的基本人權(quán)，作為家庭暴力的基本形式受到廣泛認可。因此，在我國家庭暴力政策框架中引入社會性別理論與人權(quán)理論，不但可以從保護對象上，而且可以從家庭暴力的形式上擴大反家暴政策的保護范圍。

2．明確反家庭暴力的協(xié)調(diào)責(zé)任

反家庭暴力政策的實施不是某個單獨部門的責(zé)任，而是涉及警察、司法、教育、社會服務(wù)和衛(wèi)生等多部門的協(xié)作，因此，家庭暴力政策的有效實施需要很多政策部門之間的行政協(xié)調(diào)。在中國，由于家庭暴力最初是在《婦女權(quán)益保障法》和《婚姻法》中找到法律依據(jù)的，所以，家庭暴力相關(guān)工作長期被當(dāng)作婦女問題、婚姻問題，由婦聯(lián)承擔(dān)，受暴婦女最常求助的部門也往往是婦聯(lián)。但是，婦聯(lián)的權(quán)限和資源十分有限，在家庭暴力中扮演調(diào)解者的角色，難以有效承擔(dān)與監(jiān)督其他部門的工作?！吨腥A人民共和國反家庭暴力法》中，雖然對政府、警察和司法部門規(guī)定了家庭暴力防治工作的責(zé)任，但還是指定由“縣級以上人民政府負責(zé)婦女兒童工作的機構(gòu)”③參見《中華人民共和國反家庭暴力法》(2015年)第四條。，即婦女兒童工作委員會來負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督促的統(tǒng)籌工作。由于婦女兒童工作委員只是一個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，既非決策機構(gòu)，也非執(zhí)行機構(gòu)，其權(quán)威性和資源非常有限，并沒有權(quán)力和預(yù)算去執(zhí)行法律與政策，組織和協(xié)調(diào)其他部門的權(quán)限則更加有限。國外的實踐也證明，家庭暴力協(xié)調(diào)機構(gòu)自身的權(quán)威性與資源對反家庭暴力政策的推進與完善有著重要影響。

例如，智利反家庭暴力政策的順利推進很大程度上是婦女政策機構(gòu)利用其政治地位進行游說與談判的結(jié)果，其經(jīng)濟獨立性也使她們有足夠的資金支撐一些婦女服務(wù)項目。相反，阿根廷的婦女政策機構(gòu)資源與權(quán)威性明顯不足，使落實反家庭暴力政策的工作難以推進［3］。因此，我國反家庭暴力政策實施需要擁有必要的資源和具有政治影響力的機構(gòu)，有學(xué)者建議，由人民政府建立反家庭暴力委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督防治家庭暴力法律法規(guī)的實施，協(xié)調(diào)防治家庭暴力的宣傳與教育工作，進行與家庭暴力防治相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和調(diào)查④參見《中 華 人 民 共 和 國 家 庭 暴 力 防 治 法(專 家 建 議 稿)》，http://www．iolaw．org．cn/showNews．a(chǎn)spx?id=22729，2016年3月4日。。

3．婦女組織與政府機構(gòu)的合作

早在20世紀90年代，中國的民間婦女組織就開始關(guān)注家庭暴力問題，并在調(diào)研、倡導(dǎo)和服務(wù)方面做出了很多貢獻。例如，北京紅楓婦女心理咨詢服務(wù)中心自1988年成立以來，一直關(guān)注弱勢婦女群體的心理需要，開展多種服務(wù)，在1998年撰寫了中國第一本集中反映以及研究家庭暴力的著作《“圍城”內(nèi)的暴力——毆妻》，并于2004年3月開通專門的反家暴熱線。從我國反家庭暴力法納入預(yù)備立法項目到2015年底最終出臺的過程中，也有不少婦女組織發(fā)揮了重要作用。但是，由于資金來源不足，一些從事反家暴工作的民間婦女機構(gòu)常常沒有足夠的資源開展工作，甚至面臨生存危機。例如1995年9月成立的全國首個家暴避難場所，“婚姻避難站——武漢新太陽女子婚姻驛站”就是一家民間自發(fā)自費成立的庇護所，為受虐婦女提供必要的食宿和生活保證。然而，由于缺少資源，該站不得不在2000年解散［4］。民間婦女組織的工作彌補了一些制度缺失，是實施反家暴政策的重要力量，政府應(yīng)該為民間婦女組織提供經(jīng)濟和制度支持，探尋與婦女組織的合作途徑，使她們的工作發(fā)揮更大作用。國外經(jīng)驗也表明，能夠比較順利地推進家庭暴力政策的，通常是政府與婦女組織具有密切聯(lián)系以及良好合作關(guān)系的國家。

如蘇格蘭，在最初設(shè)計反家庭暴力政策框架時就邀請了女權(quán)主義者，在家庭暴力研討會上也邀請了婦女組織［1］。相反，在20世紀90年代后期的荷蘭，大量婦女組織由于國家扶持資金的削減而消失，導(dǎo)致對反家暴政策的分析缺乏性別立場，更無法提出具有性別關(guān)懷的政策建議［2］。因此，我國在推進反家暴政策的過程中，應(yīng)該重視政府與民間婦女組織的合作，在經(jīng)濟上為婦女組織提供資金支持，在政治上承認婦女組織的合法地位及其工作的專業(yè)性，使之充分發(fā)揮建議、監(jiān)督與補充服務(wù)的作用，促進政策的完善與落實。

婦女的參政比例決定了婦女在政治議程中的代表性，也影響著性別議題在政治議程中受重視的程度。在我國，長期以來，家庭暴力等與婦女權(quán)利相關(guān)的議題難以進入政治議程，這與女性參政狀況存在相關(guān)性。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2015女性參政地圖》，中國26位政府部長中有3位女性，所占比重為11．5%，在全球排第65位①數(shù)據(jù)來源于:佚名《2015女性參政地圖顯示全球婦女參政議政進展緩慢》，2015年3月10日，http://www．un．org/chinese/ News/story．a(chǎn)sp?NewsID=23592，2017年2月9日。。據(jù)各國議會聯(lián)盟的統(tǒng)計，中國第十二屆全國人大代表中女性占比為23．6%，在191個國家的女議員數(shù)量排名中居第71位②數(shù)據(jù)來源于:Inter-Parliamentary Union(IPU)，″Womenin National Parliaments，″2016－12－01，http://www．ipu．org/wmn-e/ classif．htm，2017－02－09。。中共十八屆中央政治局常委中則沒有一位女性③參見第十八屆中共中央組織結(jié)構(gòu)圖，http://cpc．people．com．cn/GB/64162/351757/index．html，2017年2月9日。。這些數(shù)據(jù)說明，我國女性參政比例，特別是高層比例還有較大的上升空間。提高婦女參政比例不僅是為了實現(xiàn)政治方面的性別平等，還可以從女性獨有的視角發(fā)現(xiàn)更多性別問題，提供不一樣的思維路徑和行為方式，從而改變相關(guān)政策的運作模式。

蘇格蘭就是以婦女參與政府事務(wù)的高比例影響性別政策的成功案例。在蘇格蘭第一屆與第二屆議會中，女性都占有37%以上的比重，在議會黨組織和委員會中擁有相當(dāng)大的職權(quán)。家庭暴力/針對婦女的暴力是女性議員和部長優(yōu)先關(guān)注的政治問題，這強有力地推動了反家庭暴力研討會的舉行以及更多服務(wù)措施的出臺。在這些女議員和部長中，有些人過去和現(xiàn)在都與婦女援助會、強奸危機會和其他針對婦女的暴力組織有聯(lián)系，使這些婦女組織的建議更容易進入政治議程［1］。一些國家的案例也表明，女政治家更傾向于推動反家庭暴力政策的發(fā)展。因此，改善中國婦女參政的現(xiàn)狀，一方面有助于提高政府中關(guān)注婦女議題的人的比重，另一方面也有助于民間婦女組織在政府中找到內(nèi)部盟友，使民間組織發(fā)現(xiàn)的社會問題更容易進入政治議程。

5．樹立性別平等的新家庭美德以提高反家暴意識

公共意識提升是很多國家預(yù)防家庭暴力工作的重要方面，例如，蘇格蘭議會每年通過電視和新聞開展廣告宣傳活動，以提升公眾對家暴的認識和減少對家暴的容忍度［1］。我國新出臺的反家暴法也注重對家庭暴力的預(yù)防，規(guī)定了媒體、學(xué)校、工會等機構(gòu)組織開展家庭美德和反家庭暴力宣傳教育的責(zé)任①參見《中華人民共和國反家庭暴力法》(2015年)第六條。。正是反家暴宣傳教育打破了“清官難斷家務(wù)事”的傳統(tǒng)觀念，沖擊了將家庭與正義隔離、默許在家庭關(guān)系中侵害個人權(quán)利的父權(quán)制陋習(xí)。因此，反家暴法對性別平等也具有積極意義。但另一方面，傳統(tǒng)的家庭美德將“夫為妻綱，父為子綱”等妻子對丈夫及夫家的絕對順從、子女對父母的絕對順從視為“美德”，實質(zhì)上肯定和加強了父權(quán)等級中的不平等，致使反家暴法對平等的促進作用受到制約。

因此，要倡導(dǎo)家庭美德與反家暴相結(jié)合，勢必要樹立新的家庭美德觀:以家庭成員和其他親密關(guān)系間的平等關(guān)系，取代一方對另一方的順從;以反對家庭暴力為契機，改善家庭中的不平等關(guān)系，將性別平等意識、公民意識作為新的家庭美德，這是建立健康平等、相互尊重的和諧家庭關(guān)系的有效途徑。同時，以反家暴來推動廣泛的性別平等，有助于更深入積極地貫徹男女平等的基本國策。

綜上，自20世紀80年代歐美相繼制定反家庭暴力政策至今，在三十多年的時間里，這些國家的政策框架發(fā)生了各種變遷，主要有兩個方向:一種是朝向性別政策框架的轉(zhuǎn)變，另一種是朝向性別中立框架的轉(zhuǎn)變。不同國家采納性別化或非性別化的政策框架，是支持不同政策框架的力量或因素之間博弈的結(jié)果，而這種博弈結(jié)果往往受到國家行政能力、政治傾向、婦女在政治議程中的影響力以及國際環(huán)境的影響。比較而言，我國有著更加穩(wěn)定的政治和制度環(huán)境，有利于保持反家庭暴力政策的連貫性和一致性。在此基礎(chǔ)上，國外經(jīng)驗為完善我國反家暴政策提供的可參考路徑包括:在理論上，用性別與人權(quán)理論豐富家庭暴力政策框架，完善家庭暴力的定義;在政策實踐方面，明確合理的家庭暴力協(xié)調(diào)職責(zé)，指定更有資源和權(quán)限的部門或者成立專門的機構(gòu)，來協(xié)調(diào)反家庭暴力的政策，注重政府與婦女組織的合作;在宣傳教育方面，發(fā)揮媒體、學(xué)校等部門的宣傳教育作用，培養(yǎng)性別平等、非暴力的新家庭美德，從而提升公眾的反家暴意識，使反家暴成為社會共識，共同推進反家庭暴力政策的實施。

［1］F．Mackay，″Gendering Constitutional Change and Policy Outcomes:Substantive Representation and Domestic Violence Policy in Scotland，″Policy＆Politics，Vol．38，No．3(2010)，pp．369－388．

［2］C．Roggeband，″Shifting Policy Responses to Domestic Violence in the Netherlands and Spain(1980－2009)，″Violence againstWomen，Vol．18，No．7(2012)，pp．784－806．

［3］S．Franceschet，″Explaining Domestic Violence Policy Outcomes in Chile and Argentina，″Latin American Politicsand Society，Vol．52，No．3(2012)，pp．2－28．

［4］ 楊曉紅:《國內(nèi)首家女子婚姻驛站被迫關(guān)門》，2000年3月17日，http://news．sina．com．cn/ china/2000－3－17/72671．html，2016年3月4日。［Yang Xiaohong，″The FirstWoman Marriage Inn Had Be Forced to Close，″2000－03－17，http://news．sina．com．cn/china/2000－3－17/ 72671．html，2016－03－04．］

The Evolution of Anti-Domestic Violence Policy Framework in Foreign Countries and Its Enlightenment to China

Guo Xiajuan Zheng Xi
(School of Public Affairs，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China)

From 1980s to the beginning of this century，a number of countries in Europe and America have enacted policies of anti-domestic violence and experienced the evolution of policy frameworks．Two main policy frameworks have been created during the process of policy evolution．One is a genderoriented framework，which emphasizes the connection of domestic violence with gender inequality．The other is a gender-neutral framework or non-gender framework which suggests that domestic violence should be brought into the existing issues of criminal justice．It deemphasizes the gender inequality of violence．The gender-framework is often adopted in the countries with a higher proportion of women in politics or active women's organizations．As a part of initiatives for gender equality，it paysmore attention to care forthe violence victims，women's empowerment，and combination of other policies againstgender inequality．On the other hand，in countrieswhere the discourse of gender equality ismarginalized，governments are more likely to take gender-neutral framework in their anti-domestic violence policy，incorporating policies of anti-domestic violence into the existing criminal judicial or administrative issues．This non-gender framework is less possible to marginalize the domestic violence problems as″women's issues，″but its disadvantage is the lack of attention on gender inequality in domestic violence，and more focuses on punishment of the perpetrators rather than protection of the victims．In addition，national systems，political orientation，women's political influence and international circumstances are determinants that can influence the policy frameworks in its evolution of anti-domestic violence．Thus，a country's adoption of a certain policy framework implies less the absolute rationality or superiority of certain framework itself，but it reflectsmore of the results of game playing among powers that support a given policy framework．

In China，the first Anti-domestic Violence Law of the People's Republic of China(hereinafter referred to as Anti-domestic Violence Law)was enacted at the end of the year 2015，and has taken effect since March 1st，2016．In fact，there have been policies concerning the domestic violence in some legal documents before then．For instance，in the Law of the People's Republic of China on the Protection of Rights and Interests of Women and the Constitution of the People's Republic of China，women as a vulnerable group are protected and women abuse is explicitly prohibited．By contrast，the newly enacted Anti-domestic Violence Law no longer emphasizes women as the exclusive victims of domestic violence，and it extends to″family members″and broader″people who live together．″These changes reflect that China's anti-domesticviolence policy is moving towards some more rigorous，more targeted objectives．However，how to accept the value of gender equality in the mainstreaming of gender equality is still in question．The experiences of foreign countries give China enlightenment in both theory and practice in coordination of responsibility，aswell as in the cooperation between governments，women's organizations，women's participation in politics and public awareness promotion，etc．，so as to further improve China's anti-domestic violence policy framework．

anti-domestic violence policy;policy evolution;gender-oriented framework; gender-neutral framework

10．3785/j．issn．1008-942X．CN33-6000/C．2016．01．283

2016－01－28［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www．zjujournals．com/soc

［在線優(yōu)先出版日期］2017－02－10［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號］CN33-6000/C

1．郭夏娟(http://orcid．org/0000-0001-9196-1699)，女，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，哲學(xué)博士，主要從事社會性別、行政倫理研究;2．鄭熹(http://orcid．org/0000-0001-9989-6860)，女，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事社會性別研究。