◎王 勇

全面從嚴治黨視閾下黨內問責探究

◎王 勇

制定黨內問責條例是黨內問責走向精細化、系統(tǒng)化和法治化的重要體現(xiàn)，也是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的重要制度遵循。強化黨內問責必須進一步從培育問責文化、落實問責方式、健全問責程序、打通救濟渠道、完善復出制度等方面進行，切實做到有責必問、問責必嚴，推動全面從嚴治黨落到實處。

從嚴治黨；黨內問責；問責條例

習近平總書記強調：“要堅決把全面從嚴治黨的主體責任壓下去，加大問責力度，讓失責必問成為常態(tài)?！盵1]宣示了黨中央全面從嚴治黨、鍛造堅強領導班子的堅定信心和勇氣。在新的歷史時期，進一步完善和強化黨內問責，對于推進全面從嚴治黨，維護黨的威信，保障黨的事業(yè)順利開展具有極為重要的現(xiàn)實意義。

一、新形勢下強化黨內問責的戰(zhàn)略意義

黨的十八大以來，我們黨著眼于新的形勢任務，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。全面從嚴治黨，基礎在“全”，關鍵在“嚴”，要害在“治”，強化黨內問責是推進全面從嚴治黨的必然選擇。

（一）強化黨內問責是營造良好政治生態(tài)的迫切要求

習近平總書記多次強調，加強黨的建設，做好各方面工作，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)。政治生態(tài)是黨風、政風、社會風氣的綜合體現(xiàn)，影響著黨員干部的價值取向和為政行為。實踐證明，政治生態(tài)好，就能正氣充盈；政治生態(tài)不好，就會百病叢生。十八大以來，我們黨堅持弘揚新風正氣、滌蕩歪風邪氣，政治生態(tài)得到明顯改善。但同時也應清醒看到，形形色色的潛規(guī)則、大大小小的關系網、“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰還有一定市場。一些黨員干部仍然存在著“琢磨事不如琢磨人”的投機主義、“做事不如作秀”的形式主義、“多栽花少栽刺”的好人主義、“不怕犯事只怕出事”的地方保護主義。這些現(xiàn)象折射出一些地方的政治生態(tài)受到了比較嚴重的侵蝕。面對矛盾風險給黨治國理政帶來的新考驗，需要通過營造良好政治生態(tài)，更好激發(fā)全黨的創(chuàng)造活力，凝聚實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的強大力量；更加迫切要求完善和強化黨內問責，不斷凈化政治生態(tài)，激濁揚清，努力提振干部群眾的精氣神。

（二）強化黨內問責是嚴肅黨內政治生活的重要保障

黨的十八屆六中全會公報明確指出，“黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起?！遍_展嚴肅認真的黨內政治生活，是錘煉黨性、改進作風、增強黨的生機活力的重要保證，也是我們黨加強自身建設的優(yōu)良傳統(tǒng)。目前，從總體看黨內生活是積極健康的，但同時也還存在著諸多不容忽視的突出問題。黨內生活不經常、不認真、不嚴肅的現(xiàn)象仍較普遍，一些黨組織不認真履行管黨治黨的主體責任，黨內批評制度、組織生活會制度、民主生活會制度和民主評議黨員等制度形同虛設；一些黨員領導干部貫徹執(zhí)行民主集中制不力，家長制、一言堂和議而不決、決而不行的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)；黨員干部的監(jiān)督管理失之于寬、失之于軟、失之于松還大量存在等等。解決這些問題，需要進一步完善和強化黨內問責，及時清洗思想和行為上的灰塵，祛除組織和作風上的弊病，實現(xiàn)黨組織的自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高。

（三）強化黨內問責是解決“為官不為”的重要舉措

我們黨的先進性和純潔性要靠千千萬萬黨員干部的先進性和純潔性來體現(xiàn)，我們黨的執(zhí)政使命要靠黨員干部腳踏實地的工作來完成。但不容忽視的是，在當前部分黨員干部中，為官不為、為官不正、為官亂為的問題仍然比較突出。問卷調查表明，黨員領導干部“為官不為”中表現(xiàn)“懼怕責任不敢為”占第一位，“懶散懈怠不作為”占第二位，“平庸無能不善為”占第三位，“心態(tài)失衡不想為”占第四位，“逐名爭利亂作為”占第五位。習總書記多次強調，黨要管黨、從嚴治黨必須落實到黨員干部隊伍的管理中去，使廣大黨員平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危急關頭豁得出來，充分發(fā)揮先鋒模范作用。因此，治理為官不為、為官不正、為官亂為等問題，必須強化黨內問責。通過黨內問責促使黨員干部樹立責任行政理念和公共責任理念，使其對黨的利益、國家利益、集體利益和群眾利益始終保持高度負責的自覺性。

二、黨內問責的基本內涵及表現(xiàn)特征

黨內問責制是中國共產黨制度建設的重要組成部分，是提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。所謂黨內問責，是指在黨的內部對那些由于過失、不履行或者不正確履行黨的執(zhí)政宗旨和法定職責，以致影響執(zhí)政秩序和執(zhí)政效率，損害民眾的合法權益，給黨和國家造成不良影響和后果的行為，給予否定性評價，并進行內部監(jiān)督和責任追究的過程。[2]這一制度旨在通過機制的約束和責任的追究，喚起黨員干部對權力來源、權力本質、權力行使的深刻認識，并轉化為對黨和人民負責的自覺行動。

黨內問責的特征表現(xiàn)在：以“問責為民”為宗旨，始終堅持“權為民所用、利為民所謀”的執(zhí)政理念不動搖；以“懲教并施”為手段，黨內問責不能只有懲罰追究責任，還應當具有事前監(jiān)督、提醒教育并引導黨員進行自律約束的功能；以“責少警多”為示范，通過對少數人的責任追究，實現(xiàn)對多數人的警示效應；以“雙體結合”為保障，堅持同體問責和異體問責雙重結合，多元化的監(jiān)督問責主體為制度的落實提供了堅強保障。黨內問責不同于行政問責，行政問責強調的是對行政機關工作人員尤其是行政首長問責，黨內問責更加重視對參與決策的各級黨委（黨組）的主要負責人問責，二者的外延差異體現(xiàn)在問責對象的不同。因此，黨內問責制與行政問責制配套發(fā)揮作用，才能構建起科學、合理的問責體系，使問責制公正、有效地發(fā)揮作用。

三、完善和強化黨內問責的主要對策

完善和強化黨內問責，以《問責條例》為突破口，落實問責方式，規(guī)范問責程序，強化問責執(zhí)行，努力在全黨形成有責必問、問責必嚴的良好局面。

（一）培育問責文化，強化權責統(tǒng)一

問責文化是人們對問責制度的情感、態(tài)度、意識和思想的總和，黨內問責的發(fā)展說到底是一種文化累積與釋放的過程。因此，加強黨內問責體制機制建設，必須大力培養(yǎng)問責文化。一方面要扎實開展問責教育。對廣大黨員尤其是各級黨員領導干部著重進行民主法治意識、權責統(tǒng)一意識的教育，促使從“官本位”向“民本位”轉變，從“權多大”向“責多大”轉變，從“能上不能下”向“能上也能下”轉變[3]，消除“位高權重責任輕”的政治文化頑疾。對廣大社會公眾著重進行權利保障意識、平等自主意識的教育，引導公眾敢于問責、積極問責，維護自己正當權利，消除問責顧慮。另一方面要正確引導輿論導向，高度重視社會輿論尤其是大眾傳媒力量在培育黨內問責文化過程中的特殊作用，有效規(guī)范黨內問責的輿論導向。通過大眾傳媒向社會傳達民主法治的問責文化，保證各類媒體真實、客觀地報道問責事件，以正確的輿論導向促進整個社會對黨內問責文化的認同。

（二）落實問責方式，實現(xiàn)有責必問

在《問責條例》出臺之前，黨內問責方式所涉及的法規(guī)較多，相關規(guī)定內容冗雜，方式稱謂、適用情節(jié)、問責標準、嚴厲程度等均不統(tǒng)一，現(xiàn)行《條例》已經解決了這些問題。統(tǒng)一明確的問責方式是實施《條例》的重要手段，為了嚴格落實問責方式，確保有責必問的實現(xiàn)，需要從以下幾個方面繼續(xù)推進：一是構建科學的黨內問責方式體系。在落實《問責條例》所明確的黨內問責方式的基礎上，應將這些規(guī)范進一步有機整合，堅持其他黨內法規(guī)的問責方式不得與《問責條例》相抵觸的原則，形成一套排列有序、寬嚴得當、銜接緊湊、操作便捷的問責方式體系。二是保障黨內問責方式的執(zhí)行落實?？茖W的黨內問責規(guī)則和體系是依規(guī)問責的前提，“法律的生命在于實施”，黨內問責的生命在于貫徹落實，決不允許地方政府部門任意裁量，更不允許擅自創(chuàng)設問責方式。三是確立社會公眾的監(jiān)督問責方式。社會公眾可以通過舉報、控告、信訪、聽證、調查等方式來促進“開門問責”，充分保障有責必問的實現(xiàn)。

（三）健全問責程序，實現(xiàn)規(guī)范問責

程序的實質是為了限制恣意專斷以排除決策與執(zhí)行的人情因素，程序的目的是通過“形式正義”保障“實質正義”的實現(xiàn)。當前，黨內問責程序尚不規(guī)范，嚴重影響了問責的執(zhí)行落實。因此，必須規(guī)范黨內問責程序，確保有責必問、問必依規(guī)、規(guī)必執(zhí)行。一是規(guī)范啟動程序。通過巡視、信訪、檢舉等途徑一旦發(fā)現(xiàn)問題，問責主體應立即啟動問責程序，并完善相應的信息獲取方式，啟動時限、啟動主體的責任等規(guī)定。二是規(guī)范查證程序。按照在規(guī)定時間內調查取證，明確失責事實和過錯原因，整理形成問責的證據材料。三是規(guī)范決定程序。對事實確鑿的，嚴格按照問責標準進行追責，作出處理決定。對不事實的，立即終止問責程序。四是規(guī)范復議程序。如果被問責對象對處理決定不服，在規(guī)定時間內提出申訴復議。五是規(guī)范執(zhí)行程序。處理決定得到切實的執(zhí)行才能彰顯黨內問責的制度權威，對強制執(zhí)行程序應謹慎細致規(guī)定。

（四）打通救濟渠道，保障合法權益

“沒有救濟就沒有權利”是對保障公民基本權利實現(xiàn)的生動詮釋?？v觀黨內問責的制度體系，救濟制度還比較缺失，消減了黨內執(zhí)紀問責的公信力。為此，要打通救濟渠道，切實保障被問責人的合法權益。一是完善問責救濟制度。應盡快清理目前關于黨內問責救濟的相關規(guī)定，制定專門的適用黨內的問責救濟制度，增強黨內問責救濟程序的正當性、規(guī)范性和可操作性。二是打通問責救濟渠道。必須給被問責對象提供暢通便捷的申訴復議渠道，規(guī)定被問責對象一定期限內，有權采取必要的申訴、申辯，問責主體對申訴進行調查與回復，以書面形式告知申訴人及其所在單位，確保黨內問責內部救濟的及時性和有效性。三是注重與外部救濟的銜接。對于黨內問責之外還要追究法律責任的被問責對象，可以依據《行政訴訟法》《行政復議法》《國家賠償法》等相關法律規(guī)定向有關部門申請救濟，確保被問責對象的合法權利得到全面尊重和有效維護。

（五）完善復出制度，實現(xiàn)理性問責

黨內問責的目的在于“懲前毖后、治病救人”，建立充滿人文關懷的被問責復出機制是實現(xiàn)理性問責的重要基礎。目前被問責干部復出制度的社會效果較差，存在著復出主體、時限、職級界定不清，復出程序不透明等缺陷，“高調問責、低調復出”被社會誤解為“在家休養(yǎng)、坐等提拔”。迫切需要構建更加規(guī)范透明的被問責干部復出制度。一是完善被問責干部的復出條件和程序。明確復出的主體條件、時限條件、新任職的職位級別條件、業(yè)績預期要求等。構建嚴格公開的復出程序，主要包括提名程序、決定程序、質詢程序和公示程序。二是健全被問責干部復出考核監(jiān)督機制。建立針對復出任職干部工作性質和崗位特點的分級分類考核標準和考核方法，對擬復出干部的德、能、勤、績、廉進行綜合考核。嚴格加強對復出任職領導干部履職情況的監(jiān)督。三是加強被問責干部復出的公眾參與。通過增強復出制度的公開透明化，積極探索建立公眾測評制度或引入第三方專業(yè)機構進行科學評估，并適時向社會公開評估結果，最大程度減少公眾對被問責干部的疑慮。

[1]《習近平在中共中央政治局第十六次集體學習時發(fā)表講話》，新華網，http://news.xinhuanet.com/ video/2014-06/30/c_126691978.htm。

[2]黃明哲：《建立和完善黨內問責制問題研究》，《中國黨政干部論壇》，2009年第5期。

[3]曾長秋、楊競雄：《習近平總書記關于嚴明黨紀思想探析》，《中國領導科學》,2015年第5期.

（本文作者：中共重慶市萬州區(qū)委黨校區(qū)情教研部主任、講師）

責任編輯：李冬葉