張婉蘇

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093)

地方政府舉債層級化合理配置研究*

張婉蘇

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093)

2014年修訂后的我國《預(yù)算法》和國務(wù)院2014年發(fā)布的43號文，賦予地方政府一定的舉債權(quán)，表明地方政府可根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展需要，在遵循一定的制度規(guī)范下自行舉借債務(wù)。在中央集權(quán)的央地國家治理框架下，合法合理有效地進行地方政府的舉債活動，不僅關(guān)涉地方政府財力的資金補給，更關(guān)乎現(xiàn)行財政體制的健全和完善。實現(xiàn)地方政府舉債權(quán)層級化合理配置，需要在央地關(guān)系的治理性框架下實現(xiàn)，也需要在財政稅收體制的完善中推進?，F(xiàn)行的財政和事權(quán)體制已不盡能有效適應(yīng)地方事權(quán)不斷擴大對財力的需求，制度變革的方向是在遵循現(xiàn)行中央集權(quán)的政治體制的前提下，適度調(diào)整現(xiàn)行我國《預(yù)算法》的規(guī)定和完善其他相關(guān)法律制度，賦予地方政府尤其是省、市層級政府更多的自主舉債權(quán)，逐步建立事權(quán)、財權(quán)與債權(quán)相匹配的層級配置體系，尋求地方財政預(yù)算權(quán)的適度獨立和不同層級地方政府債券市場體系的建立。

央地關(guān)系；地方政府債務(wù)；債務(wù)舉借；債權(quán)配置

2014年修訂實施的我國《預(yù)算法》(以下簡稱：新《預(yù)算法》)中明確地方政府不經(jīng)國務(wù)院批準不得擅自舉借債務(wù)，這為當前地方政府盛行的舉債發(fā)展經(jīng)濟模式上了一道“緊箍咒”。*2014年8月31日全國人大常委會審議通過，2015年1月1日修訂后實施的我國《預(yù)算法》明確規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準”；“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。2014年9月21日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)指出：“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借?！眱烧呖此朴忻苤帲瑢嶋H上國務(wù)院43號文是對我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府債務(wù)舉借權(quán)限的進一步解讀和深化，實際上為地方政府舉借債務(wù)提供了一定的法律支持。不過，新《預(yù)算法》又規(guī)定省級地方政府作為舉債主體可以在國務(wù)院授權(quán)的范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券，并根據(jù)地方政府的需求統(tǒng)籌分配舉債的資金。國務(wù)院對舉債資金的分配和對舉債資金的分地區(qū)限額管理是中央政府控制地方政府債務(wù)的重要手段和途徑，在中央與地方兩級的社會治理框架下，地方政府只能在中央政策決定后被動地按步就班的執(zhí)行與實施。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)之后，地方政府似乎陷入了一種“進退維谷”的境地，一方面經(jīng)濟發(fā)展不景氣迫使地方政府加大投資項目推動經(jīng)濟增長，另一方面是中央政府并無上一輪的經(jīng)濟強刺激的龐大資金安排，同時地方政府在地方治理中又承擔著自身財力所不能承受的事權(quán)之重，央地“事權(quán)與財權(quán)”的矛盾一直存在。地方政府的財力在社會治理難度不斷加大的情形下已無力支撐，舉債度日和辦事成為地方政府履行職能、執(zhí)行中央政府和上級政府決策事項、迎合“官員績效考評”的理性化的“有效選擇”。

國務(wù)院確定的舉借債務(wù)額度內(nèi)的地方債務(wù)資金的有效配置是目前各級地方政府重點關(guān)注的問題，在地方政府債務(wù)舉借權(quán)嚴格受控的前提下，獲得中央財政資金的轉(zhuǎn)移配置和舉債額度的分配是需要極力爭取的。在中央政府及其職能部門掌握資金分配權(quán)的情況下，“跑部要錢”便成為常見的現(xiàn)象，這背后主要隱含和反映著中央和地方事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題。理順中央政府和地方政府在現(xiàn)代國家治理體系中的角色扮演和職能承擔關(guān)系，是在新《預(yù)算法》框架下合理有效配置地方政府債務(wù)資金的必要前提。2015年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，其中明確強調(diào)需要在此方案的指導(dǎo)下，對國稅與地稅征管體制、稅種設(shè)置、稅目調(diào)整等方面進行有針對性的改革，一是減輕企業(yè)和個人的稅收負擔，二是明確地方政府的稅收收入與支出，以逐步消化地方政府通過融資平臺舉借的債務(wù)或作為擔保主體承擔擔保責任的債務(wù)。雖然新《預(yù)算法》明確了地方政府沒有獨自舉債的權(quán)力，但國務(wù)院第43號文賦予了地方政府在經(jīng)過上級政府的批準授權(quán)后經(jīng)過法定程序可以適度舉借債務(wù)的權(quán)力，因此在我國《預(yù)算法》框架下如何合理配置中央政府與地方政府、地方政府不同層級間的債務(wù)舉借權(quán)限與債務(wù)資金額度就更顯尤為重要。

一、實現(xiàn)地方政府舉債權(quán)層級化合理配置的困境

地方不同層級政府獲得合法舉債權(quán)限不僅僅是政府財政權(quán)限的調(diào)整，更是涉及到中央和地方權(quán)力的再調(diào)整。目前雖然有分稅制體制調(diào)整中央和地方的財政權(quán)限，但在當前單一制的行政體制下，地方政府仍然沒有獲得獨立舉借債務(wù)的權(quán)限。這不僅僅是財政體制的問題，背后更是涉及央地政府間關(guān)系的微妙互動以及兩者在財權(quán)與事權(quán)分配上的不合理；在中央和地方二級體制以及中央集權(quán)的政體下，即使有財政轉(zhuǎn)移支付制度對分稅制的必要補充，但地方政府舉債權(quán)層級化的合理配置仍存在許多現(xiàn)實困境。

(一)財權(quán)與事權(quán)在中央和地方各級政府間配置的不合理

不同層級地方政府對于舉債權(quán)合理化配置的訴求源于中央、地方政府之間事權(quán)與財權(quán)的不匹配、不合理。從整體角度來看，地方政府的事權(quán)仍存在一定程度上的不合理界定和配置的現(xiàn)象，政府與市場關(guān)系尚未理順，政府行使職能的過程中會存在一定程度的“錯位”、“越位”甚至“缺位”的現(xiàn)象，從間接方面導(dǎo)致地方政府可控的財力及資源不足以應(yīng)對地方政府的事項支出。地方財力不濟的另一個重要原因是自1994年開始實施的“分稅制”，該制度將中央和地方的事權(quán)與財權(quán)進行了分化配置，造成了“財權(quán)逐級上收、事權(quán)逐級下放”的狀況。前財政部長樓繼偉在回答記者提問解讀《十八屆三中全會深化財稅改革重點》時講到：“當前中央和地方職責交叉重疊，共同管理的事項較多，這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國財政支出的15%，地方實際支出占到85%。”*樓繼偉：《解讀三中全會深化財稅改革重點》，《人民日報》2013年11月21日。因此借助地方融資平臺融資變相舉債或者依靠土地使用權(quán)出讓金補充地方財力成為各地方政府的必要選擇，由此造成地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)風險越來越高。

在中央和地方之間事權(quán)的細化及分配關(guān)系尚未有明確的法律調(diào)整的現(xiàn)狀下，地方政府承擔著較重的財政壓力，地方政府預(yù)算收入不能完全滿足公共財政需求。一方面中央和地方事權(quán)的界定不清，中央政府常常憑借其政治權(quán)力要求地方政府不斷承擔地方公共服務(wù)職能，*張婉蘇：《中央政府不救助地方政府債務(wù)的糾結(jié)、困惑與解決之道》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2016年第5期。原本財政自主權(quán)就受限的地方政府為了應(yīng)對不同的責任和任務(wù)，往往在預(yù)算支出時存在不清晰的問題，這種現(xiàn)象在基層政府財政預(yù)算管理中更為明顯。同時地方責任加重導(dǎo)致地方財政壓力更為加大，迫使地方政府開始尋求預(yù)算外收入與制度外收入，亂收費、亂攤派等地方財政預(yù)算管理混亂現(xiàn)象應(yīng)運而生，不合理、不合規(guī)的土地規(guī)劃和土地使用權(quán)出讓往往成為地方財力不濟情況下的不得已的選擇。另一方面在以經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展為戰(zhàn)略任務(wù)的背景之下，財政資金的優(yōu)先投資方向以及政府職能的重點履行目標也以此為目標展開，最為明顯有效的拉動經(jīng)濟增長的方式就是依靠政府財政投資項目。由此來看，在正視這些問題的前提下，需要通過法治化的途徑賦予地方財政適度的自主權(quán)，賦予地方政府能根據(jù)承擔職能和責任的大小多少，并在上級政府和本級人大的監(jiān)督下，自主實現(xiàn)財政的一定程度上的獨立的權(quán)力，當是一個優(yōu)化的選擇和決策。

(二)地方各級政府在體制設(shè)計上未獲得獨立的財權(quán)

在法治框架下賦予地方不同層級政府的舉債權(quán)不僅僅是一個法律的授權(quán)問題，同時也是地方政府需要建立權(quán)責一致以及獨立財產(chǎn)處置權(quán)的制度體系問題。從目前現(xiàn)狀來看，地方各級政府尚未擁有獨立的財權(quán)是其舉債權(quán)不能實現(xiàn)層級化合理配置的重要根源。按照Roy Bahl財政分權(quán)理論的原則，實現(xiàn)財政分權(quán)需要具備以下六項重要的條件：(1)民選產(chǎn)生的地方議會；(2)主要政府官員由民選議會任命；(3)地方政府有一定程度的稅收立法權(quán)；(4)地方政府要承擔一定的支出責任；(5)地方政府需要自治的能力以決定提供公共服務(wù)的水平；(6)地方政府需要具備充足的稅收管理能力。*Roy Bahl. Fiscal Decentralization as Development Policy. Public Budgeting & Finance, 2004, 19(2):59-75.

縱然西方的財政分權(quán)理論不能完全適用于我國，但是以西方財政分權(quán)理論的精髓來比照，財政分權(quán)是建立在經(jīng)濟效率和公平的基礎(chǔ)上，各級政府在法律的保障下有相對獨立的財政權(quán)力的一種財政體制。*徐陽光：《論建立事權(quán)與支持責任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑》，《清華法學(xué)》2014年第5期。我國在現(xiàn)行的分稅制基礎(chǔ)上建立的財政分權(quán)體制使得地方政府沒有任何稅收的獨立權(quán)限，中央政府享有稅收立法權(quán)，掌握著稅種的設(shè)置權(quán)限和稅收的分配權(quán)限，地方政府在地方稅種的設(shè)置、稅源開辟和稅率調(diào)整等方面沒有任何權(quán)力。

我國從1994年沿用至今的分稅制財政收支劃分依據(jù)源于1993年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》。這種立法形式本身已經(jīng)預(yù)示了它的非穩(wěn)定性，一旦有需要，國務(wù)院可以隨時調(diào)整，且無需經(jīng)過地方政府的同意。*熊偉：《地方債與國家治理——基于法治財政的分析徑路》，《法學(xué)評論》2014年第2期。雖然分稅制肯定了地方稅的存在，但是為了實現(xiàn)全國稅收的統(tǒng)一，地方稅的開征、停征權(quán)在中央，稅收減免權(quán)也全面上收，地方只有稅收征管和分享的權(quán)力。*熊偉：《財政分稅制與地方預(yù)算自主權(quán)》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2015年第3期。從稅收法定主義角度來看，地方政府沒有稅收立法自主權(quán)，但享有一定的稅收行政自主權(quán)，但這離實現(xiàn)地方財政自治還有很大的距離。1994年確立的財稅體制是“分權(quán)”的體制，在“中央”與“地方”的“分權(quán)”上呈現(xiàn)有限性和不周全的特點，不僅在財權(quán)劃分上存在一定的問題，而且事權(quán)和支出責任的相互關(guān)系仍未有效厘清。*劉劍文：《輪財稅體制改革的正當性——公共財產(chǎn)法語境下的治理邏輯》，《清華法學(xué)》2014年第5期。盡管新《預(yù)算法》對地方政府的舉債權(quán)進行了一定程度的解禁，但依然在很多方面進行了限制，比如舉債的主體需要在國務(wù)院批準下，省級政府才有資格進行舉債，而資金需求量很大的市級、縣級政府則沒有舉債權(quán)限。

(三)財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)置不科學(xué)和轉(zhuǎn)移支付額度計算不合理

中央和地方事權(quán)和財權(quán)不匹配的狀況雖然可以通過中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式得到一定的彌補，但受到轉(zhuǎn)移支付公平原則考量的制約，以及財政轉(zhuǎn)移支付制度的不科學(xué)設(shè)置、轉(zhuǎn)移支付額度的不科學(xué)計算，地方政府的財力缺口依然存在，不能充分滿足不同地區(qū)對資金的差異化需求，也不能有效解決不同地區(qū)地方財力緊張的狀況。

分稅制改革使得中央財政收入大幅增加，可以為更好實現(xiàn)中央各項意圖和職能提供充足的財政支撐。隨著分稅制應(yīng)運而生的財政轉(zhuǎn)移支付制度已成為我國財政體制的重要組成部分，地方可支配的財政資源分為自有財政資源和中央的轉(zhuǎn)移支付，同時中央的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方實現(xiàn)收支平衡的重要財政資源。*徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，以及自身財力“造血”能力的不同，使得中央財政轉(zhuǎn)移支付在地方的配置上結(jié)果可能會導(dǎo)致地方公共服務(wù)供給水平更為嚴重的不均衡。*龔鋒：《機會平等與財政轉(zhuǎn)移支付》，《財經(jīng)問題研究》2010年第11期。發(fā)達地區(qū)有相對被剝奪感，而欠發(fā)達地區(qū)則常常抱怨來自中央政府的財政轉(zhuǎn)移資金不夠使用。

為了解決地方政府財力不足的問題，各地方政府在預(yù)算收入方面除了分稅制應(yīng)得的部分外，還常常采取各種創(chuàng)收的方式來彌補資金的缺口。城市化的推進，土地資源成為地方政府保障收入的依托，土地使用權(quán)的出讓收費成為地方政府財政資金最大的來源，而財政資金的另外一個來源是地方政府大規(guī)模的不規(guī)范的舉借債務(wù)。在地方政府財政支出方面，地方政府承擔了較多的職能，財權(quán)與事權(quán)呈現(xiàn)“倒掛”的問題，使得地方政府責任和財政負擔壓力較大，財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模在“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”的口號下顯得與其所承擔的責任有些失衡和不匹配。

就目前中央和地方財政體制來看，在現(xiàn)有體制上完全賦予地方不同層級政府的舉債權(quán)并不具備現(xiàn)實基礎(chǔ)，然而，實現(xiàn)地方政府舉債權(quán)的層級化合理配置已經(jīng)具備了一定的條件。首先，地方政府具有了一定程度的經(jīng)濟條件。近幾年經(jīng)濟跨越式發(fā)展，經(jīng)濟總量不斷增加使得地方財政實力比較富足；資本金融市場的逐步建立和完善使得債券市場的建立具有了一定的基礎(chǔ)，證券市場可以為政府債券的發(fā)行與流轉(zhuǎn)承銷提供良好的機制。其次，分稅制已建立、運轉(zhuǎn)20多年，雖然存有一些不完善的地方，但其基本框架已經(jīng)搭建完成，只需在體制上做進一步的完善，即可為地方政府舉債權(quán)的配置提供一定的制度保障。第三，地方政府進行舉債的市場基礎(chǔ)是具備的。投資是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，我國居民儲蓄余額持續(xù)高額增長，地方政府舉債可以將民間資金轉(zhuǎn)化為公共投資資金，進一步推動經(jīng)濟發(fā)展。誠然地方政府具有渴望獲得舉債權(quán)進而進行融資的內(nèi)在動力和正當性基礎(chǔ)，但在央地關(guān)系尚未完全界定清晰和財政分稅體制需要逐步完善的基礎(chǔ)和前提下，在決策層面不僅僅是賦予地方政府一定的舉債權(quán)就萬事大吉，仍然需要對地方政府舉債權(quán)的層級化配置進行科學(xué)的論證和設(shè)置，以保障地方經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展和債券市場的良好秩序。

二、地方政府舉債權(quán)層級化合理配置的基礎(chǔ)和前提

舉債權(quán)限體制的合理配置所要求的不僅僅是財政體制的優(yōu)化，背后更是政府間關(guān)系的調(diào)整。中央政府和地方政府間府際關(guān)系在社會治理框架下的合理構(gòu)建，突出地方政府在國家治理中獲得與職能履行相匹配的政治地位，是地方政府獲得舉債權(quán)限的重要前提；財政稅收體制的優(yōu)化完善是保障地方政府事權(quán)和職能履行的重要基礎(chǔ)，債務(wù)管理體制的建立和健全是規(guī)范地方不同層級政府債務(wù)管理和債務(wù)償還的重要工作機制和制度設(shè)計。

(一)央地關(guān)系的合理構(gòu)建是政府債務(wù)舉借權(quán)配置的前提

關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化的法律制度安排，我國《立法法》第8條對于中央和地方立法權(quán)的配置作了明確的界定，列舉了十一項必須制定法律的事項，其中包含了“稅收的基本制度”。就立法權(quán)限而言，稅收立法權(quán)包括“稅收的基本制度”立法權(quán)以及非“稅收的基本制度”的立法權(quán)，其中，“稅收的基本制度”的立法權(quán)屬于全國人大及其常委會，因此，在稅收法律主義原則下，地方國家機構(gòu)沒有稅收立法自主權(quán)。*同上注，徐鍵文。當然，我國《立法法》第65條也明確了授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的情形，并規(guī)定應(yīng)該由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院可以在先行制定行政法規(guī)進行實踐檢驗后再提請全國人大或其常委會制定法律，這在一定程度上使得中央政府的權(quán)限可以不斷外延。關(guān)于地方層級的權(quán)限上，我國《立法法》第72條、第73條雖然賦予了地方可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面，以及非涉及國家主權(quán)、各級政權(quán)機關(guān)職權(quán)、犯罪和刑罰、民事基本制度等非法律保留事項等領(lǐng)域未制定法律的，享有一定的制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，但是，依此仍不能清晰地劃分中央和地方的事權(quán)。另外，基于我國現(xiàn)有的法律規(guī)定以及根深蒂固的“下位法服從上位法”觀念，中央(包括全國人大和國務(wù)院)的權(quán)力邊界幾乎是不受任何限制的，在違憲審查機制缺位的情況下，《憲法》也難以對其形成有效約束；而地方(包括地方人大和地方政府)的權(quán)力在理論上可能是無窮小的，因為全國人大的立法和國務(wù)院的行政法規(guī)可以任意地增加地方的權(quán)限或減少地方的職責，也可以任意地消減地方的權(quán)限或加重地方的職責。*黃韜：《央地關(guān)系視角下我國地方債務(wù)的法治化變革》，《法學(xué)》2015年第4期。此外，在現(xiàn)階段央地關(guān)系法治化程度較低的狀態(tài)下，地方對中央的唯“命令”是從還會受到“法外因素”的制約，如地方省級領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)掌握在中央，下級政府官員的任命權(quán)掌握在上級政府，為了獲得僅有的地方主政大員的名額，地方領(lǐng)導(dǎo)不得不嚴格執(zhí)行上級的行政命令，使得地方不得不必須服從中央，下級不得不必須服從上級。

值得注意的是，目前央地關(guān)系之間還有許多實際問題亟待解決。

一是現(xiàn)代國家治理體系在央地層面尚未形成，治理的理念和機制在央地事權(quán)的劃分和分配方面尚未呈現(xiàn)?，F(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建和完善需要理順中央和地方的關(guān)系，使得中央和地方呈現(xiàn)既合作又分工明確的格局。治理與管理不同，在國家治理的視野內(nèi)，其主體除了政府之外，還包括社會組織乃至公民個人，體現(xiàn)的是統(tǒng)一共治的理念，*高培勇：《論國家治理現(xiàn)代化框架下的財政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國社會科學(xué)》2014年第12期。是各種公共和私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。*俞可平主編：《全球化：全球治理》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第3頁。治理理念下的央地關(guān)系，一方面“只有適當協(xié)調(diào)地方分權(quán)和中央集權(quán)的關(guān)系，才能最大限度地提高社會治理效率”，*朱未易：《對中國地方縱橫向關(guān)系法治化的研究》，《政治與法律》2016年第11期。另一方面是協(xié)調(diào)中央和地方的利益，通過法治化的、高度透明的制度安排和機制設(shè)置，使得兩者在事權(quán)和財權(quán)相對明確的前提下展開合作，而不僅僅是上下級的簡單化的命令執(zhí)行。

二是在國家治理的框架下樹立新型的央地關(guān)系，需要明確中央和地方政府職能，從政府職能的角度來明確中央和地方的事權(quán)劃分。縱觀政府職能界定的發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)由全面控制到社會自我管理是今后發(fā)展的重要方向。在全面控制階段，政府權(quán)力的觸角深入到社會和經(jīng)濟生活的各個方面。政府本質(zhì)上只是政治工具，其作用在于維護社會秩序，守衛(wèi)公民權(quán)利，促進社會發(fā)展。政府的權(quán)力邊界是社會的需要，同時要考慮到自身的能力限制，以投入和產(chǎn)出的比例為尺度，以合法公平公正為原則，隨環(huán)境變化而調(diào)整職責界限。在現(xiàn)代社會的治理框架下，政府不再是唯一的主體，社會管理正逐步呈現(xiàn)“政府、市場、社會”三維協(xié)同治理的框架。中國正在逐步完善社會主義市場經(jīng)濟條件，中央政府和地方政府應(yīng)積極進行職能轉(zhuǎn)變，減少政府干預(yù)經(jīng)濟的行為，使社會經(jīng)濟發(fā)展遵循良好治理的規(guī)律。在政府與市場界限不清晰的狀態(tài)下，一方面政府干預(yù)經(jīng)濟的成本是巨大的，政府因為所管事務(wù)過多而無暇顧及和高效地解決問題，即便有時間和財力又由于政府本身信息缺乏、人員短缺、能力欠缺等種種原因?qū)е抡呤ъ`；另一方面政府人員兼有經(jīng)濟人的特性，再加上各種社會利益取向的壓力，可能會采取、實施不恰當?shù)墓舱撸率箤ぷ鈫栴}頻發(fā)以及社會問題或事件的發(fā)生。中央和地方政府職能界定的不清晰和邊界的模糊是央地事權(quán)和央地關(guān)系不順暢的重要原因。安德森探尋到了七項被其稱為“一般角色”的政府的基本職能：提供經(jīng)濟基礎(chǔ)；提供各種公共物品與服務(wù)；解決與協(xié)調(diào)團體沖突；維持競爭；保護自然資源；確定個人獲得商品和服務(wù)的最低條件；保持經(jīng)濟穩(wěn)定。*[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》(第三版)，張成福、王學(xué)棟等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第104-105頁。盡管國外學(xué)者所闡述的政府職能的一般模式可能不盡然適應(yīng)于中國，但在國家趨向治理理念和協(xié)同治理的制度框架下，應(yīng)在梳理中央和地方分別應(yīng)承擔的職能的前提下，通過專門的法律規(guī)則明確化，使得中央和地方的關(guān)系在治理的框架下不斷得以合理的調(diào)適，以有效緩解中央和地方財權(quán)和事權(quán)的矛盾。

三是治理框架下的央地關(guān)系，需要充分考慮政府在促進經(jīng)濟增長中政府與市場的關(guān)系界定。地方政府債務(wù)的居高不下的一個重要原因是地方政府在職能未有效梳理的前提下，對自身的事項支出沒有明確的成本績效考量。Naoyuki Yoshino和Uwe Vollmer 兩位學(xué)者通過對希臘和日本的政府債務(wù)情況的對比分析認為，盡管日本政府的債務(wù)超過其GDP的200%，仍不會發(fā)生類似希臘的主權(quán)債務(wù)危機的重要原因在于：其一，日本貨幣政策的獨立性，而非希臘作為歐盟成員是貨幣聯(lián)盟的一員，降低了資本隨意進出其國家的自由性；其二，日本正在進行債務(wù)的結(jié)構(gòu)性改革，減少公共開支。*Naoyuki Yoshino, Uwe Vollmer. The sovereign debt crisis: why Greece, but not Japan? Asia Eur J (2014) 12, pp325-344.政府是一個公共組織或說是公眾“讓渡”權(quán)力結(jié)成的服務(wù)于社會公眾的組織。政府的財政支出是保障政府職能得以實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟、效率成為衡量政府行為成本的價值取向中，政府的支出必須考量成本。

當下地方政府的舉債投資上項目促進經(jīng)濟增長的行為，并沒有在現(xiàn)代公共財政績效管理的理念下運行，且許多地方政府舉債投資興建的工程和項目會受到公眾質(zhì)疑和批評，有違“成本—效益”的公共財政績效考量。地方政府債務(wù)的舉借，往往借助地方融資平臺公司，以政府擔保的名義推進政府扶持項目的資金運轉(zhuǎn)融資平臺公司。平臺公司舉債是一種以滿足公共資金需求為目的的典型的市場化政府經(jīng)濟行為，有學(xué)者稱其為政府與市場相互嵌入。*王全興、管斌：《市場化政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，《中國法學(xué)》2004年第1期。它是地方政府突破法律政策鉗制，為彌補金融市場失靈而實施的自覺的體制創(chuàng)新，在配置資源、調(diào)控經(jīng)濟中發(fā)揮了重要的補充作用。*李蕊：《論我國地方政府融資平臺公司二維治理進路》，《法商研究》2016年第2期。然而，我國《預(yù)算法》、《擔保法》等法律都明確規(guī)定政府不得為地方企業(yè)的融資提供任何形式的擔保，這一變相違法行為在地方政府的債務(wù)舉借中幾乎是司空見慣，使得政府與市場的關(guān)系變得“紐結(jié)”難分。

市場有其自身優(yōu)勢，通過市場規(guī)律這只“看不見的手”， 市場在一定程度上能調(diào)動生產(chǎn)者的積極性，各種資源可以流向取得較大經(jīng)濟利益的生產(chǎn)部門，使得在一國特定的環(huán)境和歷史時期達到資源的優(yōu)化配置。然而，市場也有其自身缺陷，其自發(fā)性、盲目性、滯后性，使得在一國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度時出現(xiàn)無序競爭、壟斷等不良現(xiàn)象。另外，由于市場對經(jīng)濟利益的過度關(guān)注，容易引起對社會公平的忽視，有可能會出現(xiàn)如“馬太效應(yīng)”般的“窮者愈窮，富者愈富”的問題，容易造成社會的不公平和動蕩，不利于國家穩(wěn)定和繁榮發(fā)展。就政府而言，由于其集中了大量的財力和資源，可以在很大程度上解決社會不公平問題。然而政府也有其自身缺陷，在對公共資源的配置方面往往存在著低效率或無效率的問題，容易造成資源浪費?！罢M織的內(nèi)在缺陷及政府供給與需要的特點所決定的政府活動的高成本與低效率和分配不公，就是政府失靈。”*[美]查爾斯·沃爾夫：《市場或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇——蘭德公司的一項研究》，謝旭譯，中國發(fā)展出版社1994年版，第56頁。并且其運行中容易陷入“帕金森定律”所指的“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”，使政府本身出現(xiàn)官員冗雜、辦事效率低下的問題，使得人力、財力等資源在很大程度上處于浪費狀態(tài)，并且隨著政府工作人員的不斷增加，政府機構(gòu)也會越來越多、越來越大，有可能擠占更多的原本可以運用于其他有效領(lǐng)域的資源，造成資源的無效利用。

中央和地方的關(guān)系的法治化是實現(xiàn)中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的重要前提，實現(xiàn)央地關(guān)系的良好架構(gòu)，很大程度上需要綜合考量政府層級、政府規(guī)模和政府職能相匹配，在遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的前提下，發(fā)揮政府公共制度供給、公共物品提供的作用。我國五級政府的體系下，中央和地方的關(guān)系并不能簡單地劃分為中央和地方的關(guān)系；從構(gòu)建國家治理體系和框架的角度來看，中央和地方是設(shè)置和健全治理框架的兩個角度，也是中央負責頂層設(shè)計的重要依據(jù)。在完善國稅地稅征收體制中，也應(yīng)從國家治理構(gòu)建的角度上分析，使得財政稅收體制與國家整體的治理框架相適應(yīng)。在地方政府的內(nèi)部層級上，在地方財政體制的改革完善方面，需要充分考量省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系。

(二)財政稅收體制的健全是地方政府舉債權(quán)層級化合理配置的基礎(chǔ)

“分稅制”是中央和地方財政體制的核心，其20多年的運行實踐，縱然被詬病“中央事少財大，地方事多財小”，但其在提升中央權(quán)威、調(diào)動地方積極性方面發(fā)揮了不可替代的作用。在全面深化改革的進程中，賦予地方與事權(quán)相匹配的財力，仍需要在堅持“分稅制”的財政稅收框架下，理順中央和地方財政的關(guān)系；在向財政分權(quán)的改革方向邁進中，既要堅持不得削弱中央的權(quán)威，同時要調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

改革開放初期的二十世紀80年代，“分灶吃飯”被地方政府運用得“爐火純青”，受制于當時全國經(jīng)濟發(fā)展困難和中央財力短缺的“窘?jīng)r”，中央默許地方政府巧妙地利用制度空間的漏洞來發(fā)展地方經(jīng)濟；其逐步推進的結(jié)果是中央財力日益困難，地方政府的總體財力日益壯大，有時中央政府不得不低頭向地方政府借錢以更好地履行中央政府的職能。為了改變這種“窘?jīng)r”，1993年中央開始分稅制改革的制度安排。經(jīng)過半年多時間的設(shè)計與調(diào)研，財政部于當年7月底拿出分稅制收入的劃分方案。但方案剛一拿出隨即遭受來自不同省份的反對，尤其是經(jīng)濟發(fā)達省份的抗爭和反對，爭議較大的是反對增值稅和消費稅這兩個最重要的稅源被收歸中央。為了化解中央和地方的財稅矛盾，中央設(shè)置了財政轉(zhuǎn)移支付方案，以便在財稅的二次分配上照顧地方。在基數(shù)年的劃定上，中央和地方也經(jīng)歷了一番博弈，最終中央從宏觀政治方面考慮，同意以1993年當年為基數(shù)年。地方獲悉這一政策后，為了使本地獲得更多的財政轉(zhuǎn)移支付，連夜加班，變更統(tǒng)計方式，以提高自身的基數(shù)?？梢娫诜侄愔频母母镞M程中，始終伴隨著中央和地方的“相對博弈”，制度設(shè)計的初衷盡管美好，但由于配套機制尤其是財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，以及央地財權(quán)與事權(quán)劃分的不明晰，使得地方政府職能的界限不能明確定位，導(dǎo)致地方政府的事項支出逐年增大，尤其是對地方政府官員GDP的考核，更成為地方政府千方百計增加本地財政收入和發(fā)展經(jīng)濟的動力。尤其在房地產(chǎn)開發(fā)投資成為地方政府經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)后，地方政府紛紛開辟出讓土地使用權(quán)渠道作為第二財政收入的財源。

在當下的政治體制和財政體制改革以及國家治理體系構(gòu)建的進程中，有必要詳細考量財政的適度分權(quán)以及中央和地方事權(quán)的細化與分配，賦予地方政府一定程度的財政自主權(quán)?，F(xiàn)代國家治理的一個重要理念是中央和地方、政府和市場、政府和社會的合作治理。分稅制的財政體制下，國家的治理結(jié)構(gòu)改革需要充分考慮中央和地方的財政關(guān)系和財力大小，分稅制的實施確實促進了中央和地方財政收入的持續(xù)快速增長，但是分稅制更多的是提高了中央相對財力，*參見張千帆：《中央與地方財政分權(quán)——中國經(jīng)驗、問題與出路》，《政法論壇》2011年第5期。使得中央擁有了較強的財政資金和財政力量，而央地的合作治理必然需要地方以一定的財力作為基礎(chǔ)。實際考察分稅制的運行過程，可以看到省級政府和市級政府往往擁有較大的事實上財政自主權(quán)，分稅制客觀造成了省級、市級政府的一定程度的財政自主權(quán)。Johann、Michael Getzner和Gottfried Haber認為提高市政決策者機構(gòu)和制度建設(shè)能力可以有效應(yīng)對持續(xù)性財政政策的復(fù)雜性，但是市政決策者管理能力和財政知識水平的提升可能也解決不了市政財政問題，一個有效的辦法是擴大市政自有稅收的財政自主權(quán)。*Johann Brothaler, Michael Getzner, Gottfried Haber. Sustainability of local government debt: a case study of Austrian municipalities. Empirica (2015), pp521-546.省級、市級政府盡管沒有決定稅種、稅率、稅基的權(quán)力，卻可以通過稅收共享的方式擁有一定程度的財政自主權(quán)，并且還可以借助稅收征管的權(quán)力來進一步強化對部分財政稅收的自主權(quán)。而財政收入的非稅收入的使用更多是集中在省市級政府。伴隨分稅制實施后的中央財政轉(zhuǎn)移支付體系，隨著轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的不斷擴大、轉(zhuǎn)移資金的種類和項目的逐漸增多，使得財政轉(zhuǎn)移支付成為地方政府一個很大的財政資金來源。但由于轉(zhuǎn)移支付是專項資金，地方政府并不能隨意使用，使得地方政府根據(jù)本地實際自主統(tǒng)籌配置財政資金、提高財政資金配置效率的能力受到限制。在促進經(jīng)濟增長的諸多方式中，短期內(nèi)最有效的方式就是加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，*龐保慶、耿曙：《官員任期與政績擠壓：中國政府人事的“試用期任職”》，《學(xué)?！?016年第5期。在中央對地方財權(quán)牢牢掌控的前提下，地方政府往往會突破地方財政預(yù)算的限制，非理性地開展經(jīng)濟活動，以促進經(jīng)濟發(fā)展和提升官員個人政績。

(三)地方政府債務(wù)管理體系的搭建是地方政府舉債權(quán)層級化合理配置的落腳點

改革現(xiàn)行財政管理體制，合理調(diào)整中央與地方關(guān)系，實施中央適度集中下的財政分權(quán)，使中央和地方的財權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)，是優(yōu)化設(shè)置地方政府舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、方向的前提和基礎(chǔ)。我國《預(yù)算法》允許省級政府按規(guī)定發(fā)行地方債券，國務(wù)院文件明確地方政府在符合規(guī)定的條件下有適度的舉債權(quán)，靠這些規(guī)定來對地方政府的舉債進行限制是不現(xiàn)實、不盡有效的。即使在這些規(guī)定之前絕對不允許地方政府發(fā)行地方政府債券，但隨著新型城鎮(zhèn)化的加快，公共服務(wù)需求的增加，地方政府仍然會通過投融資平臺公司等途徑變相舉債，各種隱性和顯性的債務(wù)使得地方政府債務(wù)到了風險釋放的邊緣，使地方債務(wù)管理更加復(fù)雜化。當前地方政府債務(wù)存量和增量每年仍然很大，況且自金融危機以來累積的地方政府債務(wù)已經(jīng)到了償還時段，僅靠中央政府按指標舉債后再進行二次分配并不能有效解決地方政府債務(wù)的風險問題，這需要在綜合考量我國財政體制和政治體制的前提下，理順中央和地方的事權(quán)關(guān)系，進行中央集權(quán)的地方適度的財政分權(quán)變革，通過地方的經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代金融市場的融資來逐步化解存量地方政府債務(wù)風險，探索新的地方政府債務(wù)控制和舉借的路徑，實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理體系的科學(xué)搭建。

逐步放開地方政府自主發(fā)債的權(quán)限是實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理體系的重要環(huán)節(jié)。從目前地方政府債務(wù)舉借的方式來看，地方政府的債務(wù)基本上是通過地方融資平臺或者中央債務(wù)資金的配額獲得的。同時地方政府近幾年也在探索實施國債轉(zhuǎn)貸地方、財政部代地方政府發(fā)債等途徑，尤其是地方政府在財政部發(fā)行限額控制下自主發(fā)債的嘗試取得了有益經(jīng)驗。目前來看，放開地方政府自主發(fā)債的條件日趨成熟及完備。在當前深化財稅體制的同時，還應(yīng)梳理分稅制模式下中央和地方的稅種分配以及共享稅的設(shè)置比率，在論證科學(xué)的基礎(chǔ)上，對于中央和地方共享稅的設(shè)置進行調(diào)整并逐步減少甚至取消中央與地方共享稅，以提高地方政府財政稅收的積極性，提高地方政府債務(wù)償還能力。就舉債權(quán)在地方政府層級的分配來看，地方不同層級政府的財政實力的現(xiàn)實基礎(chǔ)決定了不同層級地方政府舉債權(quán)的實現(xiàn)能力?！巴ǔ８咚降膫鶆?wù)往往與財政預(yù)算的波動緊密相關(guān)，而預(yù)算支出的波動往往會受到不同國家、地區(qū)行政區(qū)轄的影響?！?Dwight V. Denison and Zihe Guo, Local Government Budget Stabilization, Springer International Publishing Switzerland 2015,p136.由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，即使在一省之內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也會極不平衡，財政實力也會表現(xiàn)出較大的差距，目前來看難以做到舉債權(quán)在各個層級的地方政府上進行分配。在當前省級、市級財政實力相對較強的現(xiàn)實情形下，應(yīng)賦予省級、市級政府一定的自主舉債權(quán)。省級政府相對來說有較為獨立的財政預(yù)算權(quán)，能夠統(tǒng)籌本省的政府財政和稅收工作，同時稅源相對較廣，再加上中央財政轉(zhuǎn)移支付的專項資金，其財政資金較為雄厚，自行償債能力較強。市級政府所在區(qū)域往往是本地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，工商業(yè)較為集中，中小企業(yè)活躍，市場經(jīng)濟發(fā)展較為成熟，能保證市級政府財政有較為穩(wěn)定的來源，償債能力也能在風險控制的基礎(chǔ)上得以保證。對縣鄉(xiāng)兩級政府的層級而言，縣鄉(xiāng)兩級政府所轄的區(qū)域較小，經(jīng)濟發(fā)展相對較弱，尤其是中西部的縣鄉(xiāng)區(qū)域，財政不充足，不足以支撐其本地的債務(wù)償還，對縣鄉(xiāng)兩級政府的舉債權(quán)應(yīng)加強控制和管理，不能隨便輕易賦予其舉債權(quán)。東部發(fā)達地區(qū)的縣級政府財政財力雄厚，尤其是全國百強縣的前十名，財政資金來源穩(wěn)定，財政基礎(chǔ)雄厚，城市建設(shè)也需要較大的財力，可考慮在百強縣中的部分經(jīng)濟較為強勁、財政實力雄厚的縣級政府賦予其一定的舉債權(quán)。如此，可以為多層次、多層級的地方政府債務(wù)市場體系建設(shè)提供有益的探索經(jīng)驗。

三、地方政府舉債權(quán)層級化合理配置的制度變革與突破

在國家社會治理功能和角色扮演過多賦予集權(quán)的中央政府時，應(yīng)充分考慮治理的現(xiàn)代潮流，在維護中央權(quán)威的同時，賦予地方更多的社會治理的角色擔當，在央地關(guān)系的框架下使財權(quán)與事權(quán)盡可能匹配和協(xié)調(diào)。“權(quán)責分解基礎(chǔ)上的權(quán)責匹配是研究中國地方政府舉債權(quán)責縱向劃分的一個基礎(chǔ)性框架，也可以作為理解中國地方公債的性質(zhì)、分析中國地方公債制度和地方債風險的一個基本邏輯?！?周小付、李鵬：《政府舉債權(quán)分解背景下的舉債權(quán)和舉債責任匹配》，《河北學(xué)刊》2015年 (11月第35卷)第6期。央地關(guān)系視角下的地方政府債務(wù)，根本出路在于將央地政府職能明確界定實現(xiàn)法治化規(guī)范的前提和基礎(chǔ)上，實現(xiàn)央地財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政稅收體制的完善。在賦予地方政府一定程度的舉債權(quán)的同時，還應(yīng)強化其責任約束，在構(gòu)建地方政府債務(wù)管理體系的過程中，實現(xiàn)地方政府財政債務(wù)“預(yù)算硬約束”，并通過地方政府債券市場的建設(shè)促使地方政府積極運用金融市場工具，自主扮演權(quán)力行使與責任擔當?shù)碾p重角色。

(一)根據(jù)實際情況對現(xiàn)行法律中規(guī)定的地方不同層級政府舉債權(quán)限作調(diào)整

首先，就現(xiàn)行我國《預(yù)算法》中對地方不同層級政府舉債權(quán)限進行適度調(diào)整?，F(xiàn)行我國《預(yù)算法》明確只有省一級政府才能在國務(wù)院授權(quán)和確定的額度內(nèi)舉借債務(wù)，當前，在遵循這一要求的前提下，可以再做出一項原則性的規(guī)定，適度授權(quán)省級政府可以對本轄內(nèi)的市縣兩級政府的融資項目進行審批，增強省級政府對市縣兩級政府舉債權(quán)限的靈活控制，或者可以通過對市縣政府需舉債項目采取一事一議的辦法進行審核，再報國務(wù)院備案后執(zhí)行。這種制度安排既嚴格遵守我國《預(yù)算法》的原則性制度規(guī)范，也可以對地方不同層級政府的舉債權(quán)限進行適度的授權(quán)和配置，以增強地方不同層級政府發(fā)展經(jīng)濟、促進公共服務(wù)良好供給的靈活性。

其次，適時推進《地方財政責任法》及《公共債務(wù)法》等相關(guān)法律制度的制定?！傲⒎ㄊ菄抑卫眢w系中權(quán)力配置和利益分配的基本方式?！?方明：《國家治理現(xiàn)代化視角下的立法體制創(chuàng)新》，《學(xué)?！?015年第3期?！兜胤截斦熑畏ā返闹髦荚谟诿鞔_地方政府財政的事項和責任，在財權(quán)與事權(quán)相匹配的精神指引下，分條目從法律層面確認地方不同層級政府財政所應(yīng)承擔的責任和事項。圍繞此立法還應(yīng)制定《中央與地方事權(quán)管轄權(quán)限法》、《稅收基本法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等法律，分別對中央與地方事權(quán)與財權(quán)分配、中央與地方稅收分配、稅收轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容進行具體規(guī)范和操作指引。*冉富強：《我國地方政府性債務(wù)困境解決的法治機制》，《當代法學(xué)》2014年第3期?！豆矀鶆?wù)法》也是實現(xiàn)政府債務(wù)有效管控的必要法律規(guī)范，其應(yīng)當對政府公共債務(wù)的限額、用途、期限、償債基金及預(yù)警機制等作出權(quán)威性的規(guī)定，使地方政府性債務(wù)納入法律規(guī)范的約束；各地方人大或地方政府制定的有關(guān)地方債方面的地方性法規(guī)和規(guī)章等，都不得與《公共債務(wù)法》產(chǎn)生矛盾沖突。*陳都：《試論我國政府債權(quán)的科學(xué)分解及合理配置》，《當代經(jīng)濟》2016年10月刊。

(二)適當獨立的地方政府財政預(yù)算權(quán)是地方政府能夠舉債的重要保障

地方獲得獨立發(fā)債權(quán)的同時還需要地方政府財政預(yù)算權(quán)的適當獨立，地方政府舉債權(quán)必須在合法合規(guī)的條件下開展，地方人大有相對獨立的預(yù)算權(quán)才能保障地方政府債務(wù)能相對自由地舉借，在人大審議地方政府舉借債務(wù)的時候，才能根據(jù)本地實際進行具體的監(jiān)管。我國是中央集權(quán)下的行政體制，相應(yīng)地，財政預(yù)算權(quán)也是中央集權(quán)下的地方對應(yīng)執(zhí)行模式，縱使地方有一定程度的獨立性，但仍然是在中央授權(quán)下的一種適度獨立的地方政府財政預(yù)算體制，這種預(yù)算權(quán)力的配置依然不夠合理。賦予地方政府的較大獨立程度的財政預(yù)算權(quán)，是要讓地方政府能更好地適應(yīng)和滿足本地經(jīng)濟發(fā)展和社會公眾的需要，在公共財政精神的指引下，更好地滿足本地社會公眾對公共物品和公共服務(wù)的需要，并促使地方政府的公共財政預(yù)算收支按此精神進行規(guī)劃和編制，進一步明確地方財政預(yù)算收支的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。

值得注意的是地方財政預(yù)算權(quán)的適當獨立不是脫離中央政府的管控，而是需要在遵循中央政府預(yù)算的整體目標下，適當增加地方政府尤其是省市級政府財政預(yù)算在收支結(jié)構(gòu)、規(guī)模、資金用途方面的決策權(quán)，適當增加地方不同層級政府財政轉(zhuǎn)移支付資金的適度調(diào)整權(quán)限，增強地方政府財政預(yù)算適應(yīng)本地發(fā)展的靈活性。當然，地方政府預(yù)算權(quán)獨立程度的空間和大小往往會受到國家的政治、經(jīng)濟、社會等方面的大政方針、具體規(guī)則的限制，也同本地的經(jīng)濟發(fā)展狀況、政治發(fā)展水平等因素相關(guān)，所以地方財政預(yù)算權(quán)的適當獨立以及獨立的程度并不能僅僅依靠具體量化的指標加以確定，而應(yīng)當根據(jù)國家的政治體制、經(jīng)濟體制、本地的經(jīng)濟發(fā)展狀況、社會民主發(fā)展程度等因素來綜合考量確定。

獨立的財政預(yù)算權(quán)的實現(xiàn)的前提，是對地方政府的預(yù)算實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理以及強化地方政府的預(yù)算硬約束。地方政府債務(wù)的最大隱患在于債務(wù)舉借的不透明，大量隱性債務(wù)的存在使得地方政府債務(wù)的隱患日益加大。通過實施全口徑預(yù)算和透明化管理，通過對地方政府性債務(wù)的全過程和全口徑管理，能極大地實現(xiàn)地方政府性債務(wù)舉借和使用的透明化管理。

(三)構(gòu)建法治化的地方政府債券體系是保證地方政府債務(wù)能夠有效管理的重要方法和路徑

構(gòu)建規(guī)范的法治化的地方政府債券體系是地方政府獨立舉債權(quán)走向成熟的重要目標。在當前國家整體的債券體系尚未完全市場化的情況下，有效的方式是通過行政管理，運用市場化機制，建立有效的地方債券市場，建立健全地方政府融資體系和體制。在地方政府債務(wù)風險日益加大的形勢下，亟需通過建立健全地方政府融資體制和體系以及市場化的操作，在市場上進行新資金的有效融資，來逐步解決和化解地方政府債務(wù)即將面臨的大規(guī)模償還潮，使得地方政府的財政體系能夠平穩(wěn)“軟著陸”。在法律層面上，需要制定一部《地方政府債券法》，明確地方不同層級政府債券管理的主體、監(jiān)督主體、舉債決策流程、債務(wù)資金日常管理模式等，實現(xiàn)地方政府舉債管理的法治化。在政府行政管理方面，當前最重要的是進一步加強地方政府預(yù)算管理，嚴格控制地方政府新的債務(wù)的形成，加強對地方政府債務(wù)審批控制，防止因為地方政府之前舉借的債務(wù)規(guī)模過大而威脅到地方發(fā)展的穩(wěn)定和有可能造成的系統(tǒng)性金融風險。與此同時，還要制定具體明確的不同層級地方政府債務(wù)舉借的操作指引，在債務(wù)融資模式和途徑方式上提供行為示范；在債務(wù)利率的確定上明確協(xié)商流程和確定機制，方便不同層級政府融資項目最大化，降低舉債成本。在政府制定的地方政府債券運營管理原則和方法上，要進一步完善地方政府債券的信息披露制度，使得地方政府債券運行在公開透明的市場化機制下，接受社會公眾的監(jiān)督。

(責任編輯：徐瀾波)

張婉蘇，南京大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系2015年國家社科基金項目“《預(yù)算法》與地方政府債務(wù)規(guī)制研究”(項目編號：15BFX044)及2013年江蘇省社科基金青年項目“房產(chǎn)稅法律制度研究”(項目編號：13FXC008)的階段性研究成果。

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