鄭 毅

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

論民族自治地方變通權(quán)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)*

鄭 毅

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

民族自治地方的變通權(quán)涉及我國(guó)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《立法法》以及含有變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定授權(quán)條款的單行法，學(xué)界對(duì)該規(guī)范體系的邏輯解讀頗顯混亂。規(guī)范分析的結(jié)果表明，我國(guó)《憲法》第115條與第116條為總分關(guān)系，我國(guó)《憲法》第116條對(duì)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和我國(guó)《立法法》第75條、第98條第3項(xiàng)為授權(quán)關(guān)系，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和我國(guó)《立法法》第75條、第98條第3項(xiàng)為配合關(guān)系，我國(guó)《憲法》第115條與我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條為授權(quán)關(guān)系，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條為并列分工關(guān)系，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條與單行法中變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定為部分重合關(guān)系，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條與單行法變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定之間則為相對(duì)獨(dú)立關(guān)系。

自治條例；單行條例；變通執(zhí)行；停止執(zhí)行；變通規(guī)定；補(bǔ)充規(guī)定；規(guī)范結(jié)構(gòu)

在中國(guó)特色社會(huì)主義民族法律體系中，民族自治地方對(duì)全國(guó)性法律規(guī)范的變通和補(bǔ)充適用獨(dú)具特色。這類權(quán)力的規(guī)范濫觴于1950年4月起施行的我國(guó)《婚姻法》。該法第27條規(guī)定：“在少數(shù)民族聚居的地區(qū)，大行政區(qū)人民政府(或軍政委員會(huì))或省人民政府得依據(jù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族婚姻問題的具體情況，對(duì)本法制定某些變通的或補(bǔ)充的規(guī)定，提請(qǐng)政務(wù)院批準(zhǔn)施行?！彪S著社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷深化，民族自治地方制定變通、補(bǔ)充規(guī)范的規(guī)范基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)形式愈發(fā)多元化，但也同時(shí)產(chǎn)生了權(quán)力行使路徑復(fù)雜、規(guī)范關(guān)系尚待協(xié)調(diào)等問題。目前我國(guó)學(xué)界涉及該議題的成果主要從如下兩種角度切入：一是民族自治地方自治立法權(quán)的角度；二是我國(guó)《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》、《森林法》等法律包含對(duì)民族自治地方特定機(jī)關(guān)制定變通或補(bǔ)充規(guī)定的特別授權(quán)的單行法角度。雖然兩種角度的觀察點(diǎn)不同，但對(duì)含有變通立法功能的單行條例與表述近似的變通執(zhí)行、變通規(guī)定等制度內(nèi)涵理解混亂卻都成為困境。對(duì)此類問題的解決仍應(yīng)秉持“源于規(guī)范、歸于規(guī)范”的立場(chǎng)，而在對(duì)我國(guó)的相關(guān)憲法和法律條文進(jìn)行規(guī)范分析的基礎(chǔ)上厘清其內(nèi)在邏輯關(guān)系并對(duì)其所形成的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行初步描繪，將有助于促進(jìn)新時(shí)期民族自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)力得到更好的運(yùn)用。

一、基礎(chǔ)：我國(guó)《憲法》第115條與第116條的規(guī)范結(jié)構(gòu)

我國(guó)《憲法》第115條和第116條系我國(guó)法上民族自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)力的最高依據(jù)，其規(guī)范結(jié)構(gòu)可從如下三個(gè)方面予以剖析。

(一)我國(guó)《憲法》變通、補(bǔ)充條款的規(guī)范發(fā)展

民族自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)在憲法層面表達(dá)最早可追溯至1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱：《共同綱領(lǐng)》)。雖然《共同綱領(lǐng)》并非真正意義上的憲法，*我國(guó)學(xué)界一般認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》“在新中國(guó)建立初期起臨時(shí)憲法作用”，在相當(dāng)程度上呈現(xiàn)“憲法性”。參見許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2005年版，第46頁(yè)。其亦并未直接提出民族自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)的問題，但是從建構(gòu)民族區(qū)域制度基礎(chǔ)、賦予特定自治權(quán)等邏輯上成為變通、補(bǔ)充權(quán)的先聲。最早為民族自治地方此類權(quán)力提供相對(duì)明確規(guī)范基礎(chǔ)的是1952年8月由中央人民政府公布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱：《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》)，其第23條規(guī)定：“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)在中央人民政府和上級(jí)人民政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi)，依其自治權(quán)限，得制定本自治區(qū)單行法規(guī)，層報(bào)上兩級(jí)人民政府核準(zhǔn)。凡經(jīng)各級(jí)地方人民政府核準(zhǔn)的各民族自治區(qū)單行法規(guī)，均須層報(bào)中央人民政府政務(wù)院備案。”該條首次提出了民族自治區(qū)的自治立法權(quán)問題，*《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第7條規(guī)定：“各民族自治區(qū)的行政地位，即相當(dāng)于鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上的行政地位，依其人口多少及區(qū)域大小等條件區(qū)分之?！惫蔬@里的“自治區(qū)”實(shí)際上是全國(guó)各級(jí)民族自治地方的統(tǒng)稱，而非特指當(dāng)今意義上的省級(jí)民族自治地方。根據(jù)“依其自治權(quán)限”的表述，該立法權(quán)的行使范圍涉及《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第14條至第22條所列舉的具體9項(xiàng)權(quán)利。雖然對(duì)相關(guān)條文體系解釋的結(jié)果是《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第23條的規(guī)范目標(biāo)僅限于特定自治權(quán)的法制化，但這畢竟成為我國(guó)民族自治地方自治立法權(quán)在規(guī)范層面的正式起源。

1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱：“五四憲法”)正式形成了民族自治地方自治立法權(quán)的憲法規(guī)范體系，其核心條款有三個(gè)。一是該法第69條“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第二章第四節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)”。二是該法第70條第1款“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”。三是該法第70條第4款“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。筆者早先的研究表明，現(xiàn)行我國(guó)《憲法》的民族區(qū)域自治條款基本以“五四憲法”為藍(lán)本，*參見鄭毅：《論五四憲法中的央地關(guān)系條款——兼議大區(qū)制的重置及其時(shí)代作為》，載周佑勇主編：《區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制》，法律出版社2016年版，第251-252頁(yè)。在本文論域中是如此：一方面，“五四憲法”第69條和第70條第1款奠定了我國(guó)《憲法》第115條的基本結(jié)構(gòu)；另一方面，“五四憲法”第70條第4款則體現(xiàn)出我國(guó)《憲法》第116條的雛形。

由于特殊的歷史背景，1975年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱：“七五憲法”》對(duì)民族自治地方自治權(quán)問題的規(guī)定有所不足，但其第24條第2款仍對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)權(quán)力的雙重屬性予以明確，只是對(duì)自治權(quán)的具體內(nèi)容、行使邊界等均作虛化處理，而對(duì)自治條例和單行條例制定權(quán)的直接取消更是將民族自治地方變通、補(bǔ)充的制度空間大幅壓縮。*參見喬曉陽(yáng)：《中華人民共和國(guó)立法法講話(修訂版)》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第265頁(yè)。在承繼民族自治地方自治機(jī)關(guān)權(quán)力二元化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，1978年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱：“七八憲法”)，較之“七五憲法”重要改進(jìn)在于其第39條第2款明確恢復(fù)了自治條例和單行條例的制定權(quán)：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！薄捌甙藨椃ā钡纳鲜鰲l文最終為現(xiàn)行我國(guó)《憲法》第115條和第116條的規(guī)范結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

(二)我國(guó)《憲法》變通、補(bǔ)充條款的規(guī)范內(nèi)涵

關(guān)于我國(guó)《憲法》第115條的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有兩種不同的區(qū)分視角：一是自治機(jī)關(guān)職權(quán)格局的二元化以及根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹落實(shí)國(guó)家的法律政策；二是自治機(jī)關(guān)享有一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)享有自治權(quán)——典型體現(xiàn)為根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹落實(shí)國(guó)家的法律政策?？梢?，兩種區(qū)分邏輯的核心在于對(duì)“根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹落實(shí)國(guó)家的法律政策”如何理解。蔡定劍教授傾向于第二種視角，指出“這是憲法賦予自治機(jī)關(guān)一項(xiàng)最重要的自治權(quán)”，并進(jìn)一步將其解釋為：“只要不與國(guó)家法律和政策的基本精神相抵觸，可以改變法律和政策的具體規(guī)定來(lái)執(zhí)行。”*蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第430頁(yè)。不過(guò)，這種觀點(diǎn)至少面臨如下詰問：所謂的“最重要”如何體現(xiàn)，既然重要，為何不另外單獨(dú)設(shè)置條文加以表述，如何解釋該條與第116條的關(guān)系？因此，筆者傾向于第一種視角的區(qū)分方案。一方面，明確民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的基礎(chǔ)上，還享有額外的自治權(quán)，實(shí)際上這也是該條所在的第六節(jié)在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”內(nèi)容中得以單列的根本原因。另一方面，“根據(jù)實(shí)際情況貫徹執(zhí)行”價(jià)值有兩點(diǎn)，一是在內(nèi)容上提出“變通”的宏觀問題，二是在邏輯上對(duì)緊隨其后的第116條實(shí)施轉(zhuǎn)承與過(guò)渡。

我國(guó)《憲法》第116條雖然在表述上并未明確涉及“變通”問題，但實(shí)際上，“變通”的涵義早在“五四憲法”制定之初就已被深深嵌入了我國(guó)憲法。1954年5月29日，在中南海勤政殿舉行的憲法起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議專門就“五四憲法”第2章第5節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”部分進(jìn)行討論，劉少奇就指出：“現(xiàn)在還沒有民法，但已有了婚姻法。婚姻法是全國(guó)通行的，但在新疆就很難實(shí)行。怎么辦？他們可以根據(jù)本地的習(xí)慣，搞個(gè)單行條例?！?轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第283頁(yè)。毛澤東在同年6月14日舉行的中央人民政府委員會(huì)第30次會(huì)議上就憲法草案所作的重要講話中亦明確指出：“少數(shù)民族有共性，也有特殊性。共同的就用共同的條文，特殊的就用特殊的條文，少數(shù)民族地區(qū)可以按照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！?轉(zhuǎn)引前注①，許崇德書，第147頁(yè)?？梢姡覈?guó)《憲法》第116條其實(shí)包含了兩處明示、一處暗示共三部分內(nèi)容：明示之一是民族自治地方人大擁有自治法規(guī)制定權(quán)，*我國(guó)學(xué)界一般將自治條例和單行條例統(tǒng)稱為自治法規(guī)。參見沈宗靈主編：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2009年版，第268頁(yè)。明示之二是民族自治地方自治法規(guī)的批準(zhǔn)備案程序，暗示的則是自治法規(guī)的變通功能。*這個(gè)“暗示”在2000年我國(guó)《立法法》出臺(tái)后方真正轉(zhuǎn)為“明示”。其依據(jù)是該法第66條第2款(即2015年修改后的我國(guó)《立法法》第75條第2款，修改后內(nèi)容未變)。

(三)我國(guó)《憲法》第115條和第116條的規(guī)范邏輯

我國(guó)《憲法》第115條在第三章第六節(jié)中的譜系地位是一個(gè)前提性問題。縱觀第六節(jié)的11個(gè)條文，它們大致可分為三部分。第一，第112條至第114條是對(duì)該節(jié)標(biāo)題的題眼“自治機(jī)關(guān)”內(nèi)涵的規(guī)定，先由第112條明確自治機(jī)關(guān)包括人大和政府，再由第113條和第114條分別就人大和政府的構(gòu)成問題予以明確。*該邏輯在我國(guó)《民族區(qū)域自治法》中也得到印證：直接承自我國(guó)《憲法》第113條和第114條的我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第16條和第17條被置于第二章“民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成”而非第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”中。從這個(gè)意義上講，學(xué)界習(xí)慣將前述條款內(nèi)容歸納為“人事管理自治權(quán)”(如熊文釗主編：《民族法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第174-175頁(yè))是值得商榷的?！耙豢偠帧钡慕Y(jié)構(gòu)實(shí)際上是該節(jié)的“破題”部分。第二，第115條至第121條是自治權(quán)部分。首先由第115條明確自治機(jī)關(guān)職權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，其中一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)參見我國(guó)《憲法》第三章第五節(jié)，自治權(quán)則由第116條至121條予以分別列舉，而首當(dāng)其沖被列舉的即為第116條的自治法規(guī)制定權(quán)?！耙豢偭帧钡慕Y(jié)構(gòu)實(shí)際上是該節(jié)的重點(diǎn)和申論。第三，第122條是關(guān)于國(guó)家的幫助職責(zé)的規(guī)定，其在價(jià)值上回應(yīng)“五四憲法”起草者“如果讓少數(shù)民族關(guān)起門來(lái)搞自治，沒有國(guó)家的支援，沒有漢族的支援，很多事情就不可能搞”的認(rèn)知；*這是李維漢在1954年5月29日憲法起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議上的發(fā)言。轉(zhuǎn)引自前注⑥，韓大元書，第283頁(yè)。其在結(jié)構(gòu)上一方面向前承接我國(guó)《憲法》第4條第2款，另一方面則向下勾連我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第六章。*參見鄭毅：《論〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉中的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”——一種規(guī)范主義進(jìn)路》，《思想戰(zhàn)線》2016年第1期。該條在結(jié)構(gòu)上其實(shí)是對(duì)第六節(jié)前述條款的保障，亦有總結(jié)的意味?？梢姡灾螜?quán)條款無(wú)論在地位上還是體量上均構(gòu)成我國(guó)《憲法》第三章第六節(jié)的核心內(nèi)容，而我國(guó)《憲法》第115條則是該核心內(nèi)容的總領(lǐng)部分。

綜上可知，相對(duì)具象的我國(guó)《憲法》第115條與第116條的規(guī)范邏輯可簡(jiǎn)單表述為后者是對(duì)前者的具體化，以下從四個(gè)方面分別敘述。第一，在結(jié)構(gòu)上，同我國(guó)《憲法》第117條至第121條列舉的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)體、組織公安部隊(duì)和語(yǔ)言文字自治權(quán)別無(wú)二致，第116條的立法自治權(quán)同樣是第115條“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”的規(guī)范內(nèi)涵之一。第二，在主體上，第115條的“自治機(jī)關(guān)”主體實(shí)際上包含自治地方的人大和政府，第116條的主體則僅限于自治地方的人大，這就說(shuō)明第116條的規(guī)范僅能及于第115條之一部分，再次印證了兩者間的總分關(guān)系。第三，在內(nèi)容上，兩者均含有自治機(jī)關(guān)的變通權(quán)問題。第116條自不待言，第115條也同樣蘊(yùn)藏“民族自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地實(shí)際情況，對(duì)國(guó)家的法律、政策可經(jīng)適當(dāng)程序作出變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定”的含義*同前注⑤，蔡定劍書，第430頁(yè)?！獙?duì)于“變通”問題的共同認(rèn)可，不僅構(gòu)成了兩者總分關(guān)系的邏輯基礎(chǔ)，更為兩個(gè)條文的相鄰關(guān)系提供了補(bǔ)充性詮釋。第四，形式上，第115條關(guān)于變通的具體實(shí)現(xiàn)路徑僅籠統(tǒng)地表述為“貫徹執(zhí)行”，第116條則至少將“立法”明確為這種“貫徹執(zhí)行”的路徑之一，且進(jìn)一步將具體立法形式限定為自治法規(guī)。至于除立法外是否還有其他形式的“貫徹執(zhí)行”，則已超出了第116條的回應(yīng)范疇，卻也為其他法律規(guī)范的進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化規(guī)定提供了制度空間。

總之，明確我國(guó)《憲法》第115條和第116條的內(nèi)涵尤其是兩者間的總分(而非并列)關(guān)系，為民族自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)提供了規(guī)范和邏輯的雙重基礎(chǔ)。

二、衍伸：我國(guó)《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條與《立法法》第75條的規(guī)范結(jié)構(gòu)

在我國(guó)現(xiàn)行法上的民族族自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)規(guī)范中，我國(guó)《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條與《立法法》第75條由于非常近似的表述而值得充分關(guān)注。筆者的一個(gè)基本判斷是，這三個(gè)條文雖形式相近，但基于不同的規(guī)范位階和生效時(shí)間，仍然形成了超越簡(jiǎn)單雷同的規(guī)范結(jié)構(gòu)。

(一)承接結(jié)構(gòu)

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》和《立法法》均屬于憲法相關(guān)法，這種與《憲法》內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯的典型例證就在于我國(guó)《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條與《立法法》第75條第1款的絕大部分內(nèi)容幾乎共享如下表述：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。”表述雷同的內(nèi)容分別占到三個(gè)條款總篇幅的87.2%、97.6%和82.3%。當(dāng)然，憲法相關(guān)法以這種通過(guò)簡(jiǎn)單重復(fù)表述的方式向我國(guó)《憲法》“致敬”本身是需要商榷的，因?yàn)閺墓δ芊止?lái)看，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》和《立法法》理應(yīng)在我國(guó)《憲法》第116條的基礎(chǔ)上對(duì)自治地方制定單行條例和自治條例的問題實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的細(xì)化和展開，過(guò)高的相似度本身即暗示著立法不作為或作為不足的情形。該問題在1984年制定的我國(guó)《民族區(qū)域自治法》中體現(xiàn)得尤為突出，其第19條除一個(gè)標(biāo)點(diǎn)外，完全是我國(guó)《憲法》第116條的翻版，2001年的修改使我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條的照搬憲法的問題在一定程度上得到了緩解。相比較而言，我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定無(wú)疑更具價(jià)值。圍繞我國(guó)《立法法》第75條，實(shí)際上該法通過(guò)集群化條文的方式較為完整地描述了自治法規(guī)的制定程序問題，如第77條的提出、審議和表決程序，第78條的公布程序，第79條的文本標(biāo)準(zhǔn)，第90條的適用范圍，第92條的沖突規(guī)范，第96條和第97條的撤銷程序，第98條的備案程序以及第100條的合法性審查問題。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和我國(guó)《立法法》第75條第1款在同我國(guó)《憲法》第116條的關(guān)系上也存在分工差異，前者更傾向于對(duì)憲法作出進(jìn)一步確認(rèn)，后者則更傾向于對(duì)我國(guó)《憲法》進(jìn)行分解和細(xì)化，這當(dāng)然也是由兩部法律的不同定位所決定的。

(二)補(bǔ)充結(jié)構(gòu)

從1982年我國(guó)《憲法》到1984年我國(guó)《民族區(qū)域自治法》再到2000年我國(guó)《立法法》，它們中自治法規(guī)相關(guān)條款補(bǔ)充的實(shí)現(xiàn)可分為兩個(gè)方面。

首先，2000年我國(guó)《立法法》第66條將自治州和自治縣的自治法規(guī)的批準(zhǔn)主體在省、自治區(qū)的基礎(chǔ)上增加了直轄市，這是為了適應(yīng)重慶市行政區(qū)劃體制變革而進(jìn)行的補(bǔ)充。1997年重慶市升格為直轄市后，下轄石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽(yáng)土家族苗族自治縣和彭水苗族土家族自治縣，導(dǎo)致我國(guó)首次出現(xiàn)直轄市下轄自治縣的制度實(shí)踐。而依照我國(guó)《憲法》第116條自治縣的自治法規(guī)由其所在的省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的邏輯，在批準(zhǔn)主體中新增直轄市就顯得順理成章。

其次，2001年修訂后的我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條，除了在我國(guó)《立法法》第66條的基礎(chǔ)上再次確認(rèn)直轄市作為自治縣自治法規(guī)的批準(zhǔn)主體外，還在全國(guó)人大常委會(huì)的基礎(chǔ)上新增國(guó)務(wù)院作為自治州和自治縣的自治法規(guī)的備案主體。其實(shí)這一變化同樣存在于2000年我國(guó)《立法法》中，只是被置于該法第89條備案程序中統(tǒng)一規(guī)定，而非直接整合于該法第66條而已。至于為何要增加國(guó)務(wù)院的備案主體地位，有學(xué)者指出：“是因?yàn)樽灾沃?、自治縣的自治條例和單行條例經(jīng)過(guò)法定程序可以變通國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，因而要報(bào)‘國(guó)務(wù)院’備案，接受其監(jiān)督?！?敖俊德：《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法釋義》，民族出版社2001年版，第56頁(yè)。當(dāng)然，筆者對(duì)該判斷存疑，后文將進(jìn)行詳述。其背景是2000年我國(guó)《立法法》第66條第2款在我國(guó)《憲法》第116條和2000年我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確自治法規(guī)的變通對(duì)象包括法律和行政法規(guī)。因此，2001年我國(guó)《民族區(qū)域自治法》的修改只是對(duì)2000年我國(guó)《立法法》第66條第1款和第89條(2015年我國(guó)《立法法》修改時(shí)條文序號(hào)變?yōu)榈?8條，內(nèi)容未變)第3項(xiàng)的簡(jiǎn)單整合而已。

可見，對(duì)我國(guó)《憲法》第116條的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容補(bǔ)充主要是由我國(guó)《立法法》實(shí)現(xiàn)的。

(三)發(fā)展結(jié)構(gòu)

在民族自治地方自治法規(guī)制定問題的三個(gè)核心條款中，我國(guó)《立法法》第75條由于第2款的加入而顯得格外與眾不同。該款其實(shí)包含兩方面內(nèi)容，一是自治法規(guī)的變通對(duì)象包括法律和行政法規(guī)，二是變通的界限。對(duì)此，有三點(diǎn)需要加以明確。

第一，雖然我國(guó)《憲法》第116條暗含“變通”的空間在理論和邏輯上確鑿無(wú)疑，但由于在表述上并未明確提及，故長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)務(wù)界曾對(duì)能否通過(guò)自治法規(guī)真正實(shí)施變通權(quán)拿捏不準(zhǔn)。正是在這種情況下，我國(guó)《立法法》第75條才在我國(guó)《憲法》第116條的基礎(chǔ)上增加第2款，明確“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”。*參見敖俊德：《民族區(qū)域自治法中兩種變通權(quán)之間的聯(lián)系和區(qū)別》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。

第二，也正是由于我國(guó)《立法法》第75條第2款對(duì)變通對(duì)象的明確而引發(fā)了次生問題，即有學(xué)者認(rèn)為的“變通規(guī)定不能對(duì)除此之外的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件進(jìn)行變通”。*張殿軍：《民族自治地方變通執(zhí)行與停止執(zhí)行法律問題探析》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第3期。筆者認(rèn)為這種理解過(guò)于機(jī)械。在規(guī)范上，我國(guó)《立法法》第72條第1款、第2款明確地方性法規(guī)的制定要“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”，并堅(jiān)持不抵觸原則；該法第82條第2款則要求規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”?？梢姡瑹o(wú)論是地方性法規(guī)還是規(guī)章，在相當(dāng)程度上均應(yīng)以法律和行政法規(guī)作為制定依據(jù)。如果自治法規(guī)能夠變通法律和行政法規(guī)，卻無(wú)法變通地方性法規(guī)和規(guī)章，在邏輯上是難以成立的。此外，立法實(shí)踐也對(duì)前述相對(duì)狹隘的判斷提出了反例。如《四川省土地管理實(shí)施辦法》第12條規(guī)定：“建設(shè)用地正式劃撥后六個(gè)月未破土動(dòng)工的，視作荒蕪?fù)恋?，凡造成土地荒蕪的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納土地荒蕪費(fèi)。”而甘孜藏族自治州則根據(jù)當(dāng)?shù)氐靥幐吆?，冰凍時(shí)間長(zhǎng)，多數(shù)地區(qū)冬春季節(jié)不能施工作業(yè)的實(shí)際情況，在其《實(shí)施〈四川省土地管理實(shí)施辦法〉的變通規(guī)定》第4條中規(guī)定“建設(shè)用地正式劃撥后，不渠、色達(dá)……縣境內(nèi)一年未破土動(dòng)工的，道孚、爐霍……新龍縣境內(nèi)十個(gè)月未破土動(dòng)工的，滬定、康定……巴塘縣境內(nèi)八個(gè)月未破土動(dòng)工的，視作荒蕪?fù)恋兀绽U荒蕪費(fèi)”*參見牟軍：《民族自治地方法律變通權(quán)的界定》，《思想戰(zhàn)線》1994年第4期。，從而形成了對(duì)省級(jí)地方性法規(guī)的變通。

第三，我國(guó)《立法法》第75條第2款的加入使得增加國(guó)務(wù)院作為備案機(jī)關(guān)的邏輯出現(xiàn)扭曲。如果國(guó)務(wù)院備案主體的身份確是源于自治法規(guī)可能變通行政法規(guī)，那么依此邏輯類推，我國(guó)《憲法》第116條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)為備案機(jī)關(guān)是由于自治法規(guī)可能變通全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，這顯然存在疑問——其意味著我國(guó)《憲法》第116條賦予自治法規(guī)的變通范圍僅局限于全國(guó)人大常委會(huì)基于我國(guó)《憲法》第67條第2項(xiàng)制定的“其他法律”。*參見前注⑧，沈宗靈書，第265頁(yè)。由此，筆者認(rèn)為我國(guó)《憲法》第116條將全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)置為唯一的備案機(jī)關(guān)，主要是基于中央監(jiān)督地方自治立法權(quán)限的考量，而作為中央立法機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)疑是最適宜的選擇。因此，國(guó)務(wù)院被增補(bǔ)為備案機(jī)關(guān)，更有可能是基于其由我國(guó)《憲法》第85條賦予的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的身份所內(nèi)含的法律日常實(shí)施的職權(quán)需要，而非基于我國(guó)《憲法》第89條第1項(xiàng)賦予的行政法規(guī)制定者身份。顯然，我國(guó)《立法法》第75條第2款的加入又形成了對(duì)我國(guó)《憲法》第116條的進(jìn)行反向解釋的規(guī)范資源。

(四)規(guī)范差異性：我國(guó)《民族區(qū)域自治法》和我國(guó)《立法法》違憲嗎

由前述可知，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條與《立法法》第75條雖然在內(nèi)容上與我國(guó)《憲法》第116條保持大體一致，但在具體制度的設(shè)計(jì)上顯然已超出我國(guó)《憲法》第116條的規(guī)定，隨之而來(lái)的疑惑在于，這種差異是否構(gòu)成違憲？

三、核心：我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的規(guī)范結(jié)構(gòu)

作為民族區(qū)域自治制度的基本法律，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》對(duì)自治地方變通、補(bǔ)充權(quán)的規(guī)定無(wú)疑構(gòu)成了該論域的核心規(guī)范，其主要集中在該法第19條和第20條。鑒于前文對(duì)該法第19條已有相對(duì)充分的論述，故筆者于本部分中主要對(duì)該法第20條進(jìn)行剖析。

(一)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條的規(guī)范內(nèi)涵

1.何謂“決議、決定、命令和指示”

前述解釋進(jìn)路至少面臨兩個(gè)方面的問題。其一，直接作出判斷而對(duì)相應(yīng)論證卻語(yǔ)焉不詳，尤其是忽略了對(duì)決議、決定、命令和指示內(nèi)涵探討，缺乏說(shuō)服力。其二，觀點(diǎn)一的“一刀切”認(rèn)知，缺乏立法理論和實(shí)踐的印證；而觀點(diǎn)二和觀點(diǎn)三將決議、決定、命令和指示直接排除出法的范疇，將導(dǎo)致下述詰問的進(jìn)一步產(chǎn)生：一是如何解釋一部基本法律用專條規(guī)定政策問題的規(guī)范邏輯，即便長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)確實(shí)依靠大量政策手段來(lái)調(diào)整民族關(guān)系，然而在依法治國(guó)的大背景下豈能簡(jiǎn)單地以“存在即合理”的邏輯輕描淡寫并一筆帶過(guò)？二是根據(jù)2014年中共十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出的“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”的要求，那樣解釋豈非意味著該條的適用空間目前已被極大壓縮？其實(shí)，決議、決定、命令和指示具有相對(duì)堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。由中辦和國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)、2012年7月1日起實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》第8條規(guī)定：“公文種類主要有：(一)決議。適用于會(huì)議討論通過(guò)的重大決策事項(xiàng)。(二)決定。適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)。(三)命令(令)。適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員?！彪m然“指示”未作為15個(gè)正式的公文種類之一被列舉，但基于“(十一)請(qǐng)示適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)”的規(guī)定，同樣可以初步確定其規(guī)范內(nèi)涵。此外，根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條、第67條、第89條、第90條以及我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《國(guó)務(wù)院組織法》等相關(guān)規(guī)定，通過(guò)決議的主體包括各級(jí)人大及其常委會(huì)(包括縣級(jí)以上地方各級(jí)人大的調(diào)查委員會(huì))，發(fā)布決定的主體包括各級(jí)人大及其常委會(huì)(包括主席團(tuán)、全體會(huì)議、主任會(huì)議)、各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，發(fā)布命令和指示的主體包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)?？梢?，“決議”主要呈現(xiàn)立法屬性，命令和指示主要呈現(xiàn)行政屬性，而決定則兼具這兩種屬性。

2.何謂“執(zhí)行”

“執(zhí)行”的含義直接關(guān)系到“變通執(zhí)行和停止執(zhí)行”的行為屬性判定問題。目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其屬于行政管理行為，主要依據(jù)有四點(diǎn)：一是民族立法權(quán)源于央地權(quán)限劃分或法律授權(quán)，所謂的“執(zhí)行”無(wú)此背景；二是如果“執(zhí)行”涉及立法范疇，則理應(yīng)將我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條合并；三是“決議、決定、命令、指示”均屬政策性規(guī)范，對(duì)政策性規(guī)范的“變通”在屬性上是“執(zhí)行”不是“立法”；四是“執(zhí)行”而非“制定”的表述說(shuō)明該條僅涉及行政管理的變通執(zhí)行。*參見韋志明：《論民族自治地方“法律變通”的規(guī)范認(rèn)識(shí)》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第12期。

筆者認(rèn)為前述理由值得商榷。其一，如果決議、決定、命令和指示無(wú)法回避立法權(quán)問題，則我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條本身即可視為一種法律賦權(quán)條款。其二，具體條款分立及其鄰接關(guān)系本身包含大量立法技術(shù)考量，不能從形式上簡(jiǎn)單判斷不同概念的邏輯關(guān)系，否則我國(guó)《憲法》第115條后半部分和第116條是否也應(yīng)合并？其三，依前述分析，決議、決定、命令和指示在不同的語(yǔ)境下可能兼有不同的身份，如全國(guó)人大及常委會(huì)修改法律的決定顯然具有立法屬性，而司法解釋因其由最高人民法院審判委員會(huì)或最高人民檢察院檢察委員會(huì)“會(huì)議討論通過(guò)的重大決策事項(xiàng)”卻又呈現(xiàn)司法屬性。其四，“執(zhí)行”與“制定”并非與“立法”和“行政”存在嚴(yán)密的對(duì)應(yīng)關(guān)系，例如，我國(guó)《立法法》第65條第2款規(guī)定：“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)……”這里的“執(zhí)行”須通過(guò)行政法規(guī)的制定實(shí)現(xiàn)，其立法屬性顯然毋庸置疑。

筆者認(rèn)為辯明如下兩個(gè)問題對(duì)“執(zhí)行”內(nèi)涵的理解頗為重要。

第一，學(xué)界將“執(zhí)行”與“行政”簡(jiǎn)單等同的邏輯源頭何在？理論上，“行政”一詞往往指向“執(zhí)行事務(wù)”，其根源在于美國(guó)行政法學(xué)家古德諾(Frank Johnson Goodnow)提出的國(guó)家意志的表達(dá)(即政治)與執(zhí)行(即行政)二分法。*參見羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第1頁(yè)。實(shí)踐中，德國(guó)基本法第20條第3款將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)(Vollziehende Gewalt)和司法權(quán)似乎也暗含著“執(zhí)行=行政”的邏輯。*參見[德]克里斯托夫·默勒斯：《德國(guó)基本法：歷史與內(nèi)容》，趙真譯，中國(guó)法制出版社2014年版，第70頁(yè)。盡管如此，執(zhí)行和行政的差異仍是客觀存在的。“一方面，從憲法中規(guī)定的執(zhí)行權(quán)來(lái)看，其中除了一般所能理解的行政之外，還包括統(tǒng)治行為等高度政治性的行為?！硪环矫?，從執(zhí)行概念的文義本身來(lái)看，一般所稱的執(zhí)行實(shí)在個(gè)案中完成法律所確定的事項(xiàng)，而行政的活動(dòng)領(lǐng)域中很多并不僅僅是法律的執(zhí)行，很多時(shí)候行政機(jī)關(guān)只是被授予了特定的任務(wù)，而對(duì)于完成這些任務(wù)所采用的手段和方式，可以在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行合目的性的裁量?！?李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第23-24頁(yè)。

第二，本文論域中“執(zhí)行”的行為屬性又究竟為何？其一，在理論上，“執(zhí)行”和“行政”均有廣義和狹義之分，日本行政法學(xué)者南博方曾指出：“所謂行政，是指為了適應(yīng)國(guó)家社會(huì)的需要而具體地實(shí)施公共政策的過(guò)程或者行動(dòng)?！?[日]南博方：《行政法》(第六版)，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第4頁(yè)。如果依傳統(tǒng)邏輯把“實(shí)施公共政策”理解為“執(zhí)行”，則這里的“執(zhí)行”顯然采廣義概念，既包括公共政策的制定(即立法)，也包括公共政策的實(shí)現(xiàn)(即狹義的行政)。其二，在歷史上，早在“五四憲法”起草過(guò)程中，起草委員會(huì)就曾圍繞“管理”、“行政”和“執(zhí)行”的內(nèi)涵問題進(jìn)行過(guò)探討，黃炎培曾指出一個(gè)“漏洞”：“國(guó)務(wù)院叫‘執(zhí)行機(jī)關(guān)’，第四十二條主席也是‘執(zhí)行職務(wù)’。”言下之意，兩個(gè)“執(zhí)行”如何區(qū)分成為問題。田家英則對(duì)此回應(yīng)道：“不僅主席是‘執(zhí)行’，法院、檢察署也是全國(guó)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，正是因?yàn)檫@個(gè)緣故，下邊‘是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)’就必不可少。”*黃炎培和田家英的上述發(fā)言轉(zhuǎn)引自前注①，許崇德書，第213頁(yè)。“廣義執(zhí)行包含狹義行政”的邏輯呼之欲出。其三，在規(guī)范上，我國(guó)《憲法》在第85條和第105條明確各級(jí)人民政府“執(zhí)行機(jī)關(guān)”身份的基礎(chǔ)上，又于我國(guó)《憲法》第89條第1項(xiàng)和我國(guó)《立法法》第82條賦予國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、省級(jí)和設(shè)區(qū)的市人民政府制定規(guī)章的權(quán)力，其“執(zhí)行”亦顯然采取廣義立場(chǎng)。

可見，我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條的“變通執(zhí)行和停止執(zhí)行”絕非純粹的行政權(quán)屬性，而將該條限定為純粹行政管理范疇的觀點(diǎn)也無(wú)疑過(guò)于狹隘。

(二)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的規(guī)范結(jié)構(gòu)體系

我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的規(guī)范結(jié)構(gòu)體系的核心實(shí)際上是這兩個(gè)條文間的邏輯關(guān)聯(lián)問題。

需要特別指出的是，我國(guó)法律的修改在程序上以由全國(guó)人大或常委會(huì)的“決定”為基礎(chǔ)，那么自治法規(guī)對(duì)特定法律的變通與對(duì)修改該法律的“決定”的變通執(zhí)行是否可能競(jìng)合呢？筆者持否定立場(chǎng)。此處可能的變通執(zhí)行對(duì)象有兩個(gè)：一是對(duì)全國(guó)人大或常委會(huì)通過(guò)或修改特定法律的行為變通執(zhí)行，但根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條第3項(xiàng)、第67條第2項(xiàng)的規(guī)定，實(shí)施該行為的權(quán)力專屬于全國(guó)人大及常委會(huì)，這沒有任何變通的空間；二是由于“決定”的效力及于特定法律之全部，對(duì)“決定”的變通執(zhí)行意味著對(duì)該“決定”指向的特定法律的每一條規(guī)范均變通執(zhí)行，但我國(guó)《立法法》第75條第2款“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”的限制，卻決定了這種“全盤變通”在實(shí)踐中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，對(duì)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的選擇適用應(yīng)回歸實(shí)踐導(dǎo)向，可經(jīng)由如下思路展開。

第一，根據(jù)變通的對(duì)象形式進(jìn)行初步區(qū)分，這是選擇適用的核心標(biāo)準(zhǔn)。一是根據(jù)文件本身的屬性判斷。一方面，根據(jù)我國(guó)《立法法》第75條第2款的規(guī)定，對(duì)法律、行政法規(guī)的變通一般應(yīng)采用自治法規(guī)；另一方面，根據(jù)前文論述，對(duì)依據(jù)法律、行政法規(guī)制定的地方性法規(guī)和規(guī)章當(dāng)然也可通過(guò)自治法規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)變通。二是根據(jù)待變通對(duì)象的體量需求進(jìn)行判斷，其基礎(chǔ)在于自治法規(guī)在形式上應(yīng)具備章、節(jié)、條、款、項(xiàng)等一般性的立法體例。*熊文釗主編：《民族法制體系的建構(gòu)》，中央民族大學(xué)出版社2012年版，第297頁(yè)。對(duì)自治地方而言，倘若正好就某一方面的問題需要制定完整的單行條例，則對(duì)于其中涉及對(duì)上位規(guī)范的變通適用問題，自然可通過(guò)該單行條例的一條或數(shù)條實(shí)現(xiàn)變通的意圖；倘若并無(wú)制定一部完整的單行條例的立法需求，而僅僅是在執(zhí)行過(guò)程中需要對(duì)某一上位規(guī)范的特定條款進(jìn)行變通，則可依照我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條的規(guī)定處理。這實(shí)際上說(shuō)明，條文間的并列關(guān)系并不必然意味著調(diào)整對(duì)象的截然分開，至少在目前，從我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的規(guī)范層面上無(wú)法解讀出這一絕對(duì)化的邏輯，這也是對(duì)區(qū)分對(duì)象形式須冠以“初步”限定的原因所在。

第二，根據(jù)外在因素進(jìn)行綜合考量，這是選擇適用的參照標(biāo)準(zhǔn)。所謂的外在因素主要有三方面。其一，在主體上，自治法規(guī)的制定主體被限定為人大，而變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的主體為自治機(jī)關(guān)，即人大和政府。不論是“事項(xiàng)屬性靠近原則”還是“便宜原則”，主體的差異當(dāng)然會(huì)對(duì)條款的選擇適用施加能動(dòng)影響。其二，在程序上，對(duì)自治州和自治縣而言，其自治法規(guī)的報(bào)批主體是省級(jí)人大常委會(huì)，仍屬地方層面；而根據(jù)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條“誰(shuí)作出誰(shuí)批準(zhǔn)”的原則，倘若其欲變通的決議、決定、命令和指示源于中央特定部門，則相關(guān)變通就必須涉及更為復(fù)雜的中央與地方關(guān)系問題。央地有異顯然也就難度有別。其三，在實(shí)踐中，縱向府際關(guān)系、部門利益、地方黨委的干預(yù)等客觀因素也會(huì)對(duì)變通目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形成干擾，*參見張文山：《通往自治的橋梁——自治條例與單行條例研究》，中央民族大學(xué)出版社2009年版，第92-93頁(yè)?！坝捎诓块T利益作怪，自治地方一旦在條例中作出變通規(guī)定，往往一報(bào)到省級(jí)就被省級(jí)相關(guān)部門否決”。*陳伯禮、徐信貴：《關(guān)于民族變通規(guī)定法律問題探析》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期。這也是民族自治地方在選擇適用法律規(guī)范時(shí)不得不考慮的現(xiàn)實(shí)問題。

第三，根據(jù)個(gè)案特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)分析，這是選擇適用的輔助標(biāo)準(zhǔn)。于此，可以以司法解釋為例進(jìn)行討論。學(xué)界目前對(duì)司法解釋能否變通以及如何變通的問題存在爭(zhēng)議，本質(zhì)上其實(shí)仍是我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的選擇適用問題。其一，能否通過(guò)自治法規(guī)變通司法解釋？有研究者認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》(法發(fā)[2007]12號(hào))(以下簡(jiǎn)稱：《規(guī)定》)第5條“最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力”的規(guī)定，司法解釋等同于法律，符合我國(guó)《立法法》第75條第2款的規(guī)定，自然也可適用我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條。反對(duì)者則認(rèn)為“具有法律效力”并非等同于法律，而最高人民法院作此規(guī)定不僅有自我賦權(quán)的嫌疑，且有違我國(guó)《憲法》第67條第4項(xiàng)以及我國(guó)《立法法》第45條法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)的規(guī)定。*參見葉煌城：《司法解釋與行政法規(guī)的法律效力沖突問題》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4aa18d100101fxw6.html，2016年7月20日訪問。根據(jù)前文對(duì)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條變通對(duì)象的分析，筆者認(rèn)為以自治法規(guī)變通司法解釋當(dāng)無(wú)疑義，關(guān)鍵在于是否必要——司法解釋往往針對(duì)某個(gè)特定法律問題，而相應(yīng)的變通能否支撐起一部完整的自治法規(guī)的篇幅值得深思。其二，對(duì)司法解釋變通執(zhí)行或停止執(zhí)行是較為可行的。根據(jù)《規(guī)定》第6條，司法解釋分為解釋、規(guī)定、批復(fù)和決定四種。其中，“決定”顯然在我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條的“有效射程”之內(nèi)；根據(jù)《規(guī)定》第6條，“批復(fù)”是指“對(duì)高級(jí)人民法院、解放軍軍事法院就審判工作中具體應(yīng)用法律問題的請(qǐng)示制定的司法解釋”，這與《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》第8條“(十一)請(qǐng)示適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)”的表述在邏輯上頗為一致，可與“指示”等同視之；“解釋”和“規(guī)定”雖未被我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條明確列舉，但根據(jù)《規(guī)定》第4條，“最高人民法院發(fā)布的司法解釋，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會(huì)討論通過(guò)”，實(shí)際上屬“適用于會(huì)議討論通過(guò)的重大決策事項(xiàng)”，與決議并無(wú)本質(zhì)不同。可見，四種司法解釋的形式均屬我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條的調(diào)整范圍。此外，在具體問題的針對(duì)性以及時(shí)效性方面，適用我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條也往往比適用該法第19條更有利于民族自治地方。

(三)憲法基礎(chǔ)：我國(guó)《憲法》第115條和第116條的外部性輔助解釋結(jié)構(gòu)

隨之而來(lái)的問題是如何將邏輯反轉(zhuǎn)，即順應(yīng)二元要素到四元要素的變化過(guò)程——基于我國(guó)《憲法》第115條和第116條對(duì)我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條的規(guī)范結(jié)構(gòu)進(jìn)行體系解釋？第一，我國(guó)《憲法》第116條與我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條的邏輯結(jié)構(gòu)從相似的表述上即可管窺，筆者于此不再贅述。第二，如前所述，基于我國(guó)《憲法》第115條與我國(guó)《憲法》第116條之間的總分邏輯關(guān)系，我國(guó)《憲法》第115條同樣與我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條間存在總分邏輯，且該邏輯突破了規(guī)范位階的差異，初步形成了縱橫二維的網(wǎng)格結(jié)構(gòu)。第三，基于我國(guó)《憲法》第116條對(duì)“變通”內(nèi)涵的暗線處理方式以及變通實(shí)現(xiàn)形式的差異，我國(guó)《憲法》第115條實(shí)際上構(gòu)成了《民族區(qū)域自治法》第20條的直接上位規(guī)范；另基于我國(guó)《憲法》第115條與我國(guó)《憲法》第116條之間的總分邏輯，我國(guó)《憲法》第115條也同樣構(gòu)成了我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條的間接上位規(guī)范。由此可知，基于我國(guó)《憲法》外部性解釋結(jié)構(gòu)得出的階段性結(jié)論是：我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條屬并列分工關(guān)系，前者具備我國(guó)《憲法》第115條(暗線)和第116條(明線)的雙重根本法基礎(chǔ)，而后者的根本法基礎(chǔ)則主要源于我國(guó)《憲法》第115條的單線支撐。

四、祛魅：?jiǎn)涡蟹ㄗ兺ā⒀a(bǔ)充條款與我國(guó)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)范結(jié)構(gòu)

除了前述條款規(guī)制民族自治地方變通補(bǔ)充問題外，還有一類隱藏于單行法中的變通補(bǔ)充條款同樣構(gòu)成了此類規(guī)范的重要淵源。目前我國(guó)約有十余部法律單條規(guī)定“民族自治地方可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定”。根據(jù)制定變通和補(bǔ)充規(guī)定的主體不同，前述條款可分為如下五類：一是省和自治區(qū)人大，如我國(guó)《刑法》第90條；二是民族自治地方人大，如我國(guó)《民法通則》第151條、我國(guó)《婚姻法》第50條、我國(guó)《繼承法》第35條、我國(guó)《婦女權(quán)益保障法》第60條、我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第85條、我國(guó)《民事訴訟法》第16條；三是民族自治地方人大及常委會(huì)，如我國(guó)《收養(yǎng)法》第31條；四是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，如我國(guó)《森林法》第48條；五是自治區(qū)的人大常委會(huì)，如我國(guó)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第68條。從中可總結(jié)兩條初步規(guī)律：其一，變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的主體以立法機(jī)關(guān)為主，只有個(gè)別法律通過(guò)“自治機(jī)關(guān)”的提法授予民族自治地方政府變通和補(bǔ)充規(guī)定的制定權(quán)；其二，一般說(shuō)來(lái)，由全國(guó)人大制定的法律(如我國(guó)《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》、《繼承法》)將變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán)賦予特定地方的人大，而由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的賦權(quán)對(duì)象則包括地方人大(如我國(guó)《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》)、地方人大常委會(huì)(如我國(guó)《收養(yǎng)法》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》)以及地方政府(如我國(guó)《森林法》)。

對(duì)于單行法中的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的內(nèi)涵及其外部體系邏輯，學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)在認(rèn)識(shí)上是比較混亂的，筆者首先試圖澄清如下兩對(duì)關(guān)系。

(一)包含抑或并列：變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系

1.變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定究竟是一種事物還是兩種事物

這個(gè)看似明確的問題，在我國(guó)學(xué)界其實(shí)存在爭(zhēng)議。*參見張靜：《我國(guó)民族自治地方變通立法的調(diào)控與實(shí)踐》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)充規(guī)定實(shí)際上是變通規(guī)定的一種特殊形式，并不具有獨(dú)立性。因?yàn)榫臀牧x而言，所謂“必要的更改、刪減或補(bǔ)充”都是“非原則性的變動(dòng)”，都是“變通”的應(yīng)有之義，在這個(gè)具體的語(yǔ)境下，“補(bǔ)充”自然包含在“變通”中。*張殿軍：《民族自治地方法律變通的法理解析》，《貴州民族研究》2010年第1期。還有學(xué)者提出，我國(guó)《立法法》只設(shè)置了變通規(guī)定，并未明確民族自治地方也可以制定補(bǔ)充規(guī)定。因此，民族自治立法由此前的“變通或補(bǔ)充的法律制度”改為“變通法律制度”，“補(bǔ)充”不再采用，民族自治地方已經(jīng)沒有制定補(bǔ)充規(guī)定的立法自治權(quán)。我國(guó)有部分法律的施行是在我國(guó)《立法法》頒布之前，故規(guī)定有“變通或者補(bǔ)充的規(guī)定”，按照“新法優(yōu)于舊法”的原則，只能制定變通的規(guī)定，*轉(zhuǎn)引自上注，張殿軍文。如我國(guó)《刑法》和《民法通則》就是如此。

筆者認(rèn)為前述判斷值得商榷。其一，變通規(guī)定是在已有特定上位規(guī)范而該規(guī)范不適于民族自治地方的情況下對(duì)其“作非原則性的變動(dòng)”，*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館2012年版，第80頁(yè)。補(bǔ)充規(guī)定則是在缺乏特定上位規(guī)范的情況下遵循相關(guān)程序“先行規(guī)定”，其前提是截然不同的。其二，從規(guī)范表述上而言，單行法對(duì)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的表述皆以“或者”連接，這是一種典型的并列選擇關(guān)系，*同上注，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編書，第593頁(yè)，“或者”詞條。即從根本上屏蔽了變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定競(jìng)合的可能性。*有學(xué)者在分析我國(guó)《刑法》第90條的規(guī)定時(shí)也指出：“變通原則與補(bǔ)充原則不同的是，變通只能是對(duì)刑法已有規(guī)定進(jìn)行某些變通，而補(bǔ)充是在刑法規(guī)定的內(nèi)容之外進(jìn)行某些補(bǔ)充?！眳亲诮穑骸缎滦谭ǖ拿褡遄兺ㄑa(bǔ)充原則問題》，《民族論壇》1997年第3期。其三，我國(guó)《立法法》雖然沒有提及“補(bǔ)充規(guī)定”，但其“變通規(guī)定”的提法亦存疑。我國(guó)《立法法》第75條第2款和第90條中三處民族自治地方變通規(guī)定的提法均被置于自治法規(guī)的前提下，而目前關(guān)于自治法規(guī)的變通規(guī)定和單行法中的變通規(guī)定是否競(jìng)合本身尚存在爭(zhēng)議(詳后)。其四，退一步講，即使我國(guó)《立法法》中的“變通規(guī)定”與單行法競(jìng)合，也不能貿(mào)然依據(jù)所謂的“新法優(yōu)于舊法”原則簡(jiǎn)單判斷。根據(jù)《立法法》第90條的精神，該原則適用前提為沖突的規(guī)范雙方皆為同一機(jī)關(guān)制定的特別規(guī)定或一般規(guī)定。就變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定來(lái)說(shuō)，我國(guó)《立法法》上的有關(guān)規(guī)定屬于一般規(guī)定，相關(guān)單行法上的有關(guān)規(guī)定則構(gòu)成特別規(guī)定，因此其適用應(yīng)遵循我國(guó)《立法法》第94條第1款之規(guī)定：“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！?/p>

2.職權(quán)抑或授權(quán)：變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)力屬性

一方面，根據(jù)我國(guó)《憲法》、《立法法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)本身有權(quán)在法定范圍內(nèi)對(duì)全國(guó)通行的法律進(jìn)行變通，這顯然具有職權(quán)性變通權(quán)屬性。另一方面，由于前述單行法對(duì)民族自治地方制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定進(jìn)行了專門授權(quán)，其又被蒙上了授權(quán)性變通權(quán)的色彩。*參見徐合平：《民族自治地方立法變通權(quán)解析》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2015年第5期。其性質(zhì)究竟為何？筆者認(rèn)為主要應(yīng)從如下兩個(gè)方面進(jìn)行判斷。其一，從變通的主體看，由于我國(guó)《憲法》第115條的變通主體僅限于自治機(jī)關(guān)，因此筆者于本文中所梳理的單行法中變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定主體中的省人大和民族自治地方人大常委會(huì)就被排除在外，*關(guān)于民族自治地方人大常委會(huì)是否屬于自治機(jī)關(guān)的問題，學(xué)界尚有爭(zhēng)議。筆者于本文中所持的立場(chǎng)可參見鄭毅：《自治機(jī)關(guān)構(gòu)成與自治州地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》，《貴州民族研究》2015年第7期。此權(quán)不可能具有職權(quán)性變通權(quán)的屬性。其二，從變通的形式看，若變通和補(bǔ)充的功能通過(guò)自治法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)，則可能兼具職權(quán)性權(quán)力和授權(quán)性權(quán)力兩種屬性；若通過(guò)單行的變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定實(shí)現(xiàn)，則由于其不具備我國(guó)《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的直接依據(jù)，只能視為基于單行法的特別授權(quán)，因此僅具有授權(quán)性權(quán)力的單一屬性。

3.變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的位階問題

第一，不同級(jí)別主體制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的關(guān)系。首先，可根據(jù)制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的主體進(jìn)行判斷，因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō)，主體的地位與其制定的法律規(guī)范的地位呈現(xiàn)正相關(guān)，但有一個(gè)特例要專門考察，即上下級(jí)民族自治地方制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定應(yīng)如何選擇適用。這就要結(jié)合具體的單行法規(guī)定，考察制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的客觀依據(jù)是地方特點(diǎn)還是民族特點(diǎn)。若是前者，則應(yīng)以上級(jí)地方制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定為準(zhǔn)，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《憲法》第30條的規(guī)定，地方有級(jí)別之分，制定主體同樣地位有別；若是后者，則應(yīng)以下級(jí)地方制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定為準(zhǔn)，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《憲法》第4條第1款的規(guī)定，所有民族一律平等，而下級(jí)地方對(duì)“本地方民族特點(diǎn)”的把握無(wú)疑更為貼合實(shí)際。其次，在邏輯上還存在上級(jí)一般主體制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與下級(jí)民族自治地方制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定關(guān)系問題。目前“一般主體制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定”僅存在于我國(guó)《刑法》第90條中的“省人大”，而我國(guó)《刑法》并未授權(quán)自治州、自治縣制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)力，因此該情形在實(shí)踐中并不存在。

第二，變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與自治法規(guī)的關(guān)系。其一，上級(jí)一般地方的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與下級(jí)民族自治地方的自治法規(guī)沖突時(shí)，應(yīng)由該上級(jí)地方的人大決定適用，因?yàn)榍罢叩闹贫ㄖ黧w為省、自治區(qū)的人大，而后者的批準(zhǔn)主體為省級(jí)人大常委會(huì)。其二，上級(jí)民族自治地方的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與下級(jí)民族自治地方的自治法規(guī)沖突時(shí)，不論變通和補(bǔ)充的客觀依據(jù)是地方特點(diǎn)還是民族特點(diǎn)，均基于前述“下級(jí)把握更為便宜”的判斷而應(yīng)適用后者。既然發(fā)生實(shí)然沖突，說(shuō)明上下級(jí)的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定均是基于同一單行法的授權(quán)而制定，故不會(huì)出現(xiàn)一方基于地方特點(diǎn)而一方基于民族特點(diǎn)的情形。其三，上級(jí)民族自治地方自治法規(guī)和下級(jí)民族自治地方變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，若后者以民族特點(diǎn)為變通和補(bǔ)充的依據(jù)，則以后者為準(zhǔn)；否則應(yīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)撋霞?jí)地方人大決定適用。

(二)獨(dú)立抑或競(jìng)合：變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的外部結(jié)構(gòu)關(guān)系

變通規(guī)定可以變通，自治法規(guī)同樣可以變通，再加上我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條的變通執(zhí)行和停止執(zhí)行，這三種變通形式的規(guī)范關(guān)系為何就成為必然的追問。筆者之前已證立自治法規(guī)與變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的并列關(guān)系，因此這里從如下兩個(gè)方面進(jìn)一步分析。

1.變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與自治法規(guī)的結(jié)構(gòu)關(guān)系

筆者認(rèn)為，前述三點(diǎn)解釋均存在可商榷之處。第一，“變通規(guī)定”在文義上應(yīng)如何定性？除了單行法中的變通規(guī)定外，我國(guó)《立法法》第75條第2款還規(guī)定“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”，然而，這兩個(gè)“變通規(guī)定”同義嗎？從字義上看，單行法授權(quán)條款中的“變通規(guī)定”乃是一類獨(dú)立、特定的法規(guī)范的專門稱謂，實(shí)踐中直接以此命名的法律規(guī)范比比皆是；*如《甘南藏族自治州施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉結(jié)婚年齡變通規(guī)定》、《大通回族土族自治縣關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉結(jié)婚年齡的變通規(guī)定》等。而我國(guó)《立法法》中的“變通規(guī)定”并非獨(dú)立、特定的法規(guī)范專門稱謂，僅是對(duì)某些含有變通內(nèi)容的條款的歸納和描述，更趨近“涉及變通內(nèi)容的規(guī)定”表述的縮略語(yǔ)。第二，同樣是喬曉陽(yáng)主編的針對(duì)2015年修改后的我國(guó)《立法法》釋義專著指出：“自治條例和單行條例在以下兩個(gè)方面對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定。一是國(guó)家法律明確授權(quán)可以變通的事項(xiàng)?！菄?guó)家立法雖未明確授權(quán)，但是不完全適應(yīng)本民族自治地方實(shí)際情況的事項(xiàng)。”*喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第255頁(yè)。雖然單行條例可以作為變通規(guī)定的的規(guī)范載體，但并未明確其“唯一載體”的地位。易言之，當(dāng)符合特定要件時(shí)，“涉及變通內(nèi)容的規(guī)定”既可以以單行條例的形式出臺(tái)，亦可以以專門的法規(guī)范的形式出臺(tái)，單行條例對(duì)其并不具有完全的包含關(guān)系。第三，就四川的地方性法規(guī)而言，其之所以將單行條例分為三類內(nèi)容，主要是由于在2015年我國(guó)《立法法》修改前，單行條例由于沒有明確的內(nèi)容限制和數(shù)量限制，實(shí)際上成為自治州、自治縣兩級(jí)自治地方釋放立法需求的唯一出口，即絕大多數(shù)對(duì)上位法的變通、補(bǔ)充和實(shí)施細(xì)則均采單行條例的方式實(shí)現(xiàn)法制化，導(dǎo)致實(shí)踐對(duì)立法的倒逼，頗有自治條例制定權(quán)濫用之嫌。*參見鄭毅：《對(duì)新〈立法法〉地方立法權(quán)改革的冷思考》，《行政論壇》2015年第4期。既然無(wú)法避免，則只能寄望于良好的規(guī)制，因此上述四川的地方性法規(guī)中的規(guī)定實(shí)為實(shí)踐倒逼的產(chǎn)物，不宜機(jī)械套用“存在即合理”的簡(jiǎn)單邏輯。

筆者認(rèn)為，單行法的變通規(guī)定和具有變通功能的單行條例的區(qū)別主要有如下四點(diǎn)。

第一，主體不同。單行條例的制定主體僅限于民族自治地方人大，而單行法的變通規(guī)定制定主體在此基礎(chǔ)上還包括省人大、自治地方人大常委會(huì)以及自治地方政府，遠(yuǎn)大于單行條例的制定主體范圍，實(shí)際上直接反駁了“單行條例包含論”。這里最為特殊的是我國(guó)《刑法》第90條出現(xiàn)的省人大這一主體。有學(xué)者認(rèn)為“刑法的這一規(guī)定在邏輯上出現(xiàn)了‘范圍矛盾’，漏掉了自治州和自治縣”。*王培英：《關(guān)于刑法對(duì)民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的規(guī)定問題》，《民族論壇》2000年第4期。這是值得商榷的。因?yàn)閱涡蟹ㄖ凶兺ㄒ?guī)定的制定主體與單行條例的最大結(jié)構(gòu)性區(qū)別在于二元性，即可如單行條例一般由民族自治地方自行制定，亦可假手上級(jí)地方人大來(lái)制定。故我國(guó)《刑法》第90條中的“自治區(qū)”的身份并非民族自治地方，而是和“省”一樣，作為自治州和自治縣的上級(jí)地方出現(xiàn)。在理論上，這是我國(guó)《刑法》在我國(guó)法律體系中的特殊地位所決定對(duì)其變通本身“茲事體大”，出于對(duì)自治州、自治縣等級(jí)別較低的自治地方立法能力和水平的擔(dān)憂。一個(gè)典型例證是，在1997年我國(guó)《刑法》修改前，該條的主體為“自治區(qū)或省的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，即包含人大常委會(huì)在內(nèi)，改為“自治區(qū)或省的人民代表大會(huì)”本身“說(shuō)明了變通補(bǔ)充刑法是一件非常重大的事情，只能由自治區(qū)或者省的人民代表大會(huì)通過(guò)，并報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，才能施行，才具有法律效力”。*吳宗金：《新刑法的民族變通補(bǔ)充原則問題》，《民族論壇》1997年第3期。當(dāng)然，這種規(guī)定本身的合理性尚可探討。例如，在邏輯上，我國(guó)《立法法》第75條第2款并未將我國(guó)《刑法》排除出自治州和自治縣自治法規(guī)的變通范圍之外，通過(guò)單行條例實(shí)現(xiàn)變通目標(biāo)即可繞過(guò)我國(guó)《刑法》第90條的規(guī)定，至少也有我國(guó)《立法法》第94條規(guī)定的“新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定沖突”的裁決空間；在實(shí)踐中，“如果由省級(jí)人民代表大會(huì)包攬自治州、自治縣對(duì)刑法的變通立法權(quán)，既可能造成省級(jí)人民代表大會(huì)難以勝任而缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，又會(huì)因?yàn)槭〖?jí)人大代表對(duì)自治州、自治縣變通刑法的合理性、必要性缺乏了解而盲目地行使立法權(quán)，從而缺乏程序上的合理性”。參見劉之雄、覃芳：《刑法在民族自治地方的變通立法權(quán)應(yīng)重新配置》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。可見，我國(guó)《刑法》第90條的問題并非在于遺漏了“自治州、自治縣”，而在于遺漏了下轄四個(gè)自治縣的重慶這個(gè)“直轄市”。此外，我國(guó)《立法法》第74條對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省人大及常委會(huì)的立法權(quán)授予也與之相似。

第二，性質(zhì)不同。單行條例制定權(quán)系我國(guó)《立法法》根據(jù)我國(guó)《憲法》第115條和第116條的規(guī)定，以民族自治地方自治權(quán)為基礎(chǔ)賦予的職權(quán)性立法權(quán)，而單行法的變通規(guī)定則是一種專門授予的立法權(quán)。這也是官方文件將兩者明確區(qū)分的根本原因。如國(guó)務(wù)院新聞辦公室2005 年2月28日發(fā)布的 《中國(guó)的民族區(qū)域自治》 白皮書中指出：“截至2003年底，我國(guó)155個(gè)民族自治地方共制定自治條例133個(gè)、單行條例384個(gè)，對(duì)婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有68件?！?/p>

第三，形式不同。單行條例具有完整而規(guī)范的立法體例，在形式上一般呈現(xiàn)為章、節(jié)、條、款、項(xiàng)的多層次結(jié)構(gòu)，而單行法的變通規(guī)定往往僅是針對(duì)某一個(gè)法律問題作出的針對(duì)性規(guī)范，因此結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，一般僅數(shù)條構(gòu)成。如目前占比最高的對(duì)我國(guó)《婚姻法》第6條婚齡問題的變通規(guī)定在篇幅上一般不超過(guò)五條，內(nèi)容上多涉及變通的我國(guó)《婚姻法》依據(jù)、變通的結(jié)果以及變通的適用范圍三部分，不論從體量上還是結(jié)構(gòu)上，都難以同具有規(guī)范結(jié)構(gòu)形式的單行條例同日而語(yǔ)。

第四，報(bào)批、備案程序不同。我國(guó)《憲法》第116條、我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第19條、我國(guó)《立法法》第75條和第98條對(duì)自治條例的報(bào)批備案程序進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，而單行法的變通規(guī)定所對(duì)應(yīng)的報(bào)批備案程序相對(duì)分散，目前僅我國(guó)《婦女權(quán)益保障法》第60條和我國(guó)《民事訴訟法》第16條的規(guī)定與單行條例的報(bào)批備案程序基本一致，其余單行法則規(guī)定各異、差別較大。

可見，單行法中的變通規(guī)定與單行條例既有緊密聯(lián)系又有明顯區(qū)別，而根據(jù)官方權(quán)威解釋，實(shí)踐中也確實(shí)存在競(jìng)合的情況。所以最后需要回應(yīng)的是兩者的競(jìng)合關(guān)系與勾連邏輯問題，這里仍要引入外部體系解釋的輔助性功能，其關(guān)鍵在于民族自治地方的自治權(quán)。目前絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為單行法設(shè)定變通規(guī)定制定權(quán)的依據(jù)在于民族自治地方的自治權(quán)，*也有個(gè)別學(xué)者曾質(zhì)疑這一判斷的形式合理性，并試圖通過(guò)我國(guó)《憲法》相對(duì)于我國(guó)《刑法》的“母法”地位解釋出實(shí)質(zhì)合理的結(jié)論。筆者認(rèn)為，這種解釋邏輯過(guò)于模糊和牽強(qiáng)，難以認(rèn)同，此處不贅。參見冉依依、李廣德：《我國(guó)民族自治地方法律變通權(quán)的界限——以〈刑法〉第90條為中心的法解釋學(xué)展開》，《貴州民族研究》2014年第10期。這也是單行法變通規(guī)定與單行條例最大的屬性契合點(diǎn)。然而，實(shí)際上，無(wú)論是作為自治權(quán)最高規(guī)范的我國(guó)《憲法》第三章第六節(jié)，還是作為直接規(guī)范的我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第三章，均將自治權(quán)的實(shí)施主體嚴(yán)格限定為自治機(jī)關(guān)，這與單行法中變通規(guī)定的制定權(quán)主體僅存在部分競(jìng)合。因此，在理論上，若某民族自治地方欲對(duì)特定法律進(jìn)行變通，當(dāng)該法律關(guān)于變通規(guī)定的被授權(quán)主體屬于自治機(jī)關(guān)且報(bào)批備案主體彼此兼容時(shí)，則既可以通過(guò)單行條例實(shí)現(xiàn)，亦可以通過(guò)專門的變通規(guī)定實(shí)現(xiàn)；當(dāng)該法律關(guān)于變通規(guī)定的被授權(quán)主體不屬于自治機(jī)關(guān)時(shí)，則只能通過(guò)專門的變通規(guī)定實(shí)現(xiàn)。在后一種情況下，實(shí)施變通的基礎(chǔ)顯然并非自治權(quán)，而只能歸結(jié)為該單行法的專門授權(quán)。

2.變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的結(jié)構(gòu)關(guān)系

綜上所述，變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定與變通執(zhí)行和停止執(zhí)行間乃是獨(dú)立、并行的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

鄭毅，中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中央與地方事權(quán)關(guān)系法律問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：11AFX010)與中央民族大學(xué)2016年度青年教師科研專項(xiàng)“《立法法》修改與新時(shí)期民族立法的發(fā)展問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2016KYQN03)的研究成果。

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1005-9512-(2017)02-0066-17