張 媛

（014100 包頭市土右旗人民檢察院民事行政檢察部 內(nèi)蒙古 包頭）

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的幾點思考

張 媛

（014100 包頭市土右旗人民檢察院民事行政檢察部 內(nèi)蒙古 包頭）

隨著社會的不斷進(jìn)步與發(fā)展，生產(chǎn)方式的改變，社會矛盾和沖突開始凸顯，并且有些問題難以尋求司法的救濟(jì)，由此催生了公益訴訟這種新型的訴訟方式。本文從公益訴訟主體、國外和我國公益訴訟有益經(jīng)驗以及案件范圍三方面展開討論，淺析了檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的理論依據(jù)，明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是中國民事公益訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；民事

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，有一個著名的“公地悲劇”。①說的是將一片草場給一群放牧人使用，每個人劃分好具體位置，但中間部分給所有放牧人公共使用。一年之后，人們發(fā)現(xiàn)被劃分給個人的草場被有計劃且節(jié)制地使用，而作為公共用地的草場則因為過度的放牧變得寸草不生。這個實驗充分說明，公共利益是每個人都知道應(yīng)當(dāng)保護(hù)的，但公共利益恰恰又是最容易受到侵害的，每個人都自覺或不自覺地想伸出手來將其攫取為己所有。為了保護(hù)如此脆弱的公共利益，近十年來，形形色色的公益訴訟案件可謂層出不窮，有關(guān)公益訴訟的研究也呈現(xiàn)越來越多的態(tài)勢。然而我們必須認(rèn)識到，當(dāng)前在我國，國家和社會公共利益遭受不法侵害的現(xiàn)象仍屢見不鮮，公益訴訟目前仍然是一種游走在法律邊緣的另類訴訟。究其原因，缺乏適格主體起訴、訴訟成本巨大、法律規(guī)定欠缺是主要原因。

一、民事公益訴訟的概念及主體

公益訴訟，是指任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理的活動。②公益訴訟這一概念最早出現(xiàn)在古羅馬法中，是相對個人利益訴訟提出的。公益訴訟的作用是維護(hù)社會公共利益不受侵害，在查士丁尼的《法學(xué)階梯》一書中也曾說過“所以稱作公益訟訴，是因為一般說來任何一個公民都可以提起”。

通常民事公益訴訟有三大行為主體，包括個人、集體以及國家機(jī)關(guān)。而這次民訴法修正案第五十五條規(guī)定“如果存在損害社會公共利益行為，包括破壞生態(tài)環(huán)境、損害消費者合法權(quán)益的違法市場行為等，國家法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！庇纱丝梢?，民事訴訟法對于公益訴訟的起訴主體閃爍其詞，并未明確規(guī)定。公益訴訟的起訴主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，這就將公民個人被排除在公益訴訟主體之外，也有學(xué)者以“法無授權(quán)不可為”為由否認(rèn)了公民個人的起訴資格。對于公民作為公益訴訟原告的問題，民事訴訟法并未予以明確，但這并不表示公民已被排除在外?！安辉试S公民參與公益訴訟”，這顯然與“公益訴訟立法目的”不相符。而且公民是一個龐大的基數(shù)，保障公民提起公益訴訟的權(quán)利，能有效實現(xiàn)公益保護(hù)的最大化。故將公民納入公益訴訟的原告范圍在我國未來公益訴訟立法方面應(yīng)得到重視。

在新修改的民事訴訟法第五十五條中規(guī)定的“機(jī)關(guān)”范圍相對較寬，類型也很多。在我國，機(jī)關(guān)一般指黨的機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、行政機(jī)關(guān)等。結(jié)合我國現(xiàn)實情況，法律規(guī)定能夠提起民事公益訴訟的主體主要包括檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。而檢察機(jī)關(guān)作為法律秩序和社會道德秩序的代表和維護(hù)者，在保護(hù)公益的口號下，也開始逐步承擔(dān)了在民事、經(jīng)濟(jì)等方面作為公益代表人向法院提起訴訟的職責(zé)。

二、我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的有益實踐

2013年1月1日，在學(xué)術(shù)各界的期盼下，修改后的《民事訴訟法》終于“千呼萬喚始出來”，對公益訴訟作出了正式規(guī)定，標(biāo)志著我國公益訴訟制度進(jìn)入了一個里程碑式的發(fā)展階段。其實，二十世紀(jì)九十年代，我國公益訴訟其實已經(jīng)開始探索公益訴訟之路，檢察機(jī)關(guān)對于實踐中出現(xiàn)的一些侵害公共利益的案件積極予以了出擊。在1954年《中華人民共和國人民檢察機(jī)關(guān)組織法》中有條文表明，對涉及國家及公眾利益的民事案件參與或提起訴訟，是地方檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署實行組織條例》中有明確規(guī)定，對于涉及國家社會民眾利益的民事及行政案件，檢察機(jī)關(guān)都可作為國家利益的代表而參與。多年來的實踐，也為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟積累了很多有益經(jīng)驗，切實保護(hù)了公共利益不受損害。1997年，河南省方城縣檢察院以原告身份起訴，請求法院確認(rèn)一起國有資產(chǎn)買賣合同無效，成功挽回國家損失。這個案子成為了公益訴訟的先河，民訴法的教材中也有記載，專家們稱這個案件是“公益訴訟之鼻祖”。此后，全國各地多家檢察機(jī)關(guān)紛紛效仿。但目前看來，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴還需進(jìn)一步規(guī)范。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍

1.國有資產(chǎn)流失案件

國有資產(chǎn)，是指國家所有的財產(chǎn)，國有資產(chǎn)一旦流失，就會損害到國家利益，進(jìn)而導(dǎo)致全民利益受損。然而在實踐中，出于種種原因卻出現(xiàn)了“人人有權(quán)起，人人不能起”的局面。目前在現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，這也是憲法賦予檢察院的職責(zé)與權(quán)力，允許其代表國家利益和社會公共利益，對侵害國有資產(chǎn)和資源的行為提起公益訴訟，也是最可行、最有效、最經(jīng)濟(jì)的途徑。

2.公害案件

公害案件是指侵害人因其違法行為造成不特定的多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的案件，對象具有不確定性。公害案件多指環(huán)境污染案件，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染事件已呈現(xiàn)越來越嚴(yán)峻的態(tài)勢，環(huán)境污染仍未得到有效的遏制，嚴(yán)重威脅人類生存和發(fā)展。因此，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)代表社會公眾對這類案件提起訴訟，依法遏制破壞生態(tài)環(huán)境的行為，從而實現(xiàn)公共利益的保護(hù)。

3.缺乏起訴主體的侵犯公共利益的案件

許多侵害國家利益和社會公益違法案件在現(xiàn)實生活中找不到受害的主體的，主體不明或缺失使這些案件無法通過訴訟程序獲得救濟(jì)。

四、結(jié)語

但我們不得不承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的司法實踐中仍然存在一些不可忽視的問題和不足，亟待從立法源頭上進(jìn)行規(guī)范。例如實踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)所提起的公益訴訟但所釆取的司法手段不統(tǒng)一、檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的稱謂、地位、提起訴訟的條件和方式等問題缺乏統(tǒng)一規(guī)范的問題。隨著法治進(jìn)程的完善，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟符合我國國情，對推動我國公益訴訟的不斷發(fā)展具有不可替代的作用。

注釋：

①毛勝弟.《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研究》，碩士學(xué)位論文.

②宋朝武.《論公益訴訟的十大基本問題》，中國政法大學(xué)學(xué)報，2010年第1期（總第15期）.

[1]劉學(xué)在.《民事公益訴訟原告資格解析》，國家檢察官學(xué)院學(xué)報第21卷第2期，2013年3月.

張媛，包頭市土右旗人民檢察院民事行政檢察部部長。