劉 丹

（212000 江蘇大學(xué)法學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善問(wèn)題研究

劉 丹

（212000 江蘇大學(xué)法學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

新《環(huán)境保護(hù)法》的施行，為環(huán)境公益訴訟提供了一定的規(guī)范和法律依據(jù)。但在具體的實(shí)施中，仍面臨著諸多的問(wèn)題和困境。因此，必須運(yùn)用多種手段和措施，構(gòu)建起健全可行的環(huán)境公益訴訟制度。

新《環(huán)境保護(hù)法》；環(huán)境公益訴訟；制度構(gòu)建

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施對(duì)環(huán)境保護(hù)有重大推進(jìn)作用，尤其是對(duì)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，從制度和立法上為我國(guó)環(huán)境公益訴訟提供了保障。然而法律規(guī)章的完善并沒(méi)有為司法實(shí)踐提供有力助推。在如此被動(dòng)局面下，更應(yīng)積極尋求解決對(duì)策完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度。

一、新《環(huán)境保護(hù)法》的不足之處

在新《環(huán)境保護(hù)法》中，環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度過(guò)于原則化，在某些程序規(guī)則與制度銜接方面相對(duì)缺乏可操作性，不足之處亟待解決。

（一）未涉及環(huán)境行政公益訴訟

在司法實(shí)踐中，因環(huán)境管理部門(mén)怠于履職或某些行政行為對(duì)環(huán)境造成危害的情況屢見(jiàn)不鮮，且往往政府部門(mén)對(duì)環(huán)境的不當(dāng)決策所產(chǎn)生的損害比之社會(huì)主體更是有過(guò)之而不及。在民訴法中對(duì)環(huán)境民事訴訟已有明確涉及，而立法和司法解釋都沒(méi)有對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》中環(huán)境行政管理部門(mén)怠于行使職權(quán)或行使職權(quán)危害環(huán)境公共利益的行為作出明確規(guī)制，應(yīng)正在修訂的行政訴訟法中予以明確。

（二）訴訟主體資格較窄

“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”中的“法律”是指何種法律，《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》并未作出規(guī)定，則推定為單行法律，例如海洋環(huán)境保護(hù)法。如果僅將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”理解為行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，那么其他與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政管理部門(mén)就不能享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

對(duì)于學(xué)界關(guān)注度較高的公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，新《環(huán)境保護(hù)法》并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，這意味著現(xiàn)階段公民個(gè)人仍然不享有環(huán)境公益訴訟的原告資格。筆者認(rèn)為對(duì)于公民訴權(quán)進(jìn)行限制性規(guī)定，主要是考慮到司法實(shí)踐中濫訴情形出現(xiàn)，一旦開(kāi)放勢(shì)必加重法院負(fù)擔(dān)，所以賦予符合條件的社會(huì)組織享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

這將使環(huán)境公益訴訟的主體局限在很小的范圍內(nèi)，也限制眾多環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益的愿望，也不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（三）缺乏具體規(guī)則

在傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論要求下，環(huán)境公益訴訟中的當(dāng)事人必須要與案件具有直接的利害關(guān)系。而在新《環(huán)境保護(hù)法中》將當(dāng)事人定位與非利害關(guān)系的社會(huì)組織，是對(duì)傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論的突破。相對(duì)應(yīng)地，與傳統(tǒng)私益訴訟相適應(yīng)的訴訟規(guī)則也應(yīng)該進(jìn)行修正，以應(yīng)對(duì)新的公益訴訟的需求。而司法實(shí)踐中，與環(huán)境公益訴訟有關(guān)的規(guī)定僅在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》兩部法律中有所涉及，相關(guān)司法解釋、立法解釋都是空白。特別是環(huán)境公益訴訟中具體項(xiàng)目，如管轄、訴訟請(qǐng)求類(lèi)型和訴訟費(fèi)用等都模棱可，不清晰的規(guī)定往往導(dǎo)致在訴訟爆炸情況下對(duì)環(huán)境公益訴訟不立案、不受理情況的出現(xiàn)，也為法院適用法律審理、判決相關(guān)案件帶來(lái)很大困難。

（四）相關(guān)概念的含義界定模糊

準(zhǔn)確界定法條中相關(guān)概念的含義有利于環(huán)境公益訴訟正常運(yùn)行，但在缺乏明確規(guī)則的前提下，在新《環(huán)境保護(hù)法》中，仍有許多概念沒(méi)有得到立法明確的定義或解析。例如，“損害社會(huì)公共利益的行為”的內(nèi)涵和外延，關(guān)于“公共利益”的界定，“專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年”中“連續(xù)五年”計(jì)算方法；什么機(jī)關(guān)可以為享有訴權(quán)的社會(huì)組織出具“無(wú)違法記錄”證明等等。此類(lèi)概念是否明晰將直接關(guān)系到環(huán)境公益訴訟原告的資格和起訴條件等問(wèn)題，沒(méi)有固定統(tǒng)一的解釋容易造成立案標(biāo)準(zhǔn)的混亂，還可能因?yàn)楣裉崞鹚揭嬖V訟涉及“社會(huì)公共利益”而被法院拒之門(mén)外，嚴(yán)重違背設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度的立法初衷。

二、完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建議

（一）確立環(huán)境行政訴訟

環(huán)境行政管理部門(mén)怠于行使職權(quán)或行使職權(quán)危害環(huán)境公共利益的行為是否屬于新《環(huán)境保護(hù)法》中所需處罰的行為仍需確定。如不屬于“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”，則因缺乏法律依據(jù)而環(huán)境行政訴訟沒(méi)有存在的理由，所有行為僅由環(huán)境民事訴訟解決；反之，環(huán)境行政公益訴訟制度就有了法律基礎(chǔ)。再者，可以促使環(huán)境保護(hù)法和行政訴訟法聯(lián)動(dòng)發(fā)揮作用，打造環(huán)境治理中的法治政府。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，倒逼和督促負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的相關(guān)職責(zé)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中要高效有為、依法行政。筆者建議將環(huán)境行政公益訴訟制度寫(xiě)入正在修改中的行政訴訟法，以法律的形式予以確認(rèn)。

（二）擴(kuò)大訴訟主體資格

環(huán)境公益訴訟的設(shè)立是對(duì)民眾私益的保護(hù)，而現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟制度原告主體限于以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團(tuán)體，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，立法應(yīng)當(dāng)賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格，才符合設(shè)立初衷。行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織“在不能完成社會(huì)的信托，恰當(dāng)行使環(huán)境公益訴權(quán)的時(shí)候，廣大公民必須成為待訴主體。所以，在企業(yè)開(kāi)始自覺(jué)守法，政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法后，應(yīng)當(dāng)將公民個(gè)人也納入到環(huán)境公益訴訟的主體范圍。

（三）制定和健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則

由于環(huán)境公益訴訟的特殊性，所以要根據(jù)其特點(diǎn)制定并健全環(huán)境公益訴訟的規(guī)則，比如發(fā)生環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題時(shí)，可以由發(fā)生環(huán)境損害地的中級(jí)人民法院直接管轄；比如在環(huán)境污染事件上，可以使用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，因果關(guān)系推定采用；再比如賠償金的使用問(wèn)題，在何種情形下，可以補(bǔ)償給受害人，何種情形下，可以納入到環(huán)境保護(hù)基金中等等。

[1]紀(jì)小健.《淺析民事公益訴訟的原告資格問(wèn)題——對(duì)新《民事訴訟法》第55條的理解》，載《法制與經(jīng)濟(jì)（上半月）》2014年第12期，第55頁(yè)。

[2]張彬彬,張斗勝.《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的不足與完善——以新環(huán)境保護(hù)法第58條為視角》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期，第76頁(yè)。

[3]李俊.《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律問(wèn)題研究》，西安建筑大學(xué)2014年。

[4]劉薇.《論公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟》，載《法制與社會(huì)》2013年第16期，第111頁(yè)。