郝心儀

（030001 山西晉旅投資集團股份有限公司 山西 太原）

淺論行政法的法律定位

郝心儀

（030001 山西晉旅投資集團股份有限公司 山西 太原）

行政法的價值定位是決定行政法各項制度的基礎。在諸多學術觀點中，鑒于我國的具體國情，我們應當強調(diào)行政法的控權職能，承認行政法是控權法而不是平衡法或管理法。從行政法作為控權法的價值定位審視現(xiàn)有行政法律制度，從而最大限度維護公民、法人和其他組織的合法權益。

行政法；價值定位控權法；平衡法管理法

現(xiàn)代社會的行政法是控權法行政法是一個獨立的法律部門，它是調(diào)整國家行政權力的行使過程中產(chǎn)生的行政關系以及由于國家行政權力行使而產(chǎn)生的監(jiān)督行政關系的法律規(guī)范體系。行政法的價值定位是行政法學研究和行政法制建設的理論基石，是行政法各項具體制度的基礎。在對行政法價值定位的研究和探討中，有著不同的學術觀點，具有代表性的觀點有“控權論”、“平衡論”和“管理論”等等。本文試從中國社會的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢來看，認為行政法的主要職能是控制行政權力，行政法的價值定位應是控權法。以“控權”作為行政法的價值定位，無論是理論上還是實際上均優(yōu)于“平衡論”及“管理論”。

一、行政法的主要職能是控制行政權力，而不是保障行政權力的行使

西方學者認為，行政法的主要作用是控制行政權，行政法是控權法。如美國行政法學家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規(guī)范這些權力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟。”在不同的國家存在著社會和經(jīng)濟制度的差異，但行政權的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權擴張傾向的事實，使“控權”必然成為行政法的重心。

強調(diào)控制行政權，我們應對行政權的授予和行政權的保障有明確的認識。行政權的授予是一個法律問題。在現(xiàn)代法制國家，所有權力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關不能享有和行使任何權力。與此同時，任何權力都必須通過法律來制約和控制。西方學者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”對于行政權的保障而言，行政權本身就無須行政法加以保障。因為行政機關有足夠的力量（這種力量來源于賦予其行政權的其他法律）實現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對一方的個人、組織處于被管理和支配的地位，相對于擁有強大力量的行政機關是弱者，從這一角度看，行政權更不須以行政法加以保障了。明確了控權、授權及保權三者之間的關系，我們可以看出，行政權應是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握的權力的人施加壓力，如果政府認為應當這樣做的話。但政府不能強大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼?，必須“以權力制約權力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”。我們認為行政法應當強調(diào)對行政權的控制作用，內(nèi)容上以保護個人、組織合法權益不受非法行政行為侵犯為目標，因此，行政法是控權法。

二、行政法以控權為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點認為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權，防止行政機關濫用行政權；另一方面，行政法保障行政權的運用，防止個人、組織濫用權利?！捌胶庹摗币部煞Q為“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價值。平衡論者還認為，平衡（行政機關與相對一方權利義務的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。我們認為，當行政權力與相對一方權利發(fā)生沖突時，就無所謂平衡的問題了。而兼顧論者所持兼顧國家利益，公共利益與個人利益的看法，是我國法律普遍的價值準則，并非行政法所獨有，故作為行政法的理論基礎似乎并無多大的實際意義。行政權具有支配性和強制性的特征，行政機關是權力的主體，而個人、組織是權力的客體，在行政權的行使過程中，雙方無平衡可言。在行政關系中，政府和公民之間的權利義務關系恰恰是以不平衡為特征。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。中國有漫長的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權，而不是所謂的平衡。

三、行政法不僅是管理工具，更重于對行政權的監(jiān)控

“管理論”者認為行政法是管理行政機關與公務員的法，又是行政機關進行管理的法。“管理論”有一定的積極意義，但卻忽視了行政法的本質(zhì)，無形中強化了政府對社會的控制。以管理論為本位，把法律視為管理個人與組織的工具，這就忽視了行政法保障個人、組織合法權益的功能。

我們認為，行政機關具有實現(xiàn)其意志的人力、物力和國家強制力，總是處于強者的地位，而個人、組織總是居于“弱者”地位?；谶@種力量對比，行政法應以監(jiān)督行政權、保障公民權作為根本目的，致力于控制和約束政府權力，救濟因違法和不當行政給個人和組織造成的損害?！肮芾碚摗笔歉叨戎醒爰瘷嗪陀媱澖?jīng)濟時期的產(chǎn)物，已不適應我國目前的社會發(fā)展狀況，而加強控權才是我國行政法的發(fā)展方向。因此行政法不應是管理法，而應是對管理者進行管理的法，即管理管理者的法。

總之，行政法作為控權法是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然，在行政機關日益擴張其權力的事實面前，從控權法的價值定位審視行政訴訟法及整個行政法體系，必然要求更積極的保護公民權利，更嚴格的限制行政機關的權力。因此對行政訴訟法——這個公民保護其合法權益的重要工具必然提出重大的改進要求。無論受案范圍的改變還是規(guī)章法律效力的確定，無不是為更進一步保護公民權利并使行政機關權力行使更符合立法者的意圖，這將是中國走向法治國堅實的一步。

[1]關保英.權力清單的行政法價值研究[J].江漢論壇,2015(1)：114-121.

[2]文曉鵬，劉鑒.控權論——行政法的生命價值[J].重慶科技學院學報（社會科學版）,2013(12)：43-45.