劉炳輝熊萬勝

人口流入型地區(qū)社會治理研究述評

劉炳輝1熊萬勝2

（1.華東理工大學社會與公共管理學院、浙江大學寧波理工學院，上海200237；2.華東理工大學社會與公共管理學院、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，上海200237）

人口流入型地區(qū)的社會治理是當前中國社會治理的重點和難點，但以往的治理研究往往缺乏從這一角度聚焦來探討。本文從社會治理的研究、人口流入型地區(qū)社會治理的研究脈絡、人口流入型地區(qū)的利益矛盾及其調處機制三個方面展開梳理與述評，重新思考和檢視主流的治理理論研究中問題意識的局限，尤其是其忽視中國國情而陷于多元與參與的西式研究套路中，忽視了中國的大國式治理和社會主義兩大傳統(tǒng)。對于治理問題本土化研究推進方向上，本文特別強調人口流入型地區(qū)的治理體制研究值得重視的五個方面：共建共享機制、黨群組織、科層制改革、土地增值分配、技術與制度，以期為中國本土的治理理論提供新的視角和分析框架。

人口流入地區(qū)社會治理述評

“人口流入型地區(qū)”的出現(xiàn)是全國范圍內經濟社會發(fā)展的區(qū)域不平衡和區(qū)域內部城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調的結果，在這種地區(qū)一般存在大規(guī)模的外來人口流入或者由于重大工程建設引發(fā)的戶籍人口遷移。“人口流入型地區(qū)”并不局限于東部沿海的大都市地區(qū)，也存在于全國其他的城市群或者城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的地區(qū)。中國正處于“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”轉型的關鍵時期，人口大規(guī)模流動和遷移已持續(xù)發(fā)生二十余年，人口流入型地區(qū)是當前中國社會治理的重點和難點區(qū)域，也是社會治理格局建構的先行先試區(qū)域，相關實踐經驗對于中國特色社會主義社會治理的發(fā)展具有引領性，相關實踐規(guī)律對于社會治理理論可能具有普遍性，因而在此類地區(qū)開展深入研究具有重要的理論意義與現(xiàn)實意義。本文正是對相關研究試圖做一個整體宏觀的梳理和簡要評議。

一、社會治理的相關研究

治理理論在20世紀90年代被引入中國，一大批學者對其具體意涵進行了深度闡發(fā)，并就如何與中國經驗對接開展了一系列的探討。①徐勇：《GOVERNANCE：治理的闡釋》，《政治學研究》1997年第1期；毛壽龍：《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社1998年版等。俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。治理和社會治理的概念具有難以消除的模糊性，一般認為它們的前身是統(tǒng)治和管理，人們從操作性的角度或者某種特定的方法或價值的立場上對它們做了種種界定。如格里·斯托克對各國學者的治理概念作了梳理，提出了五種主要的觀點。②格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學（中文版）》1999年第2期。徐勇等認為應該從特定的背景去理解“治理”的涵義，提出治理是政治主體運用公共權力及相應方式對國家和社會的有效管控和推進過程。概括起來就是：誰治理？如何治理？治理成效如何？③徐勇、呂楠：《熱話題與冷思考——關于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對話》，《當代世界與社會主義》2014年第1期。陳振明認為，盡管歧義很大，但社會治理還是可以劃分為三個基本維度，即社會控制、社會服務和激發(fā)社會活力，這三者既是實現(xiàn)有效社會治理的主要因素，也構成社會治理的基本任務及目標。④陳振明：《社會控制、社會服務與激發(fā)社會活力——社會治理的三個基本維度》，《江蘇行政學院學報》2014年第5期。本文將既有的治理理論研究從理論視角、研究方法概括為三個方面，并逐一進行述評。

（一）治理轉型的趨勢和價值導向

在人類進入資本主義時代以后，先后發(fā)生過兩大系列的社會轉型，第一個系列是市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和民主化，第二個系列是復雜社會、風險社會、高流動社會與網絡社會的形成。盡管福柯認為在第一個轉型之初已經出現(xiàn)了他所說的“治理術”的問題，⑤米歇爾·?？拢骸吨卫硇g》，趙曉力譯，《社會理論論壇》1998年第4期。但一般認為主要是在后一波的轉型中，引發(fā)了社會更徹底的政治化。⑥張靜：《政治社會學及其主要研究方向》，《社會學研究》1998年第3期。一方面政府深度介入社會，另一方面，個體或者局部擾動整體的可能性增加。所以，所謂允許更多的力量介入公共事務，公共權力不再是公共秩序的壟斷性供給者，社會契約論的假定其實也就失效了。童星認為，當前社會管理創(chuàng)新的突破口和重點在于對風險社會、開放社會、多元社會、虛擬社會的管理。⑦童星：《社會管理創(chuàng)新八議——基于社會風險視角》，《公共管理學報》2012年第4期。這可以理解為治理理念出現(xiàn)的社會轉型背景?！瓣P于治理的多項研究都以惟一的一個前提為出發(fā)點：現(xiàn)代社會愈來愈復雜、愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統(tǒng)組成的網。諸多社會部門（消費者、運輸用戶、狩獵者、店主等協(xié)會）有能力組織起來，保護自己的資源，卻無需考慮它們的活動在總體上將對社會造成什么后果，它們組織網絡，制定自己的標準”。⑧瑪麗-克勞德·斯莫茨、肖孝毛：《治理在國際關系中的正確運用》，《國際社會科學雜志（中文版）》1999年第1期。這既是一種政府的改變，其實也是一種看問題視角的改變。治理是社會轉型的結果，但并不意味著原有的社會管理方式已經失效了。具體到統(tǒng)治、管理和治理的關系上，有認為它們之間是相互替代的，⑨郭星華：《從社會管制、社會管理到社會治理——改革開放以來中國現(xiàn)代法治建設的變遷》，《黑龍江社會科學》2014年第6期。也有強調其實只是互補的，⑩劉希尚：《財政與國家治理：基于三個維度的認識》，《經濟研究參考》2015年第38期。還有認為所謂的治理其實也只是一種新的統(tǒng)治或者管理方式。

治理理念來自無政府主義傳統(tǒng)的現(xiàn)代回響，與歐美社會主義的思潮相合拍，被聯(lián)合國開發(fā)援助機構所提倡。它為聯(lián)合國組織介入國家政治生活提供了一套說辭，強調聯(lián)合國的援助不應該改變受援國的政府，而是改變它的治理。①徐勇：《GOVERNANCE：治理的闡釋》，《政治學研究》1997年第1期；毛壽龍：《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社1998年版等。俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。這是一種自由解放的邏輯，但在現(xiàn)代中國，中國特色社會主義為它賦予了新的內涵。其中的差別在于，中國式治理不僅僅沿著民主化和市場化的邏輯展開，它不限于從權利達到利益，而是可以直接談到利益的共享問題。也就是說，它不僅僅講共建是共享的前提，而是說可以直接來討論共享的問題。一是因為執(zhí)政黨對于共同富裕的價值追求；二是因為公有制的土地制度，使得政府可以直接介入城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益的分配；三是存在各種公有制的經濟組織，可以產生稅收之外的收入，并對成員進行分配。這種差異的巨大理論意義，目前尚未得到足夠的重視與探討。

（二）治理轉型的歷史根基：大國治理的中國式傳統(tǒng)

中國的國家治理對于國家的行為采取一種高度實用主義的態(tài)度，不局限于一定采取某些形式。因此總是寬嚴相濟、收放有度的。在寬、放的時候，就具有今天所說的治理色彩，然而實際上，無論寬嚴，都是治理。曹錦清認為傳統(tǒng)的“和與同”及“陰與陽”的辯證哲學為和諧社會的構建提供了哲學思想資源。①曹錦清：《如何研究中國》，上海人民出版社2010年版。楊光斌：《習近平的國家治理現(xiàn)代化思想——中國文明基體論的延續(xù)》，中國社會科學出版社2015年版；俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期；王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》2014年第3期；許耀桐、劉祺：《當代中國國家治理體系分析》，《理論探索》2014年第1期。建國以后，國家曾經將基層社會嚴密地組織起來，有力地建立起必要的政治秩序，快速推動工業(yè)化的起步。②溫鐵軍：《三農問題與制度變遷》，中國經濟出版社2009年版。在國家放棄了對社會的強力組織后，第一，總是有一些公共事務，需要農民或城鎮(zhèn)居民自己去做，這怎么做？在市場關系中，也會自發(fā)出現(xiàn)合作的需要，然而中國人的合作又十分困難。③賀雪峰：《組織起來》，山東人民出版社2012年版；曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社2013年版。第二，政府在某些領域可以退出，但黨的引領不能削弱，那么黨的影響力依靠什么組織機制來實現(xiàn)？為了解決這些問題，就必須引入社會治理的理念。這實際上也是所謂鄉(xiāng)村治理研究或者基層治理研究的一個重要的邏輯起點。

治理轉型的特色首先來自于中國強大的中央集權，實際上，今天的社會治理轉型內含了一種基層權力中心從塊向條的集中。渠敬東等認為正在發(fā)生一種從總體支配到技術治理的轉變，這種技術治理手段包括項目制等是更加科層化的。④渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。治理轉型的中國特色還來自于中國特有的權力實踐。即使在強力管理或者統(tǒng)治的體制或環(huán)境中，中國社會實際的權力實踐也不是完全制度化的，而是充滿了人格化和靈活性的。⑤胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版。這樣一來，也就淡化了治道變革的歷史階段性，并在最直接的互動關系中體現(xiàn)出它的歷史連續(xù)性。尤其是在基層，無論上層如何統(tǒng)治或者管理，到了基層都是治理性的，這是由于國家權力很難直接抵達社會深處。而這也往往被認為是中國國家基礎性權力的不足，⑥邁克爾·曼：《社會權力的來源》，上海人民出版社2002年版?；蛘咴趪遗c社會之間形成了一種特殊的緩沖地帶。⑦黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛調解為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。在這個緩沖地帶里的權力實踐充滿非正式性⑧馬原：《基層維穩(wěn)實踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理——以信訪專項救助資金的運作實踐為例》，《公共行政評論》2014年第6期。和濃厚的情感色彩。同時，國家也有意識地利用這種情感性色彩或者非正式色彩來溝通上下，發(fā)展出群眾路線的工作方式。

（三）治理轉型的學理匯流

相關學科從自身的邏輯出發(fā)，治理理論正成為回應強勢政治理論話語，支持這一話語體系的價值觀以及與之相一致的知識文本，修正了主流政治學的統(tǒng)治理論。⑨孔繁斌：《政治學知識的轉向：治理理論與公共管理》，《南京社會科學》2001年第9期。因學科視角、分析側重點、方法論基礎等不同，關于治理及相關議題研究上出現(xiàn)了分野局面。治理理論在演進的過程中也出現(xiàn)了兩種趨勢：一是理論視角上呈現(xiàn)社會轉型、制度目標與基本國情三者的統(tǒng)一；二是研究方法上呈現(xiàn)學科邏輯與實踐發(fā)展的互動。

政治學領域對治理的研究可分為以下幾個方面：全球治理⑩Finkelstein，L.S.，WhatIsGlobalGovernance？Global Governance，1995，1（3）：367-372；Held，D.，&McGrew，A. G.（Eds.）.Governing Globalization：Power，Authority and Global Governance.Cambridge：Polity，2002；俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期；Krahmann，E. National，Regional，and Global Governance：One Phenomenon or Many？Global Governance，2003，9（3）：323-346.、國家治理①曹錦清：《如何研究中國》，上海人民出版社2010年版。楊光斌：《習近平的國家治理現(xiàn)代化思想——中國文明基體論的延續(xù)》，中國社會科學出版社2015年版；俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期；王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》2014年第3期；許耀桐、劉祺：《當代中國國家治理體系分析》，《理論探索》2014年第1期。以及國家治理體系的研究。①施雪華、張琴：《國外治理理論對中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示》，《學術研究》2014年第6期；何增科：《國家治理及其現(xiàn)代化探微》，《國家行政學院學報》2014年第4期。在此基礎上，進一步將治理理論劃分為區(qū)域治理、基層治理、運動式治理。在公共管理學科，治理理論被用于實踐層面研究，尤其是對公民社會和市場的研究，拓展了原有的治理研究理念、范圍和目標。②楊雪冬：《論治理的制度基礎》，《天津社會科學》2002年第2期。如多中心治理理論、以公民權為價值導向的自主治理理論（self-governance）、③埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達等譯，上海三聯(lián)書店2000年版；邁克爾、文森特：《民主變革：從為民主而奮斗走向自主治理（下）》，《北京行政學院學報》2001年第4期；理查德·C.博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》，中國人民大學出版社2005年版；萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》，田凱譯，商務印書館2008年版。強調主體合作關系的協(xié)同治理理論。④Ansell，C.，&Gash，A.Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）：543-571；Emerson，K.，Nabatchi，T.，&Balogh，S.，An Integrative Framework for Collaborative Governance. Journal of Public Administration Research and Theory，2012，22（1）：1-29；張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期；敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務的邏輯》，天津人民出版社2009年版。為了回應行政部門碎片化和分散化造成的應對復雜問題效率低下問題，也提出了具有總體性支配的整體治理理論。⑤Perri 6，Leat，D.，Setzler，K.，&Stoker，G.，Towards Holistic Governance：TheNew ReformAgenda，2002，New York：Palgrave；史蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態(tài)》，北京大學出版社2008年版；竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期；陳剩勇、于蘭蘭：《網絡化治理：一種新的公共治理模式》，《政治學研究》2012年第2期。

對于社會治理的研究，社會學并不把解決各類現(xiàn)實問題的策略和路徑視為其研究重心，而是聚焦于社會現(xiàn)象何以如此的發(fā)生學機理。強調地方政府、市場主體、社會組織、社區(qū)大眾等主體何以實現(xiàn)集體行動與合作，實現(xiàn)對社會秩序的生產與重構，以達致共同的治理目標?？傮w而言，社會治理的研究主要包括社會治理機制⑥劉志昌：《草根組織的生長與社區(qū)治理結構的轉型》，《社會主義研究》2007年第4期；李培林：《社會治理與社會體制改革》，《國家行政學院學報》2014年第4期；李友梅等：《城市社會治理》，社會科學文獻出版社2014年版。、社會治理結構的研究⑦湯艷文：《不完全契約形態(tài)：轉型社會的社區(qū)治理結構——以上?？到〉貐^(qū)業(yè)主委員會的發(fā)展為例》，《上海行政學院學報》2004年第2期；黃宗智：《中國鄉(xiāng)村研究（第5輯）》，福建教育出版社2007年版；向德平、申可君：《社區(qū)自治與基層社會治理模式的重構》，《甘肅社會科學》2013年第2期；狄金華、鐘漲寶：《從主體到規(guī)則的轉向——中國傳統(tǒng)農村的基層治理研究》，《社會學研究》2014年第5期。。社會治理的真正目的是改善人類的生存狀況，而積極的社會治理則以主動的建設和變革為手段，以改善社會的狀況、建設一個充滿幸福感和更好的社會為目標。⑧孫立平：《走向積極的社會管理》，《社會學研究》2011年第4期。

二、人口流入型地區(qū)社會治理的研究脈絡

既有的研究從不同的角度逐漸走向社會治理的研究范式，在研究思路上經歷了從“外來人口管理”到“城鎮(zhèn)社會融合”的演化，具體的三個演化脈絡為：從人口管理/控制到社會融合，從社區(qū)管理到社會治理，從城市社會治理到外來人口流入型地區(qū)的社會治理。當下，第三條路線還不明顯，目前的成果主要分布在前兩個脈絡上。在社區(qū)管理走向社會治理的研究脈絡中，立足于城鎮(zhèn)地區(qū)的外來人口治理相關研究很多，且多以個案研究的形式呈現(xiàn)。主題包括城鄉(xiāng)結合部地區(qū)社區(qū)治理研究、郊區(qū)農村社區(qū)研究等，近年來逐漸出現(xiàn)了大城市或特大城市社會治理的研究。

在人口管理/控制走向社會融合的研究脈絡中，又經歷了從流動人口管理到社會融入，再由社會融入向社會融合的演化。學術界對于流動人口引發(fā)的治理問題，在研究重心上逐漸發(fā)生了轉變，從一種人口現(xiàn)象轉變成一種城鎮(zhèn)社會內部的整合問題，這個轉變在邏輯上可以區(qū)分為兩個分支：從流動人口的管理研究到社會融入研究，以及從立足于流動人口的社會融入研究到構建基于城鎮(zhèn)社會的社會融合研究。而這兩個分支的研究其實都受到國家政策變化的深刻影響，前一個分支受到國家政策對于流動人口管理放寬的影響，后者則受到國家越來越重視社會和諧與流動人口市民化的政策導向的影響。

（一）從流動人口管理研究到社會融入研究

馮曉英認為以2002年為界，國家對流動人口的管理思路發(fā)生了重大的轉變，此前是以治安防范和行業(yè)限入為特點，此后朝著保護農民工權益和降低進城門檻為突破口，轉向了服務式管理。①馮曉英：《改革開放以來北京市流動人口管理制度變遷評述》，《北京社會科學》2008年第5期。更為有力的標志是2004年中國共產黨十六屆四中全會正式提出了“構建社會主義和諧社會”的概念，這成為我國流動人口政策和社會治理政策轉變的一個重要節(jié)點。

學術界基于人本主義的思考要早于政策的變動，在政策轉變以前，關于農民工社會融入的研究已經形成了一個強勁的學術脈絡。很多研究關注何種因素影響了社會融入的效果。得到公認的是，流動人口的社會支持網絡、②李培林：《流動民工的社會網絡和社會地位》，《社會學研究》1996年第4期；王春光：《新生代農村流動人口的社會認同與城鄉(xiāng)融合的關系》，《社會學研究》2001年第3期。相關制度安排、③江立華：《城市社區(qū)流動人口計劃生育的管理模式》，《人口與計劃生育》2003年第11期。人力資本、在勞動力市場中的位置等，都影響了社會融入的路徑和效果。朱力認為流動人口的社會融入包括三個層面：經濟層面、社會層面、心理層面或文化層面，這三個層面是依次遞進的，經濟層面的適應是立足城市的基礎；社會層面是城市生活的進一步要求，反映的是融入城市生活的廣度；心理層面的適應是精神上的，反映的是參與城市生活的深度，只有心理或文化的適應，才說明流動人口完全地融入了城市社會。④朱力：《論農民工階層的城市適應》，《江海學刊》2002年第6期。

王春光通過農民工群體“半城市化”的概念提出這樣一個問題：農民工群體的社會融入也可能是一種難以完成的狀態(tài)。⑤王春光：《農村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學研究》2006年第5期。很多研究認為戶籍制度是城市化不充分的關鍵因素，但是也有研究認為隨著城鄉(xiāng)關系的轉換，戶籍尤其是中小城市地區(qū)的戶籍已經不再像改革初期那樣有價值，戶籍的屏障意義也在降低。有研究揭示了城市化（市民化）的復雜影響因素，如任遠、姚慧注意到非永久居住的現(xiàn)象，認為存在一種“居留決定居留”的機制來影響是否永久居留。⑥任遠、姚慧：《流動人口居留模式的變化和城市管理——基于對上海的研究》，《人口研究》2007年第3期。朱宇、林李月以相對于城市融入的社會融入來回應王春光等人提出的問題，認為并不是所有的人都準備完全融入到某個城市里，他們還可以選擇繼續(xù)流動或回流，因此更好的社會融入政策是融入一個開放的社會，而不是融入某地。⑦朱宇、林李月:《流動人口的流遷模式與社會保護:從“城市融入”到“社會融入”》，《地理科學》2011年第3期。

（二）從社會融入到社會融合研究

在國內的研究中，社會融入（Social Inclusion）與社會融合（Social Assimilation，Social Fusion，Social Integration）之間的區(qū)別正在被學術界和政策界逐漸地建構出來。其中的區(qū)分可以認為是視角的差別，⑧陳成文、孫嘉悅：《社會融入：一個概念的社會學意義》，《湖南師范大學社會科學學報》2012年第6期。社會融合是一種社會公平的視角，這是對于社會排斥的一種否定，而社會融入是一種市民化的視角，是對于不徹底的城鎮(zhèn)化融入的一種反思。兩者之間也可以被認為僅僅具有一種語言學的意義，比如認為融入可以比融合的概念的外延更大。楊菊華通過對西方移民理論演進過程的系統(tǒng)梳理，將社會融入與社會融合背后的不同價值立場和理論預設進行了很好的區(qū)分。⑨楊菊華：《從隔離、選擇融入到融合：流動人口社會融入問題的理論思考》，《人口研究》2009年第1期。社會融入一般秉持同化論的立場，將移民視為有待改造的群體，他們必須把流入地社會和本地居民作為基本參照，以不斷調試自己的行為模式和思想觀念，最終融入流入地社會。而社會融合往往采用多元論的視角，認為移民與本地居民之間是一種平等的關系，而非主從關系，他們之間相互尊重、相互接納、相互影響，在深入了解和頻繁互動的基礎上實現(xiàn)多元文化的交融，最后實現(xiàn)整個社會的融合。由此可見，社會融入與社會融合不僅存在語言學的差異，在研究范式上也存在根本性不同。但就國內目前的研究來說，這兩個概念是被混用的。有人用“社會融合”這個詞來涵蓋流動人口融入遇到的所有問題，比如認為“促進流動人口社會融合，就是要讓流動人口在城鎮(zhèn)獲得均等的生存和發(fā)展機會，公平地享受公共資源和社會福利，參與政治、經濟、社會和文化生活，實現(xiàn)經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融”。①王培安：《推進新型城鎮(zhèn)化和流動人口社會融合》，《社會治理》2015年第4期。

考慮中國當前的發(fā)展現(xiàn)狀，本文傾向于將它們區(qū)分開來，將社會融合理解成一個從城鎮(zhèn)地區(qū)社會整體來看問題的角度。對于人口流動引發(fā)的治理問題，研究的視角取決于研究者的立場。如果從外地人來看問題，是流動或遷移——融入研究；如果從本地居民或者管理者來看問題，是管理/控制或者治理的研究；如果超越本地外地來看問題，應該是區(qū)域整體性的社會融合的研究。熊易寒認為當前關于農民工子女社會融入的政策過于碎片化，因此需要一種整體性治理，這可以被理解成從社會融入到社會融合視角的一種轉換。②熊易寒：《整體性治理與農民工子女的社會融入》，《中國行政管理》2012年第5期。

就目前來說，外來人口的社會融合問題主要表現(xiàn)為基本公共服務均等化問題。因此，基本公共服務向常住人口的覆蓋或者本地人與外來人口之間的公共服務均等化，成為研究外來人口社會融合的一個重要方面。在提出構建和諧社會的目標前后，政治學或行政學的學者主要在“服務型政府”的概念下討論問題。③謝慶奎、佟福玲：《服務型政府與和諧社會》，北京大學出版社2006年版。黨的十六屆六中全會提出“完善公共財政制度,逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”，這個提法早期主要用于區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化，近年來也被用于強調農民工在城鎮(zhèn)里的公平待遇的問題。2010年中央一號文件要求“采取有針對性的措施,著力解決新生代農民工問題”，韓俊認為“農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程”。④韓?。骸掇r民工市民化與公共服務制度創(chuàng)新》，《行政管理改革》2012年第11期。熊萬勝也認為中國應該走出目前這種社會流動性過高的狀態(tài)，既然如此，能夠降低這種橫向的流動性的制度安排是什么？比如戶籍制度對于流動人口可能是一個屏障，但對于流入的城鎮(zhèn)地區(qū)來說，卻是社會治理和社會整合的必要手段。⑤熊萬勝：《新戶籍制度改革與我國戶籍制度的功能轉型》，《社會科學》2015年第2期。事實上最新出臺的全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和戶籍制度改革政策在改革了戶籍制度的同時，依然發(fā)展了比較柔性的居住證制度，戶口制度和居住證制度的差別并不是要不要控制的問題，而是控制的方式存在管理與治理的不同。

三、人口流入型地區(qū)社會治理的體制

人口流入型地區(qū)社會治理的體制問題實際上也可以說是一個城鎮(zhèn)化需要完善的種種制度問題，這里只突出其中與人的權益直接有關的方面。⑥鄧偉志：《創(chuàng)新社會管理體制》，上海社科院出版社2008年版；盧漢龍等：《新中國社會管理體制研究》，上海人民出版社2009年版。根據《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》來列舉，至少包括戶籍制度、農村土地制度（幫助農民離開家鄉(xiāng)同時保護其土地權益）、基本公共服務的相關制度這三大制度叢，其中異地就學和社會保障制度最為重要。

這三大制度受到了普遍關注。就戶籍制度而言，陸益龍的專著以一個城郊建制鎮(zhèn)的個案較早地研究了戶籍制度變遷及其對城郊社會控制的意義。⑦陸益龍：《戶籍制度：控制與社會差別》，商務印書館2003年版。彭希哲的《中國大城市戶籍制度改革研究》專門聚焦于大城市的戶籍制度改革問題，系統(tǒng)分析社會轉型期戶籍管理面臨的各種現(xiàn)實問題，就人口遷移與流動人口的社會融合、人口容量與城市可持續(xù)發(fā)展等與戶籍改革相聯(lián)系的重要論題進行了研究。⑧彭希哲：《中國大城市戶籍制度改革研究》，經濟科學出版社2015年版。

就土地制度的專門研究非常多，值得注意的是一些研究關注了土地制度與戶籍制度或社會保障制度之間的互動。王兆林以重慶市實地調查數(shù)據分析農戶兼業(yè)行為及其土地退出行為之間關系，進而探討農戶土地退出意愿及其影響因素。①王兆林：《戶籍制度改革中農戶土地退出行為研究》，中國社會科學出版社2014年版。沈原：《社會轉型與工人階級的再形成》，《社會學研究》2006年第2期。溫鐵軍很早就強調過農村土地的社會保障功能。②溫鐵軍：《如何建設新農村》，《小城鎮(zhèn)建設》2005年第11期。戴建中：《私營企業(yè)雇工及勞資關系調查報告》，《社會學研究》1996年第6期。呂世辰研究了如何在土地流轉的背景下繼續(xù)發(fā)揮這種保障功能，強調既要保障農民但又不能養(yǎng)懶漢。③呂世辰：《農村土地流轉制度下的農民社會保障》，社會科學文獻出版社2012年版。蔡禾、李超海、馮建華：《利益受損農民工的利益抗爭行為研究——基于珠三角企業(yè)的調查》，《社會學研究》2009年第1期。

社會保障制度與農民工市民化的關聯(lián)受到學術界的高度關注。鄭杭生和洪大用在1994年就提出了農民工的社會保障問題，④鄭杭生、洪大用：《重視和發(fā)展城市農民工的社會保障事業(yè)——社會轉型過程中的一個重要問題》，《學術交流》1994年第5期。具有很強的超前性。這個問題在2000年以后受到越來越多的關注，如對于農民工權益和社會保障問題的呼吁。⑤李強：《城市農民工的失業(yè)與社會保障問題》，《新視野》2001年第5期；鄭功成：《農民工的權益與社會保障》，《中國黨政干部論壇》2002年第8期。專著出現(xiàn)的較晚一些，如呂學靜在2008年出版的《中國農民工社會保障理論與實證研究》，較系統(tǒng)地研究了農民工社會保障的熱點難點問題。汪國華、張登國的研究聚焦于新生代農民工的社會保障問題。⑥汪國華、張登國：《新生代農民工社會保障權與社會管理研究》，經濟科學出版社2015年版。隨著農民工隨遷子女的教育問題的日益突出，黃兆信和萬榮根對此現(xiàn)象給予了關注，并從個性化以及城鄉(xiāng)文化互動的視角界定了“融合教育”的發(fā)展理論。⑦黃兆信、萬榮根：《農民工隨遷子女融合教育問題》，中國社會科學出版社2014年版。

四、人口流入型地區(qū)的利益矛盾及其調處機制研究

社會治理要在共享中共建，共享首先是利益的共享，這具有中國特色。人口流入型地區(qū)的利益共享問題也具有區(qū)域特色，主要體現(xiàn)在勞動關系或勞資關系更為復雜尖銳，圍繞著土地增值收益分配問題產生的矛盾比較突出。

（一）關于勞動關系或勞資關系的研究

在社會學領域里關于勞資矛盾的解釋框架包括：風險社會理論、社會沖突理論、人民內部矛盾理論等。在勞動經濟學中關于勞資關系的理論模型主要有兩種：鄧洛普理論模型與桑德沃理論模型，鄧洛普理論模型認為影響勞資關系的因素主要有三：行為者、環(huán)境（包括技術、生產要素和產品市場）和思想意識；桑德沃模型中，外部環(huán)境、工作場所和個人需求是導致勞動過程中工作緊張沖突的基本因素。這兩種模型的基本特點是不看重政府調節(jié)勞資關系的能力。與西方不同的是，中國的政府在協(xié)調勞資關系方面有比較強的能力，游正林將黨和政府對勞資關系的調控策略概括為“軟性調控”，通過軟性調控使得民營企業(yè)“類單位化”，⑧游正林：《地方政府對勞資關系的軟性調控》，社會科學文獻出版社2014年版。當前政府比較看重構建勞資之間的集體協(xié)商機制。⑨姚文勝、崔玉娟：《勞資協(xié)商制：中國勞動關系改善的路徑選擇》，中國法制出版社2012年版。

在市場化以前，國內對勞動關系問題已經有成熟的研究。⑩常凱：《當代中國的勞動問題》，中國勞動出版社1995年版。隨著市場化和民營經濟的發(fā)展，工人階級有重新形成的可能，①王兆林：《戶籍制度改革中農戶土地退出行為研究》，中國社會科學出版社2014年版。沈原：《社會轉型與工人階級的再形成》，《社會學研究》2006年第2期。使得人們對勞資關系的關注逐漸增加。戴建中的研究是早期較有代表性的，他在實證調研基礎上對私營企業(yè)職工狀況與心理、勞資雙方合作與沖突予以分析，并對比了國有企業(yè)與私營企業(yè)勞動關系的狀況與特點。②溫鐵軍：《如何建設新農村》，《小城鎮(zhèn)建設》2005年第11期。戴建中：《私營企業(yè)雇工及勞資關系調查報告》，《社會學研究》1996年第6期。近期的研究更多與農民工的抗爭有關，如蔡禾等研究了何種因素影響了農民工對利益抗爭方式的選擇；③呂世辰：《農村土地流轉制度下的農民社會保障》，社會科學文獻出版社2012年版。蔡禾、李超海、馮建華：《利益受損農民工的利益抗爭行為研究——基于珠三角企業(yè)的調查》，《社會學研究》2009年第1期。也有研究關注了勞動者權益的區(qū)域差異，如劉林平等對比了珠三角和長三角的不同。①劉林平、雍昕、舒玢玢：《勞動權益的地區(qū)差異——基于對珠三角和長三角地區(qū)外來工的問卷調查》，《中國社會科學》2011年第2期。汪建華則深入工廠研究工人之間的關系，認為工人之間存在一種“實用主義團結”。②汪建華：《生活的政治：世界工廠勞資關系轉型的新視角》，社會科學文獻出版社2015年版。

（二）關于土地增值收益分配產生的利益沖突及其調處

人口流入型地區(qū)由于快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了土地的大幅度增值，進而引發(fā)各種矛盾。這里的利益沖突主要體現(xiàn)在征地拆遷過程中和集體資產產權制度方面。在征地拆遷的過程中引發(fā)了大量的社會沖突，同時也引起了學術界乃至實際工作者的激烈爭論，核心問題就是“漲價歸公”③賀雪峰：《提高征地拆遷補償標準，誰是受益者？》，《社會觀察》2013年第1期。與“土地私有”④文貫中：《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內在邏輯》，東方出版社2014年版。兩種意見的交鋒。這不僅是土地制度的討論，實際上也是社會治理模式的爭論。主張“漲價歸公”更加肯定政府對于土地收益的分配權和主導權，反之則主張更多的社會自治。顯然，中國一時還不可能采取第二種治理模式，但現(xiàn)有的模式中，雖有國家的強力控制，仍然發(fā)育出了一種“地利共同體”，⑤耿羽：《征遷政治——基層治理視閾中的白沙區(qū)土地開發(fā)（1990-2013）》，華中科技大學2013年博士學位論文。它已經成為實現(xiàn)善治的“腸梗阻”。

集體產權制度的改革正在走向股份合作制，這種制度既是農村集體經濟發(fā)展中引發(fā)各種矛盾的一種解決方案，本身也是集體經濟組織內在邏輯的展開。它試圖在市場化與組織化之間、個體化與組織化之間建立一種平衡。這些股份合作制運用于農村土地流轉，形成了土地股份合作社；運用于集體資產管理和經營，形成了集體資產管理經營的股份合作社；運用于農業(yè)生產經營，形成了農民專業(yè)合作社，還能形成資金互助社等等。這類組織的發(fā)展具有直接的治理內涵，因為它直接建構了農村地區(qū)的生產關系、財產關系，引出了集體與社區(qū)的關系、黨組織與集體經濟組織的關系、本地人與外地人的關系等種種現(xiàn)象或問題。郭俊霞研究了征地拆遷中的集體成員權的問題，實際上不僅是在征地拆遷中才存在集體成員權的問題，在當前的土地確權確地的過程中也引發(fā)成員權的問題，只不過受到的關注還不多。⑥郭俊霞：《征地補償分配中的“外來戶”與集體成員權》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2015年第6期。王陽提出了一個現(xiàn)代社會中的“土客關系”問題。⑦王陽：《“土客替代”與都市郊區(qū)農村社區(qū)治理——基于SH市郊區(qū)農村治理現(xiàn)狀的考察》，《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2015年第4期。葉敏、馬流輝和羅煊則發(fā)現(xiàn)地方政府可以通過發(fā)展農民合作社來將外地農民雇傭化，把地權更多地控制在本地人手中，從而形成一種經濟式的外來人口治理。⑧葉敏、馬流輝、羅煊：《驅逐小生產者：農業(yè)組織化經營的治理動力》，《開放時代》2012年第6期。

五、評述和展望

既有的研究已取得豐碩成果，但也存在一些不足和進一步值得推進的空間。

（一）社會治理理論的本土化研究

就目前而言，我們還是在用舶來的“治理”這個詞說中國自己的故事。要在新語境中探討“治理”概念的內涵，如果只是強調中國的特殊性，或者僅僅用西方的話語套裁中國實際，都還不夠。也許在方法論上需要解決的核心問題是一個如何從“學問”到“學術”的轉換問題。這里把“學問”理解成知行合一的實踐-認識過程，而“學術”是對人類經驗的語言化表達。因此，中國學者要說清楚“治理”這個概念的障礙，其根源在于很難把知從知行合一狀態(tài)中剝離出來，將“學問”語言化。就研究的對象來說，我們其實與西方學者站在一個基本平齊的起跑線上，而且中國的治理經驗十分豐富且層出不窮。相關的理論研究必然要把握一般性和特殊性的關系，所謂的“一般性”就社會治理問題來說，其實出自于人類社會轉型的普遍性；所謂“特殊性”，來自于中國的兩大傳統(tǒng)：中國歷史文化的老傳統(tǒng)與社會主義的新傳統(tǒng)。問題的難處恰恰在于如何將它們結合起來，因此需要更努力地在新的語境中推動理論自覺，在人口流入型地區(qū)治理的社會實踐和研究中不斷總結提煉。

（二）更加側重流入地社會整體的治理

從人口流入型地區(qū)社會治理的目的出發(fā)，有兩個方向需要進一步加強：一是從人口的管理到流入地社會的治理，二是從社區(qū)治理擴展到更大范圍的社會治理。

1.目前“流動人口”治理研究和“流入地社會”治理研究都有豐富的成果，但是后一種研究需要加強。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的現(xiàn)實要求學術研究能夠快速跟進，更加關注流入地社會的社會融合問題。

2.對于流入地社會的研究主要從社區(qū)研究起步，需要進一步擴大研究單位，從社區(qū)研究拓展到社會治理。畢竟人口流入型地區(qū)的社會治理無法在社區(qū)范圍內得到很好的解決或解釋。

3.超越社區(qū)的全城市區(qū)域的研究逐漸發(fā)展，尚需要開展全國性的系統(tǒng)的區(qū)域比較研究。在國內的經驗的復雜性中通過“向內構造”的方式建構理解治理現(xiàn)象的坐標系，可能是打開治理概念黑箱的一個思路。

4.國際比較的研究需要擺脫對發(fā)達國家或地區(qū)的經驗的偏向，轉向對中國更有參照意義的其它中等發(fā)達程度的國家，或者如同印度這樣的人口大國。

（三）人口流入型地區(qū)社會治理體制研究

既有的文獻對社會治理中的難點問題都有所涉及，如果從原有的關注多元主體參與的視角轉向如何實現(xiàn)全民共建共享的理念，會發(fā)現(xiàn)一些研究的盲點和弱點。比如對社區(qū)治理中的問題探討的比較多，而對更加系統(tǒng)性的體制機制問題，尤其是對實現(xiàn)共享的體制機制問題關注的還不夠；對多元主體參與的研究比較多，而對執(zhí)政黨如何改進黨群關系研究的比較少。因此在未來在以下幾個方面值得進一步深化：

1.關注中國實現(xiàn)全民共建共享的特殊機制

在現(xiàn)實實踐中，共建共享的主要杠桿是利益與權利并重，而且是利益主導的?！吨袊伯a黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》指出：“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！边@種重視利益關系的社會建設思路一方面基于中國特色的社會主義制度，另一方面也源于公平正義或者社會秩序目標背后的文化特性。由于是社會主義制度，國家權力會有更多的能力參與到第一次分配中，也有能力把握第二次分配中的平衡問題。由于中國文化中的實用理性色彩，所以沈瑞英提出，從利益協(xié)調達成價值共識的可能性應該受到更多的關注。①沈瑞英：《以利益導向促價值共識：社會轉型新思維》，《探索與爭鳴》2014年第6期。

2.關注黨群組織在社會治理中的作用

當前可能存在一種傾向，認為既然社會治理就是要多元主體的參與，那么關注的重點就在既有的治理主體之外。然而實際上，治理的關鍵主體還是政府部門和黨群組織，其中，黨群組織如何實現(xiàn)從管理到治理的轉型是十分值得重視的。尤其是群團組織正在進行重大的改革，力圖發(fā)揮它們在社會治理中的關鍵作用，十分值得關注。特別需要強調的是黨群關系和干群關系的問題，這是共產黨執(zhí)政的生命線。黨群關系既通過群眾的觀念認同和制度參與來實現(xiàn)，也通過人格化的干群關系來聯(lián)結，能否建立良好的黨群關系，是檢驗中國特色的社會治理成敗與否的關鍵指標。關注黨群、干群關系的視角還有一個特殊的意義，那就是既要對特殊群體充分關注，也要重視主流群體如中等收入群體或者青年群體在社會治理中的意義。②李春玲：《差異化需求與精細化治理：特大城市社會治理創(chuàng)新需要新視角》，光明日報2015年12月21日。群眾個體的直接參與是非常具有中國特色的現(xiàn)象，因為直接聯(lián)系和組織群眾是共產黨的執(zhí)政理想之一，但如何避免它的扭曲是一個大問題。

3.關注治理部門的體制和行政建制問題

從管理到治理的轉變需要頂層設計，從前面的綜述中可以看到這個領域已經有不少重要文獻。但隨著這個領域的快速發(fā)展，需要更多的跟進研究。尤其是關于行政建制的改革和部門的體制改革問題，需要更多的關注。比如，隨著某些地區(qū)的人口規(guī)模迅速膨脹，原有的建制設置是否需要調整，如何調整？以及既有的條塊分割的科層體制如何適應轄區(qū)內人口高速流動的現(xiàn)實？中央集權的大國采取科層制度也能維持一個高流動社會的社會秩序，其中的制度邏輯需要深入研究。

4.更加重視土地增值收益的分配體制問題

城鎮(zhèn)化地區(qū)的諸多利益問題的核心都在于土地增值的收益如何分配。土地增值收益的分配體制機制涉及到土地制度問題，但是，從土地制度的法律修訂來思考社會治理在目前不具有現(xiàn)實性，應該更加關注這種分配的過程機制及其公平性。比如，農村社區(qū)中數(shù)量龐大的新老集體經濟組織應該獲得更多的關注，在農村社區(qū)中，除了國家治理、基層組織的治理，其實還有一種集體治理的形式存在。那么，如何促進農民增收，實現(xiàn)共同富裕？這一問題也應該被視作重要的社會治理問題，不能僅僅因為它是經濟問題就忽略它的社會治理意義。

5.更加關注技術與制度的互動關系，研究治理法治化和精細化的可能

發(fā)達國家和地區(qū)在治理法治化方面有著成熟的經驗，房寧認為法治化治理體現(xiàn)了一種底線思維，避免四面出擊，有助于降低社會治理成本。①房寧：《國外社會治理經驗值得借鑒》，《紅旗文稿》，2015年第1期。中央提出了治理精細化的要求，在扶貧的問題上提出了精準扶貧的方略，在發(fā)達地區(qū)提出了社會治理精準化的目標。李春玲認為“精細化”與“共建共享”是相輔相成的，滿足差異化需求的精細化治理才能吸引更多利益主體的參與，更好地協(xié)商共處，達到共建共享的局面。②李春玲：《差異化需求與精細化治理：特大城市社會治理創(chuàng)新需要新視角》，光明日報2015年12月21日。無論精細化還是精準化，都是在技術與制度的互動過程中完成的。其中的前提性問題在于，是否只要充分掌握了信息就能夠實現(xiàn)理想的社會治理？精細化的治理到底是更加依靠制度還是依靠技術？這些問題看似微觀其實宏大，都需要深入觀察。

以上梳理和探討仍然是一個初步的框架，主要在于從立足中國本土的實踐與自信來重新審視整個治理理論研究的進路，為轉型中國的實際治理問題與治理理論提供新的思考角度，為中國當下真實的治理問題提供方法，為達到良好社會治理的中國方案提供知識支撐。

（責任編輯：徐澍）

A Review on the Research of Social Governance in the Area of Population Inflow

LIU Binghui1，2，XIONG Wansheng1
（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China；2.Ningbo Institute of Technology，Zhejiang University，Ningbo 315100，China）

The social governance of population inflow area is the key and difficult point of the modern transformation of social governance in China.Reviewing from the aspects of social governance research，population in endemic areas of social governance research context，influx of regional interest conflicts and mediation mechanism，this paper rethinks the limitations of problem consciousness in the mainstream management theory research，especially ignoring China caught in the pluralism and

participation of western style routines and the Chinese country governance and socialist traditions.This paper emphasizes particularly on the five aspects：sharing mechanism，party organization，science of reform，the distribution of land value-added，technology and institution.

inflow of population；region；social governance；review

本文系國家社科基金重大項目“構建全民共建共享的社會治理格局研究：聚焦人口流入型地區(qū)”的子課題“人口流入型地區(qū)社會主體協(xié)同共建與基層自治體制機制研究”的階段性成果（項目編號：15ZDC028）。

劉炳輝（1982-），男，河南洛陽人，華東理工大學社會與公共管理學院博士生，浙江大學寧波理工學院講師，研究方向為社會治理、組織社會學、現(xiàn)代科層制等；熊萬勝（1972-），男，安徽宣城人，博士，華東理工大學社會與公共管理學院教授，中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，研究方向為社會治理、農村組織問題、社會轉型問題等。

C916

A

1008-7672（2017）03-0011-11