基層政權(quán)的公共性建構(gòu)：一個歷史制度主義視角

周慶智

基層政權(quán)的公共性建構(gòu)：一個歷史制度主義視角

周慶智

（中國社會科學院政治學研究所，北京100028）

公共性貫穿于基層政權(quán)建設(shè)，有兩層含義：一是關(guān)系政權(quán)存在的合法性，二是關(guān)系政權(quán)性質(zhì)的社會基礎(chǔ)。歷史上看，現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)和公共性建構(gòu)未必具有內(nèi)在的一致性，因為：把公共性作為實現(xiàn)國力強盛的手段，基層政權(quán)建設(shè)可以著眼于資源汲取和社會動員及控制能力，這必然構(gòu)建與社會的支配和庇護關(guān)系；把公共性作為實現(xiàn)平等公民權(quán)的目的，基層政權(quán)建設(shè)只能著眼于社會公正和社會福祉的公共性質(zhì)。所以，如何建構(gòu)基層政權(quán)的公共性，涉及政治邏輯和權(quán)力性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。換言之，關(guān)于基層政權(quán)建設(shè)的討論，需要置于其公共性建構(gòu)的歷史發(fā)展邏輯和現(xiàn)實發(fā)展基礎(chǔ)之上。

基層政權(quán)建設(shè)；政府公共性；歷史制度主義

當前，基層政府的公共性成為一個需要討論的問題，有復雜的歷史原因和現(xiàn)實約束條件。因此，闡釋基層政府的公共性，需要回到基層政權(quán)建設(shè)的歷史發(fā)展邏輯上。從歷史制度主義視角看，以其“歷史性因果關(guān)系”和“結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系”分析性概念①這兩個分析性概念是歷史制度主義理論的核心含義。所謂“歷史性因果關(guān)系”，即通過“追尋歷史”，深入了解一個國家的政治和政策發(fā)展史，在追尋歷史的過程中，可以看到某種政策方案的選擇和實施往往受制于既定的政策制度模式，而既定政策模式的形成又是一個歷史的過程，引出即所謂的“路徑依賴”——一旦制度固定下來之后，學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增大將使得制度的改變會越來越困難。所謂“結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系”，有兩層含義：既定的制度是如何構(gòu)成政治生活中的互動關(guān)系的，即強調(diào)政治制度的重要作用；影響政治結(jié)果的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。詳見何俊志《結(jié)構(gòu)、歷史與行為：歷史制度主義的分析范式》，載于《國外社會科學》2002年第5期。來辯明基層政權(quán)建設(shè)的影響因素，需要解釋是什么樣的“結(jié)構(gòu)性架構(gòu)”主導著基層政權(quán)建設(shè)的政治進程、制度發(fā)展路徑和方向，進而分析是什么樣既定的制度結(jié)構(gòu)決定了基層政府的權(quán)力功能和公共政策指向。換言之，關(guān)于基層政權(quán)建設(shè)的公共性問題的討論，需要從歷史的視野和制度結(jié)構(gòu)性因素來展開，不僅要作歷史分析，還要分析“制度之間的鏈接”。這樣，才能恰當?shù)剡M入當前基層政權(quán)建設(shè)公共性問題的實質(zhì)性討論當中。

一、傳統(tǒng)基層政權(quán)的功能和組織形式

有一個主流性的認識，認為皇權(quán)不下縣，基層政權(quán)設(shè)在縣一級，縣下的鄉(xiāng)村社會是一種（鄉(xiāng)紳主導）自治形態(tài)。換句話說，王朝時期縣以下不存在“基層政權(quán)建設(shè)問題”。但深入的歷史研究也表明，皇權(quán)控制基層社會有非常復雜的結(jié)構(gòu)體系，也就是說，王朝時期的基層權(quán)力由代表皇權(quán)的胥吏群體、地方精英如鄉(xiāng)紳和宗族等勢力分割。換言之，在基層的權(quán)力是由正式結(jié)構(gòu)或準正式結(jié)構(gòu)、制度形式與非制度形式構(gòu)成的一個基層組織體系。

胥吏群體是傳統(tǒng)基層政權(quán)衍生出來的一支重要的政治力量，①胥吏內(nèi)部分兩個層次：上層為有一定文化、遵照官員命令、處理具體政務(wù)特別是經(jīng)辦各類文書的人員；下層為從事雜務(wù)、廝役的一般小吏。詳見祝總斌《略論中國封建政權(quán)的運行機制》，載馬克垚主編《中西封建社會比較研究》，學林出版社1997年版，第308—309頁。本文所論胥吏，乃指下層，關(guān)注的重點在于吏民之間的關(guān)系。它掌握著基層政權(quán)的實質(zhì)性權(quán)力。胥吏不在官僚體系內(nèi)，而是由官僚體系內(nèi)官員如縣官“辟召”的職役人員。以乾隆年間吳江縣為例，知縣之下僅11名佐雜官，但各類吏役多達300～400人［1］。從制度史的角度看，胥吏屬于官僚制度的一個有機組成部分，只是非正式制度的一部分，雖不在國家行政編制內(nèi)，但卻具體運作行政活動，與基層百姓打交道，代表官方的權(quán)力。

把皇權(quán)與基層社會聯(lián)系在一起、支持帝國運行的胥吏群體擔負著稅收和治安這兩項“公共事務(wù)”，亦即發(fā)揮著基層政府（縣衙）稅賦征繳和維持地方秩序的作用?！段墨I通考》卷35《選舉八》引蘇軾語：“胥吏行文書，治刑獄、錢谷?！笨h官做出決斷之后，各種來往文牒的起草、賦稅的催征、盜賊的捕獲等事宜，均由胥吏按照分工具體承辦。概言之，基層胥吏在土地丈量、清理財政、賦稅攤款中扮演重要角色，因此胥吏的擅權(quán)行為也多發(fā)生在上述方面，包括操縱賦役，欺壓百姓，與地方勢力如商人、軍人勾連合流等亂政擾民之行徑［2］。但胥吏之所以能夠成為皇權(quán)的基層行政操控者，是因為：其一，帝國的基層官員如縣官的任用體制弊端，如顧炎武認為“胥史之權(quán)所以日重而不可拔者，任法之弊使之然也”［3］［4］。結(jié)果是，一方面，縣官任上不得不倚重本地人出身的胥吏，所謂“寄命于吏”；另一方面，“官無常任而吏有常任”的狀況，導致胥吏支配某一部門或某一區(qū)域的行政管理事務(wù)。其二，胥吏憑借諳熟律例、掌控文書的機會獲得了部分官員的權(quán)力，且以慣例胥吏由本地人擔任，與地方有實質(zhì)性聯(lián)系。其三，帝國財力有限，不足以對基層社會貫徹“官治化”或制度化。由于以上原因，胥吏成為官與民之間“交接之樞紐”，官與民之間要打交道，必須通過他們，這使他們成為一種不可或缺的角色［5］。胥吏作為一個特殊的社會政治群體，構(gòu)成了皇權(quán)在基層社會秩序中將官治秩序規(guī)則與民治秩序規(guī)則貫通的角色位置，基層政府如州縣衙門事務(wù)必須依仗龐大的胥吏隊伍配合才能完成，對皇權(quán)治理的成敗及其在基層社會秩序的維持上，胥吏發(fā)揮著基礎(chǔ)性的功能和作用。

所以，傳統(tǒng)的基層吏治問題，就是胥吏擅權(quán)問題。顧炎武說“今奪百官之權(quán)，而一切歸之吏胥，是所謂百官者虛名，而柄國者吏胥而已”［6］，指出的就是胥吏操控基層行政問題。唐宋以來的士人曾經(jīng)反思討論解決之道，但終不能有所改進。這部分原因受制于論者的歷史局限性，比如，南宋葉適認為，胥吏擅權(quán)以至吏弊叢生，是由于在科舉制下官員對行政法規(guī)多有隔膜，對法規(guī)條例的熟悉卻又正是胥吏的特長。官、吏之間知識結(jié)構(gòu)的差別以及官員行政能力的不足，是胥吏能夠僭越官員權(quán)力的重要原因，再加之胥吏對當?shù)仫L土人情的熟悉以及在當?shù)厝嗣}的深厚，這又放大了官吏之間知識結(jié)構(gòu)和行政能力的差距。解決之道是以士人為吏，即“使新進士及任子之應仕者更迭為之”［7］。此后直至清代，對胥吏問題的思考，基本上不出葉適所論問題之外，觀點也多有近似之處。明末清初的顧炎武提出的對策與葉適等略有不同，葉適等以士人為吏的關(guān)注點在于“吏”，而顧炎武則把重點置于“官”，他認為解決吏弊的方法是讓地方官皆由本地人來擔任，而且不設(shè)任期，終身為之，如此“上下辨而民志定矣，文法除而吏事簡矣。官之力足以御吏而有余，吏無所以把持其官而自循其法”［8］。文獻所見清人對胥吏的專論更多，內(nèi)容仍然集中于對吏弊原因的分析及其解決策略上。

二、近現(xiàn)代以來的基層政權(quán)現(xiàn)代化

近現(xiàn)代以來的基層政權(quán)建設(shè)是國家政權(quán)建設(shè)的一部分，它具備兩個特征：一是國家權(quán)力向基層擴張；二是將基層社會納入國家管制體系中。它的目的是強化國家汲取資源的能力和提升社會控制及動員能力。從基層社會看，這一過程乃是官治化和去自治化的過程，即政治整合代替社會整合，社會與國家一體化。

對傳統(tǒng)基層政權(quán)進行現(xiàn)代化的改造和思考，始于近代以來的民族國家建構(gòu)和現(xiàn)代化。但深入的歷史分析之后，我們發(fā)現(xiàn)，清末民初關(guān)于基層政權(quán)建設(shè)包括所謂地方自治的論爭及其實踐，其實針對的仍然是一個老問題：從帝制一直延續(xù)過來的基層吏治（針對胥吏）擅權(quán)和腐敗問題。以“地方自治”為名重構(gòu)基層權(quán)威的各種改制主張和實踐，最終無不以加強中央集權(quán)體制為目的，亦即有關(guān)地方自治的設(shè)想并不是帶有根本性質(zhì)的改變，更不是革命，它的目標指向是“一個更具有活力、也更為強大的中央集權(quán)國家”［9］，為此訴求的是一個中央集權(quán)體制下吏治清明的基層社會秩序。因此，我們需要追問的是：對傳統(tǒng)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的如此“現(xiàn)代化”思考和改制設(shè)計包含多少以建構(gòu)公共性社會關(guān)系為基本任務(wù)的公共政權(quán)建設(shè)含義。

比如，晚清至民國期間的基層政權(quán)建設(shè)，是依靠“鄉(xiāng)村經(jīng)紀體制”來征收賦稅并實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治。所謂“鄉(xiāng)村經(jīng)紀體制”，就是國家利用非官僚化的機構(gòu)及人員代行政府的正式職能。但這些寄生于國家與鄉(xiāng)村社會罅隙之間的類似于“中間人”的“國家經(jīng)紀”（state brokerage），往往借用國家的名義巧取豪奪以中飽私囊，使鄉(xiāng)村社會陷入國家和鄉(xiāng)村經(jīng)紀人的雙重盤剝之下，導致國家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會的缺失和地方精英的退化，從而造成所謂“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”①杜贊奇認為，開始于清末新政的政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)到民國時期沒能實現(xiàn)各級政府機構(gòu)和人員的正規(guī)化與官僚化，而是走向了全面的“經(jīng)紀化”，從而導致“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”。參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1996年版，第66－68頁。。

再比如，國民政府時期，縣級吏役官僚化，其行政任務(wù)已不限于收稅、收糧以及處理民間訴訟等項公務(wù)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政官僚化，這極大地加強了國家的施政能力和稅收汲取能力。但總的來說，國民政府的基層政權(quán)政治現(xiàn)代化努力并沒有取得成功，“一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政效率十分低下，難以真正承擔起國家進行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟動員的責任；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的‘經(jīng)濟人’行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀體制，國家又缺乏對其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦娑鴮r(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳”［10］。概言之，國民政府憑借國家權(quán)力對基層的強制介入，并沒有把鄉(xiāng)村社會整合進以國家權(quán)威為中心的統(tǒng)一的政治體系當中。

在推進基層權(quán)力官治化的同時，以“地方自治”為主張的社會改造運動也在論述和實踐中。也就是說，對傳統(tǒng)基層吏治問題的思考和討論不同以往，主要因為外來觀念和勢力的進入，有了一個外部參照體系，即西方憲政體制及附著其體制的觀念。仿效西方憲政民主的“地方自治”，引發(fā)了關(guān)于國家體制及擴大統(tǒng)治基礎(chǔ)（如政治參與）的討論并印證在現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史實踐進程上。梁啟超認為集權(quán)體制的尾大不掉問題，出在地方官任用制，“以數(shù)千里外渺不相屬之人，而代人理其飲食訟獄之事，雖不世出之才，其所能及者幾何矣”。這是從集權(quán)體制看問題，與地方自治沒有多大關(guān)系，至于他提出要“復古意，秉西法，重鄉(xiāng)權(quán)”，②《戊戌政變記》，載《飲冰室合集·專集》之一，第133頁。以及設(shè)立地方議會，以地方之人治其他之事，實行“地方自治政體”的地方政制改革之議，與顧炎武的應對胥吏弊病之策比較，也并無新見，所不同者似援“西法”為參照，但他最終將自治的原義——自我治理（selfrule）、自我統(tǒng)治（self－government），轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕蚁拗疲╯elf－mastery）、自我克制（self－control），亦即將政治意義上的個人自治，本土化地解讀為倫理上的個人自治（自制）［11］。雖然對地方自治的界定含有限制皇權(quán)的變法意味，與“封建”（對抗集權(quán)）之意有相似之處（之前唐宋以來已多有討論），但這個自治含義與外來觀念的“自治”一詞，本質(zhì)上不同，它不是現(xiàn)代國家建構(gòu)意義上的自治含義。以西方關(guān)于“地方自治”的膚淺認知不能解決中國積千年難解的胥吏擅權(quán)基層問題，比如，有學者指出從清末民初“盡管稅收體制發(fā)生了巨大的改革，但在最下層卻無實質(zhì)性變化，那些稅收人仍然逍遙于國家控制之外”［12］。最后的結(jié)果只能是重新回到加強中央集權(quán)體制官僚體制和再造傳統(tǒng)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的舊路徑上。

所以，自近代以來隨著皇權(quán)體系的胥吏階層瓦解和鄉(xiāng)紳的沒落，國家政權(quán)向下滲透，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正規(guī)化等，建構(gòu)沒有了皇權(quán)體系、胥吏階層和鄉(xiāng)紳階層的基層社會秩序，這成為基層政權(quán)建設(shè)的頭等大事。一系列社會改造運動的主線，為從鄉(xiāng)村社會提取盡可能多的資源和強化社會動員能力，重構(gòu)基層社會秩序，借機構(gòu)設(shè)置確定地方權(quán)威在官僚體系中的位置，從而促進基層政權(quán)官僚化與合理化。隨著國家權(quán)力逐步深入鄉(xiāng)村社會，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的治理結(jié)構(gòu)與運作邏輯開始改變。但盡管基層政治已經(jīng)發(fā)生改變，基層社會的制度型權(quán)力依然沒有建構(gòu)起來，“代表國家權(quán)力的管轄權(quán)和規(guī)則既沒有建立，也沒有通過機構(gòu)的設(shè)置貫徹下去，國家并沒有改造地方權(quán)威的管制原則或取代它的管制權(quán)力，從而將地方社會納入國家規(guī)則的治理范圍中”［13］31。也就是說，舊的制度和舊的秩序原則并沒有改變，不僅如此，還要通過復制舊制度和新的代理人來重構(gòu)基層社會秩序。這導致兩個直接的后果：一是國家政權(quán)建設(shè)發(fā)生“內(nèi)卷化”①杜贊奇提出的概念，即正式的國家政權(quán)雖然可以依靠非正式機構(gòu)來推行自己的政策，但它無法控制這些機構(gòu)。這種情形被稱作“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”。參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1996年版，第66－68頁。；二是舊的基層社會秩序愈發(fā)陷入失序形態(tài)。

三、當代基層政權(quán)公共性含義

對當代基層政權(quán)公共性展開分析，要明確的前提是：（如上所述）近代以來的基層政權(quán)現(xiàn)代化是官僚制度向基層社會擴張，傳統(tǒng)基層權(quán)力性質(zhì)并沒有得到根本性改變，只是因國家權(quán)力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設(shè)置）的支持從而得到進一步強化。要辨明的問題是：基層政權(quán)建設(shè)和公共規(guī)則變化的本質(zhì)是什么，是新的基層社會公共性關(guān)系的現(xiàn)代建構(gòu)形式，抑或是舊的基層控制方式和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)再造形式。這是思考和討論當代基層政權(quán)公共性建構(gòu)的前提條件和必要條件。

20世紀50年代發(fā)生的政治變革及其伴隨而來的一系列社會改造運動，使國家在基層社會實現(xiàn)了有史以來的徹底改革——社會結(jié)構(gòu)的重組。國家通過人民公社體制重新建構(gòu)了當代中國村莊，所以這一時期的村莊之所以能夠作為一個社區(qū)或單位存在，主要靠的不是傳統(tǒng)社會中村莊共同體意義上的“集體表象”，而是村莊即當時的生產(chǎn)隊所具有的由國家力量建構(gòu)的一種新型權(quán)力，這種新型權(quán)力由生產(chǎn)資料的集體所有、工分制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以及戶籍制度等一系列制度所維系，這種制度型權(quán)力重塑了村民與村民之間的聯(lián)結(jié)方式，并且對村民具有強有力的支配能力［14］。通過政治整合實現(xiàn)社會整合，國家權(quán)力實行了對全社會包括城鄉(xiāng)社區(qū)的全覆蓋?？梢哉f，社會結(jié)構(gòu)重組的結(jié)果是城鄉(xiāng)社區(qū)成為國家政權(quán)統(tǒng)治的一個基礎(chǔ)單位，附屬于國家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造過程當中。

改革開放以后，基層社會秩序再次進入一個圍繞（黨政）權(quán)威重建秩序的過程。第一，國家改變了對基層社會的控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權(quán)力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家與基層社會的關(guān)系發(fā)生了變化。第二，鄉(xiāng)村社會組織形式發(fā)生了改變，即實行村民自治組織形式。村民自治是與集體土地產(chǎn)權(quán)相連的成員身份共同體，其自治更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟意義上。第三，國家權(quán)力的退出和村組制度性權(quán)力的弱化。雖然農(nóng)村的傳統(tǒng)勢力有所抬頭［15］，但從全國看，這種情況還不至于對基層社會秩序產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。與過去不同，現(xiàn)在的基層社會是一個國家直接面對個體民眾的官—民（干群）結(jié)構(gòu)關(guān)系。基層社會組織形式重構(gòu)的秩序特征：一方面，在國家正式權(quán)力的運作過程中，引入了基層社會規(guī)則或地方性知識，展現(xiàn)了國家與農(nóng)民關(guān)系的實踐形態(tài)［16］；另一方面，國家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，后者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對基層社會控制和動員能力的組織形式。概言之，改革開放以后，國家權(quán)力改變了過去的控制和動員方式，從由國家力量構(gòu)建起來的基層社會秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試乙?guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會（村民自治）非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式。

當今的基層社會秩序運行由黨政權(quán)力系統(tǒng)、派生系統(tǒng)和吏役系統(tǒng)構(gòu)成：第一，黨政系統(tǒng)，即指由兩個權(quán)力系統(tǒng)即黨的組織系統(tǒng)和國家的行政系統(tǒng)構(gòu)成。前者代表政治權(quán)力，后者代表行政權(quán)力。黨政統(tǒng)合體系的治理意義在于：執(zhí)政黨通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系中，將黨的實質(zhì)性領(lǐng)導這一原則嵌入政府治理模式中。黨政統(tǒng)合體系之精髓所在：這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分。社會整合在行政體系中達成，并且政治博弈進入行政體系當中。第二，派生系統(tǒng)，即由企事業(yè)單位組成，這些治理主體與基層政府不是上下級行政隸屬關(guān)系，它們負責某一個社會領(lǐng)域的事務(wù)，與基層政府構(gòu)成既競爭又合作的復雜關(guān)系。這些治理主體包括黨政系統(tǒng)的“外圍組織”如工、青、婦，（包括轄區(qū)外的）企事業(yè)單位。掛靠行政部門的社團組織也在其中，但這類社團組織基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”（close corpora?tion），亦即依附于權(quán)威授權(quán)的社會自治組織［17］。黨政系統(tǒng)外的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛(wèi)生等社會事務(wù)，發(fā)揮政府助手的作用。第三，吏役系統(tǒng)，即體制外的官治與民治相結(jié)合的組織形式，主要由三個部分構(gòu)成：一是村民自治組織。村（居）干部群體由村支書、村主任以及村會計所謂三職干部及其他兩委干部組成。二是公安系統(tǒng)輔助力量。由輔警群體組成，因基層社會的利益分化、社會流動的擴大化、職業(yè)群體的多元化等，基層警務(wù)力量難以應對，因此雇傭人員——“輔警”成為重要的補充力量。三是雇傭群體，即完全依靠市場化機制構(gòu)建起來的雇傭群體。他們居于國家與社會的交匯點上，承載著行政機構(gòu)分配下來的任務(wù)。

上述治理體系具有如下政治和行政特性：首先，黨政雙重權(quán)威體制治理邏輯、官僚群體的治理規(guī)則和依據(jù)與標準的（韋伯）科層制形似但質(zhì)不同，它具有政治嵌入行政的體制特性，官僚群體是一個負有“政治使命”的特殊群體。其次，黨政系統(tǒng)外圍組織及企事業(yè)單位，乃是政府治理的延伸部分，具有派生群體的特征，但實質(zhì)上是黨政權(quán)力的代理部分，由國家治理體制特性所決定，既是被納入治理體系中的對象，又是實現(xiàn)有效治理的組織形式。再次，吏役體系是在基層治理結(jié)構(gòu)中起到連接政府與社會、政府與市場的中介組織形式，包括村民自治組織、官辦或半官半民的社會組織，包括市場組織，以及政府強力部門的力量補充——輔警力量。

基層秩序體系由政治動員型體制和行政壓力型體制的特性，形成比較完整的政權(quán)權(quán)威秩序整合體系。第一，政府權(quán)威。建構(gòu)在自上而下的政治與行政授權(quán)關(guān)系之上，基層政府是國家政權(quán)代理人，是基層社會權(quán)威性資源與配置性資源的中心。第二，代理治理模式。典型運作形式是自上而下的行政任務(wù)下派方式，比如上下級政府之間簽訂的“行政目標管理責任書”，這使它與韋伯式的基于對正式制定的規(guī)則和法令的信賴基礎(chǔ)上的官僚組織區(qū)別開來，前者造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為基層政府治理行為中的“均衡”常態(tài)，與此互為表里，代理治理的運作邏輯造成基于不同的控制權(quán)基礎(chǔ)上的多重權(quán)威中心治理結(jié)構(gòu)。第三，社會原子化。集權(quán)化與行政化的后果是社會自主支配空間日益萎縮，社會自組織的缺位，政府與公民之間缺乏整合機制，彼此溝通管道不順暢?？傊?，基層社會秩序就確立在正式制度與非正式制度并存、象征性權(quán)力與實質(zhì)性權(quán)力互為轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)形式上。

結(jié) 論

基層政權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即以建構(gòu)公共性社會關(guān)系為基本任務(wù)的公共政權(quán)建設(shè)含義。在王權(quán)時代，基層政權(quán)為皇權(quán)服務(wù)，代表基層政權(quán)的是縣衙及其衍生群體和雇傭群體，后者屬于直接與民眾打交道的官制授權(quán)系統(tǒng)的基層權(quán)力形式。始于近代民族國家建構(gòu)（state－making），基層政權(quán)轉(zhuǎn)而為國家服務(wù)，并且它的治理能力因國家權(quán)力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設(shè)置）的支持從而得到了進一步的強化。

一個主流性的看法，認為近代以來的基層政權(quán)建設(shè)改變了“皇權(quán)不下縣”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代國家官僚體制正規(guī)化和合理化的必然趨勢。表面的意思不錯，但實質(zhì)上（如前所述）國家權(quán)力——傳統(tǒng)稱皇權(quán)，現(xiàn)代稱國家——從來就沒有離開過基層社會，“皇權(quán)不下縣”，并非是歷史的真實情況，而此時國家權(quán)力表現(xiàn)為大規(guī)模的下移，部分原因是傳統(tǒng)基層社會秩序的瓦解，而國家權(quán)力需要重新集中和強化；部分原因是國家現(xiàn)代化需要從鄉(xiāng)村社會提取更多的資源和提升社會動員能力。所以，基層政權(quán)現(xiàn)代化表明的只是基層秩序的權(quán)威再造和重塑政權(quán)代理人的變化。

也就是說，基層政權(quán)建設(shè)的緊要問題并非要明確民眾權(quán)利以及與國家的權(quán)利關(guān)系（這是“國家政權(quán)建設(shè)”完整內(nèi)涵的一個方面），或者說，現(xiàn)代治理原則——公共性或公共規(guī)則——既沒有歷史的基礎(chǔ)，也沒有現(xiàn)實的條件。在此，所謂“國家政權(quán)建設(shè)”乃是國家主義主導的現(xiàn)代化過程。在這個意思上講，不是基層政權(quán)建設(shè)未能完成政府公共性問題的邏輯論證——社會相對于國家來說才具有基礎(chǔ)性意義，而是傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的“歷史的慣性”的政治邏輯展開形式而已。

但現(xiàn)代政權(quán)與歷史的關(guān)聯(lián)卻不能成為對傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理做出無差別比附的理由，因為現(xiàn)代治理的特征與傳統(tǒng)治理具有本質(zhì)的不同，比如現(xiàn)代政治國家的特性、利益分殊的社會結(jié)構(gòu)、基于規(guī)則和契約上的市場秩序、組織化的現(xiàn)代社會聯(lián)系方式，等等。從國家政權(quán)建設(shè)上看，政權(quán)的現(xiàn)代化是一個基層政權(quán)建設(shè)和基層社會“去自治化”（相對于傳統(tǒng)自發(fā)秩序）的過程，與帝制時期建立在皇權(quán)、紳權(quán)、族權(quán)統(tǒng)一的基層社會秩序不同，現(xiàn)代基層社會秩序的最大變化，是黨政系統(tǒng)雙重權(quán)威幾乎嵌入基層社會的所有方面。換言之，當今中國基層社會秩序建立在自上而下的基層政權(quán)組織的權(quán)威支配關(guān)系上，并沒有建立在自下而上的，以習慣、習俗、慣例、自治權(quán)為基礎(chǔ)的公共性社會關(guān)系上。

也就是說，從基層政權(quán)組織的功能性權(quán)力配置和治理原則上，與舊的政治權(quán)力格局比較，還有很大的改變空間。“在實質(zhì)性的管轄權(quán)方面，基本的權(quán)力格局還是舊的，統(tǒng)一的行動規(guī)則——法律和稅制體系并沒有確立，農(nóng)民仍然處于分割化政治單位的統(tǒng)治中?！保?8］在這樣的原則和功能配置下，基層政權(quán)承擔著基層社會管理和經(jīng)濟建設(shè)的基本任務(wù)，比如，它的最重要的經(jīng)濟功能是把農(nóng)村公共資源由下向上集中，以完成國家現(xiàn)代化的目標要求，國家與社會的一體化是達成目標的必要的條件。惟其如此，基層行政權(quán)力幾乎被擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領(lǐng)域之中。

概括地講，當前基層政權(quán)公共性缺失所針對的是一個體制問題，集中體現(xiàn)在集權(quán)與分權(quán)的矛盾、壓力型體制、“政權(quán)經(jīng)營者”［13］52、晉升錦標賽治理模式和行政發(fā)包制［19］、政府制度異化［20］等結(jié)構(gòu)性特征上。因此，建構(gòu)基層政權(quán)的公共性，更本質(zhì)的含義是：基層政權(quán)除了為公眾服務(wù)、為公民自身的利益而存在，沒有任何自身的目的，這是基層政權(quán)存在的合法性所在，也是基層政權(quán)完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義。

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Public Construction of Grassroots Political Power：Based on the Perspective of Historical Institutionalism

ZHOU Qing?zhi
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Publicity runs through grassroots political power construction，of which includes two meanings．One is the legitimacy of the existence of political power，and the other is the social basis of the nature of politi?cal power．Historically speaking，the construction of modern political power and the construction of publicity may not have internal consistency．Because when publicity is taken as a means to achieve national strength，grassroots political power construction will be working on resources absorbency，social mobilization and con?trol，which will inevitably build a relationship of social dominance and asylum．When publicity is taken as a goal of realizing equal citizen rights，grassroots political power construction can only be working on the public nature of social justice and social welfare．Therefore the construction of grassroots political power involves the change of political logic and the nature of power．In other words，the discussion about the construction of grass?roots political power needs to be based on the historical development logic and realistic development of its pub?licity construction．

grassroots political power construction；government publicity；historical institutionalism

D630

A

1009－1971（2017）04－0002－06

［責任編輯：張蓮英］

2017－04－20

國家社會科學基金項目“我國縣級政府公共產(chǎn)品供給體制機制研究”（11AZZ006）

周慶智（1960—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，博士生導師，從事中國地方政治、政治社會學、社會轉(zhuǎn)型與社會變遷、歷史學、文化人類學研究。