劉 良

(中共北京市委黨校 公共管理教研部，北京 100044)

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● 京津冀協(xié)同發(fā)展研究

改革開放以來環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作：歷史、績效與挑戰(zhàn)

劉 良

(中共北京市委黨校 公共管理教研部，北京 100044)

改革開放以來，環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作先后經(jīng)歷了省級政府間經(jīng)濟協(xié)作、城市政府間多邊式合作論壇、省域政府間多方位合作、京津冀協(xié)同發(fā)展與環(huán)渤海區(qū)域政府間合作再整合等階段，推動環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合不斷加深，并進一步深化了區(qū)域一體化進程中的政經(jīng)互動，提高了環(huán)渤海地區(qū)在國家區(qū)域政策布局中的地位，強化了其在改革開放以來中央與地方之間 “選擇性分權”格局中的聯(lián)合優(yōu)勢。與此同時，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作也面臨著“發(fā)展型地方主義”因素驅(qū)動下的行政區(qū)本位問題的挑戰(zhàn)。因此，要適應環(huán)渤海地區(qū)未來的區(qū)域化進程，應推動政府間合作朝著區(qū)域合作治理的方向邁進。

環(huán)渤海地區(qū)；政府間合作；選擇性分權；行政區(qū)本位；區(qū)域公共管理;京津冀協(xié)同發(fā)展

區(qū)域化發(fā)展格局是當前我國經(jīng)濟、社會資源在區(qū)域范圍內(nèi)非均衡配置的必然結果，也是實現(xiàn)全國范圍內(nèi)國土綜合開發(fā)總目標的必由之路。環(huán)渤海地區(qū)是我國經(jīng)濟地理的重要板塊，是改革開放以來逐漸形成的具有明顯區(qū)位優(yōu)勢和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色、人口和經(jīng)濟規(guī)模龐大、資源稟賦和經(jīng)濟結構互補性強、板塊內(nèi)各行政區(qū)域聯(lián)系緊密的重要經(jīng)濟圈，也是繼珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)之后涌現(xiàn)出的新的經(jīng)濟增長極。在新的基礎上加快推進環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作，既是環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的內(nèi)在要求，又是該地區(qū)加強聯(lián)合和協(xié)作、進而實現(xiàn)更高層次的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標的重要基礎。本文擬對環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的發(fā)展歷程及其成效進行考察，并分析當前環(huán)渤海地區(qū)政府間合作面臨的挑戰(zhàn)，在此基礎上運用區(qū)域公共管理理論展望環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的未來趨勢，以期為促進環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域一體化提供鏡鑒和參考。

一、環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的歷史回顧

(一)省級政府間經(jīng)濟協(xié)作階段(1978年-20世紀80年代中期)

省級政府間的經(jīng)濟協(xié)作是建國后我國處理區(qū)域范圍內(nèi)資源分布不均衡問題的一種重要機制，也是地方政府間合作的一種重要形式。建國伊始，中央人民政府在解放戰(zhàn)爭時期大區(qū)軍政委員會的基礎上成立了六個大區(qū)人民政府，在中央與省級政府之間發(fā)揮上承下達、綜合調(diào)配經(jīng)濟社會資源的作用。環(huán)渤海地區(qū)除遼寧劃歸東北大區(qū)、山東劃歸華東大區(qū)外大部分歸屬當時的華北人民政府管轄，旋即改由中央人民政府華北事務部直轄。在大區(qū)人民政府建制撤消后，為促進區(qū)域范圍內(nèi)大規(guī)模工業(yè)建設對于物資調(diào)配的客觀需要，1958年大致仿照原大區(qū)一級政府的管轄范圍成立了七個經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，并計劃以此為基礎形成工業(yè)體系較為完整的經(jīng)濟區(qū)域；環(huán)渤海地區(qū)各省市區(qū)分別歸屬華北、東北和華東經(jīng)濟協(xié)作區(qū)中。

改革開放后，中央政府為抑制地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟的過程中隱約出現(xiàn)的地方保護主義苗頭，多次頒發(fā)文件強調(diào)加強橫向經(jīng)濟聯(lián)合。*1980年，國務院發(fā)出《關于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，提出“揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，保護競爭，促進聯(lián)系”的方針，促進區(qū)域經(jīng)濟合作；1984年，《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》進一步明確指出：國內(nèi)各地區(qū)之間“都要打破封鎖，打開門戶，按照揚長避短、形式多樣、互惠互利、共同發(fā)展的原則，大力促進橫向經(jīng)濟聯(lián)合，促進資金、設備、技術和人才的合理交流，發(fā)展各種經(jīng)濟技術合作，聯(lián)合舉辦各種經(jīng)濟事業(yè)，促進經(jīng)濟結構和地區(qū)布局的合理化，加速我國現(xiàn)代化建設的進程?！?986年，國務院又頒布實施了《關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》。因此，這一階段的環(huán)渤海地區(qū)政府間合作延續(xù)了既有的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)形式，并融入了橫向經(jīng)濟聯(lián)合的新內(nèi)涵，具體可從如下幾個方面理解：

1.在地方政府間合作的政策載體上，主要表現(xiàn)為各地方政府制定的有關橫向經(jīng)濟聯(lián)合的地方性政策，但這些地方性政策對于經(jīng)濟聯(lián)合并無特定的區(qū)域指向性。如天津市于1986年9月頒布了《天津市人民政府關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合的試行辦法》，并強調(diào)“計劃、財政、稅務、銀行、物資、物價、勞動、統(tǒng)計、工商行政等經(jīng)濟綜合部門和市人民政府各有關委辦要經(jīng)常研究橫向經(jīng)濟聯(lián)合中出現(xiàn)的新情況、新問題，改革不適應橫向經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展的規(guī)整制度，制定支持和促進橫向經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展的政策，為企業(yè)發(fā)展橫向經(jīng)濟聯(lián)合創(chuàng)造外部條件。”*天津市人民政府津政發(fā)[1986]120號文件《頒布<天津市人民政府關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合的試行辦法>的通知》，1986年9月29日頒布。

2.在地方政府間合作的組織載體上，主要的合作機構為各級政府的經(jīng)濟協(xié)作部門以及地方政府在對應地區(qū)設立的各類辦事機構。如天津市于1986年頒布的《天津市人民政府關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合的試行辦法》規(guī)定，“市人民政府經(jīng)濟協(xié)作辦公室是全市橫向經(jīng)濟聯(lián)合的綜合管理部門。各級人民政府經(jīng)濟協(xié)作辦公室、市人民政府駐外地的辦事機構和區(qū)域性的政府之間推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合組織，都是為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合服務的工作機構?！碧貏e值得注意的是，環(huán)渤海地區(qū)地方政府在本區(qū)域內(nèi)其他省區(qū)市政府駐地設立的各類辦事機構成為地方政府間合作的重要渠道。如內(nèi)蒙古自治區(qū)等省區(qū)政府改革開放之初即在天津恢復設立了辦事處，天津市政府也在沈陽設立了辦事處。

3.在地方政府間合作的重點領域上，主要是通過經(jīng)濟協(xié)作部門和國有企業(yè)開展跨省區(qū)物資調(diào)配和交換，并以此保證本地方經(jīng)濟計劃的落實。

綜合而言，在這一階段除京津冀三地由于歷史上的行政關系極為密切而顯現(xiàn)出較強的區(qū)域凝聚力外，環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟的區(qū)域化特征尚未充分表現(xiàn)出來，因而這一地區(qū)的地方政府間合作呈現(xiàn)出雙邊式、零散化的特點。

(二)城市政府間多邊式合作論壇階段(20世紀80年代中期 -2004年)

20世紀80年代中期，由于環(huán)渤海地區(qū)橫向經(jīng)濟聯(lián)系的不斷加強，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域化因素初步顯現(xiàn)，瀕臨渤海的各城市在推進城市體制改革的過程中也愈益認識到加強市(地區(qū))際合作和經(jīng)濟聯(lián)合的必要性，區(qū)域范圍內(nèi)地方政府間的合作機制開始形成。

1986年6月，在天津市市長李瑞環(huán)的倡議下，渤海周邊14市(地區(qū))市長(專員)論壇召開，決定成立“環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會”。這次會議決定，聯(lián)席會要建設成為區(qū)域性、開放型、松散式、推動經(jīng)濟聯(lián)合的論壇組織；其主要任務是“按照‘揚長避短、形式多樣、互惠互利、共同發(fā)展’的原則，發(fā)展跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨所有制、跨城鄉(xiāng)的橫向經(jīng)濟聯(lián)合，促進環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮，并為環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合逐步向高級、緊密型方向發(fā)展創(chuàng)造條件”。會議決定建立市長(專員)聯(lián)席會的常設機構——“環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會聯(lián)絡處”，辦事處設于天津，由天津市擔任聯(lián)絡處主任城市，大連、秦皇島、青島擔任副主任城市，各市(地)派一名縣級干部擔任市長聯(lián)絡員，負責落實市長聯(lián)席會決議事項。首屆市長(專員)聯(lián)席會還對舉辦經(jīng)濟聯(lián)合項目洽談會、技術市場交易會、人才培訓協(xié)作會、信息交流會以及商品物資交易會等事項達成了協(xié)議。*參見《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會第一次會議會議紀要》，環(huán)渤海區(qū)域信息網(wǎng)，http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-22。環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會是我國改革開放以來最早出現(xiàn)的地方政府間跨省合作機制之一，標志著環(huán)渤海經(jīng)濟圈的建設構想被提上區(qū)域內(nèi)政府機構的議事日程，地方政府間合作進入了新階段。這一時期的環(huán)渤海地區(qū)政府間合作具有如下特征：

1.在政策載體上，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作開始由內(nèi)部無指向性經(jīng)濟協(xié)作政策轉向多邊式的政府間合作協(xié)議，相關地方政府在區(qū)域合作政策上的指向性愈益明顯，環(huán)渤海地區(qū)合作的概念在各地方政府的區(qū)域發(fā)展政策上認同度越來越高。

2.在合作主體上，參與合作的地方政府數(shù)量不斷增加，所在區(qū)域逐漸由直接瀕臨渤海的地區(qū)向臨近地區(qū)和內(nèi)地城市延伸。特別是1992年黨的十四大報告正式提出“環(huán)渤海地區(qū)開發(fā)和開放”區(qū)域發(fā)展任務之后，相關地區(qū)地方政府對環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的積極性大大增強。反映到環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會上，自1994年第6屆聯(lián)席會起各屆會議陸續(xù)有非沿海城市加入，從而推動環(huán)渤海地區(qū)政府間合作由沿海城市向內(nèi)地延伸，使環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作由狹義的渤海沿岸區(qū)域向廣義的渤海輻射區(qū)域拓展。

3.在合作機制及其組織載體上，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作已實現(xiàn)常規(guī)化，常設性的地方政府間合作協(xié)議執(zhí)行機構也得以不斷健全。

4.從地方政府間合作的重點領域上看，物資串聯(lián)、聯(lián)合招商引資及跨省區(qū)的政府間直接投資或聯(lián)合投資(包括由地方政府管理的國有企業(yè)參與投資)仍是地方政府間合作的重點，但為區(qū)域內(nèi)社會事業(yè)和非公經(jīng)濟之間的合作提供服務也逐漸成為地方政府間合作的重要職能，這從一個側面發(fā)映出我國經(jīng)濟體制從計劃體制向市場經(jīng)濟體制轉型過程中政府職能定位的變化軌跡。

綜合而言，這一階段環(huán)渤海地區(qū)政府間合作主要表現(xiàn)為城市(專區(qū))政府間松散型的多邊合作論壇形式，各地方政府對環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域認同度大大增強，地方政府間通過相互投資或聯(lián)合投資等方式大大提高了區(qū)域性利益的共享程度。

(三)省域政府間多方位合作階段(2004年至2015年)

進入21世紀以來，我國國土綜合開發(fā)的戰(zhàn)略布局有了較大幅度的調(diào)整，但環(huán)渤海地區(qū)依然是國家重點支持和優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟區(qū)；與之相呼應，環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作也開始呈現(xiàn)出新的變化，逐漸進入省域政府間多方位合作的新階段。概而言之，這一時期環(huán)渤海區(qū)域范圍內(nèi)的地方政府間合作表現(xiàn)在如下兩個方面：

一方面，環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會(2008年后更名為“環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會”)在地方政府間關系的塑造方面仍然發(fā)揮著重要作用，但其角色和組織形式同時也在發(fā)生潛移默化的變化。這種變化的主要表現(xiàn)：一是改變過去以會議紀要的形式呈現(xiàn)聯(lián)席會協(xié)商成果的做法，以更具時代感和號召力的綱領性文件如“天津倡議”、“沈陽倡議”、“天津共識”等形式宣示政府間合作計劃，合作性的政策在區(qū)域內(nèi)公眾和民間社會中的認同度得到廣泛傳播，推動了合作內(nèi)容的充實和合作層次的提升；二是區(qū)域合作的側重點轉向市場培育、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、現(xiàn)代服務業(yè)和環(huán)境保護等領域的交流合作上來，如環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會第十二次會議即強調(diào)“‘十一五’期間環(huán)渤海區(qū)域合作要秉承‘政府主導、市場運作、發(fā)揮優(yōu)勢、互補共贏’的原則，構建一體化市場體系，建立便捷的區(qū)域交通網(wǎng)絡，擴大能源與產(chǎn)業(yè)合作，加強科技合作與創(chuàng)新，共同治理和保護環(huán)境，活躍旅游和文化交流”，這與該組織成立初期主要致力于生產(chǎn)資料的串聯(lián)已經(jīng)不可同日而語了；三是在聯(lián)席會的推動下，專業(yè)領域的合作組織如環(huán)渤海區(qū)域信息聯(lián)席會、環(huán)渤海企業(yè)合作促進會、環(huán)渤海區(qū)域金融合作聯(lián)席會、環(huán)渤海中小企業(yè)合作聯(lián)盟等大量衍生；四是環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會也充分認識到建立多元化、多層次的區(qū)域合作體系的重要性，并嘗試利用聯(lián)席會機制推動建立區(qū)域范圍內(nèi)更高層次(省區(qū)市層面)的政府間合作機制。

另一方面，環(huán)渤海地區(qū)省級政府層面的合作全面開展。應該說，2004年以前環(huán)渤海地區(qū)的各省級政府在經(jīng)濟協(xié)作方面也開展了成效顯著的合作，特別是歷次環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會都得到了各城市所在省級政府的大力支持(如歷次市長聯(lián)席會召開時，區(qū)域內(nèi)各省市區(qū)政府的經(jīng)濟協(xié)作部門負責人均參加會議，并已形成慣例)，但以區(qū)域內(nèi)的省級政府為主角的政府間常規(guī)化合作機制尚未全面建立起來，從而限制了環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的層次和水平。2004年2月，國家發(fā)改委召集京津冀發(fā)改委在廊坊達成加強京津冀經(jīng)濟交流與合作的《廊坊共識》。2004年5月，包括北京在內(nèi)的環(huán)渤海地區(qū)七省市區(qū)主要領導在北京召開“環(huán)渤海經(jīng)濟圈合作與發(fā)展高層論壇”，并達成三點共識：一是建立環(huán)渤海合作機制，推動環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟一體化；二是召開五省二市副省級會議，正式建立環(huán)渤海合作機制；三是鑒于河北廊坊的區(qū)位優(yōu)勢，將合作機構的日常機構設在廊坊。

根據(jù)“廊坊共識”，環(huán)渤海地區(qū)五省(區(qū))二市合作機制會議于2004年7月在廊坊召開，環(huán)渤海地區(qū)五省(區(qū))二市省級政府領導及相關部門負責人、中央部委有關領導、博鰲亞洲論壇秘書處負責人等參加會議，會議達成環(huán)渤海地區(qū)七省(區(qū))市省級政府間合作的第一個框架協(xié)議——《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。該協(xié)議強調(diào)，建立行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機制是加強區(qū)域統(tǒng)籌管理，自覺進行互補協(xié)調(diào)，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的必要條件。為了保證在協(xié)議所規(guī)定的10個方面開展實質(zhì)性合作，會議商定成立3層組織架構負責推進合作發(fā)展：第一層架構是建立由各省省長、直轄市市長、自治區(qū)主席擔任環(huán)渤海合作機制輪值主席，并保證每年舉行一次聯(lián)席會議的制度，以研究決定區(qū)域合作重大事宜；第二、三層架構是建立政府副秘書長協(xié)調(diào)制度和部門協(xié)調(diào)制度。同時，明確環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟合作聯(lián)席會議接受國家有關部委指導，對外聯(lián)絡由博鰲亞洲論壇負責，各省市均設專門的聯(lián)絡機構和聯(lián)絡人員，聯(lián)席會議日常工作機構設在河北省廊坊市?！董h(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》簽署后不久，環(huán)渤海五省(區(qū))二市省市長聯(lián)席會議即于同年8月在廊坊召開，同期還舉辦了環(huán)渤海東北亞合作論壇。

自2004年至今，由地市及以上層級城市政府聯(lián)合舉辦的環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會和由省級政府聯(lián)合舉辦的環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟合作聯(lián)席會議(即環(huán)渤海區(qū)域合作機制)運轉良好，這標志著環(huán)渤海地區(qū)全方位、多層次的政府間合作網(wǎng)絡已經(jīng)形成，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作進入嶄新的階段。2013年10月23日，為應對日益嚴重的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題特別是區(qū)域性大氣污染問題，全面貫徹國務院《大氣污染防治行動計劃》，環(huán)渤海6省區(qū)市和國務院7部委在北京建立環(huán)渤海區(qū)域大氣污染防治政府間協(xié)作機制，環(huán)渤海區(qū)域政府間合作進入到全新的階段。

(四)京津冀協(xié)同發(fā)展與環(huán)渤海區(qū)域政府間合作再整合階段(2015年至今)

近年來，在環(huán)渤海區(qū)域，伴隨著諸如大氣污染等區(qū)域性公共問題的不斷凸顯，區(qū)域政府間合作不斷深化。2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出及落實，深刻地改變了環(huán)渤海區(qū)域政府間合作的既有格局，推動著環(huán)渤海區(qū)域政府間合作進入再整合階段——京津冀協(xié)同發(fā)展成為環(huán)渤海區(qū)域合作的戰(zhàn)略重心，逐步形成以京津冀協(xié)同發(fā)展帶動環(huán)渤海區(qū)域合作的新型區(qū)域治理構架。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展被列為重大國家戰(zhàn)略，其核心是有序疏解北京非首都功能，逐步推動京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破。環(huán)渤海區(qū)域政府間合作表現(xiàn)出如下兩個方面的特點：

一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展成為環(huán)渤海區(qū)域政府間合作的戰(zhàn)略重心，京津冀次區(qū)域政府間合作體系率先實現(xiàn)突破?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺后，京津冀協(xié)同發(fā)展進入實質(zhì)性階段，作為環(huán)渤海次區(qū)域的京津冀地區(qū)政府間合作機制進入全面建構階段。當前，京津冀地區(qū)政府間合作機制主要包含以下三個層次：其一是決策層，即在國家層面成立了國務院京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，由中央政治局常委、國務院副總理張高麗同志任組長，三省市主要負責人和國務院相關部門負責人任小組成員，該小組辦公室設在國家發(fā)展改革委員會，主要負責有關京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計；其二是協(xié)調(diào)層，即在省市級政府層面建立由各省市發(fā)改委牽頭的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，負責京津冀三地產(chǎn)業(yè)對接、生態(tài)環(huán)境治理、土地規(guī)劃、交通網(wǎng)絡建設等方面發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)；其三是執(zhí)行層，即在省市級政府職能部門和關聯(lián)地區(qū)地方政府層面建立專項協(xié)同的執(zhí)行機制，負責專項工作的貫徹落實。時至今日，京津冀三地在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護和交通一體化方面先后簽訂了多份合作協(xié)議，并在產(chǎn)業(yè)轉移和交通規(guī)劃等方面取得了顯著的成效。

另一方面，環(huán)渤海區(qū)域作為京津冀協(xié)同發(fā)展的腹地，在融合京津冀協(xié)同發(fā)展新形式的同時，也在更廣泛意義上探索區(qū)域合作治理新架構。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，成為我國最受矚目的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并深刻改變了環(huán)渤海區(qū)域合作的傳統(tǒng)格局。部分研究者認為伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家級戰(zhàn)略的不斷推進，其必然更受關注，并會在一定意義上沖淡環(huán)渤海區(qū)域的整體感和系統(tǒng)性；然而，從另一個側面，我們也可以看到，作為環(huán)渤海區(qū)域重要核心地帶的京津冀在區(qū)域合作上邁出實質(zhì)性步伐，也同時意味著環(huán)渤海區(qū)域合作進入新的更高層次和更高水平的發(fā)展階段，勢必會推動環(huán)渤海區(qū)域的廣大腹地探索更高層次和更高水平的一體化路徑。正是在這個意義上，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》獲批之后，國務院緊接著就批復了《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》。該綱要明確指出，加快環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，是推進實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要舉措，事關國家改革開放和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局。國務院批復意見明確要求，“北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、山東省人民政府要切實加強對《綱要》實施工作的組織領導，強化責任分工，明確任務要求，積極探索實施績效考核和獎懲激勵措施，制定具體實施方案和專項規(guī)劃，把《綱要》落到實處。同時，要抓緊建立由北京市牽頭的環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制并切實發(fā)揮其作用，加強七省(區(qū)、市)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力?！迸鷱鸵庖娺€特別強調(diào)，“國務院有關部門要按照職能分工，在規(guī)劃編制、政策實施、項目安排、體制創(chuàng)新等方面給予積極支持，協(xié)調(diào)解決基礎設施互聯(lián)、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作等重點領域的困難和問題，為環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展創(chuàng)造良好政策環(huán)境。發(fā)展改革委要會同有關部門加強對《綱要》實施情況的跟蹤分析和督促檢查，研究新情況、解決新問題、總結推廣好經(jīng)驗好做法，會同有關省(區(qū)、市)人民政府適時組織開展《綱要》實施情況評估，重大事項及時向國務院報告?！?國務院：《國務院關于環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要的批復》，國函[2015]146號文件，2015年9月15日。根據(jù)國務院批復意見，環(huán)渤海區(qū)域政府間合作的新架構將會有如下幾點變化：其一，環(huán)渤海區(qū)域政府間合作要以服務于京津冀協(xié)同發(fā)展為重要戰(zhàn)略目標，亦即將環(huán)渤海區(qū)域合作視作京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略的重要舉措；其二，環(huán)渤海區(qū)域政府間合作要在加強協(xié)調(diào)配合的過程中，建立由北京市牽頭的環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制，由此在中央政府層面上第一次明確了環(huán)渤海區(qū)域政府間合作的牽頭地方政府；其三，國務院將建立健全環(huán)渤海區(qū)域合作評估機制，進一步督促環(huán)渤海區(qū)域政府間合作的開展。這意味著，環(huán)渤海區(qū)域政府間合作不僅沒有削弱，反而進一步成為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，并被賦予探索新型政府間合作架構的重要職責和使命。事實上，由于環(huán)渤海區(qū)域自身的自然地理聯(lián)系和經(jīng)濟融合以及既有的合作基礎，環(huán)渤海區(qū)域在面臨區(qū)域性公共問題時，政府間合作的需求必將會進一步增強。

二、區(qū)域一體化進程中的政經(jīng)互動：環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的績效

歷史地看，改革開放后環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作脫胎于計劃經(jīng)濟時期的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)形式，并在逐步適應市場經(jīng)濟模式下政府職能重新定位的基礎上不斷改變合作的內(nèi)容和形式，與區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟一體化進程互為表證、互相促進，推動著環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域一體化進程向縱深發(fā)展。改革開放以來環(huán)渤海地區(qū)政府間合作取得的成效，可從縱橫兩個方面加以簡要概括。

(一)從橫向上看，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合不斷加深，地區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟領域和社會領域方面的合作成效顯著，區(qū)域一體化程度大大提高

1.環(huán)渤海地區(qū)政府間合作推動了 “環(huán)渤海經(jīng)濟圈”概念的形成和發(fā)展。時至今日，按照國內(nèi)外關于 “經(jīng)濟圈”構成的經(jīng)濟要素標準來衡量環(huán)渤海地區(qū)是否形成了所謂“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”仍然存在爭議；但在環(huán)渤海地區(qū)政府間合作機制的大力推動下，“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”概念在本地區(qū)以至全國范圍內(nèi)的認同度越來越高。就筆者所掌握的資料顯示，最早提出環(huán)渤海經(jīng)濟圈概念雛形的機構當推中國科學院地理所，該所有關研究人員于1985年提出了“大渤海地區(qū)”的經(jīng)濟地理概念，同年8月天津的一些研究機構成立了最早以“環(huán)渤海”命名的組織——“環(huán)渤海經(jīng)濟研究會”，但二者尚未形成顯著的社會影響。迨至一年后的“環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會”成立，環(huán)渤海經(jīng)濟圈的概念方正式進入公眾的視野，隨后各種以環(huán)渤海經(jīng)濟圈為依托的區(qū)域組織大量涌現(xiàn)，“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”的社會認同度在全國范圍內(nèi)也不斷提高?？陀^地說，在環(huán)渤海經(jīng)濟圈概念提出之初，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟協(xié)作雖然已經(jīng)取得了一定成效，但經(jīng)濟要素在區(qū)域范圍內(nèi)流動的層次和水平尚遠未達到經(jīng)濟圈的標準，因此地方政府的積極助推無疑是“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”從無到有形成的關鍵。伴隨著環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的不斷深化，區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟要素流動的頻繁程度大大提升，經(jīng)濟聯(lián)合的格局逐步形成——特別是1992年市場經(jīng)濟體制確立之后，區(qū)域范圍內(nèi)各類所有制要素之間的交流日益頻繁，“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”的概念內(nèi)核逐漸得以充實。從這個意義上說，在“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”概念形成的過程中，環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作機制發(fā)揮了先導作用。

2.在環(huán)渤海地區(qū)政府間合作機制的大力推動下，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟合作取得了顯著的成績。環(huán)渤海地區(qū)與我國珠三角、長三角地區(qū)相比，區(qū)域經(jīng)濟的所有制構成中國有經(jīng)濟成分占據(jù)顯著的主導地位，政府在地方經(jīng)濟生活中的控制力相對較強——這同時也意味著地方政府間合作的順利開展對于推動區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟聯(lián)合具有一定意義上的先決性。因此，地方政府間合作機制在引領地區(qū)經(jīng)濟合作方面無疑發(fā)揮著十分突出的作用。以成立于1986年的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會為例，自1986年至2011年，“從經(jīng)濟成果上看，據(jù)不完全統(tǒng)計，二十五年來，累計促成各成員市間的合作項目12000多個，合作金額超過4100億元?！?其中1986年至2004年的情況參見表二)應該說，就此數(shù)據(jù)而言，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作在推動地區(qū)經(jīng)濟合作方面無疑取得了突出成就。對區(qū)域內(nèi)的各個城市來說，地方政府間的合作為其推動本地經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，如天津市依靠聯(lián)席會的支持，僅1986年至1992年就促成1000多個經(jīng)濟技術協(xié)作項目，天津的不少大型企業(yè)在環(huán)渤海地區(qū)的其他城市設立了分支機構。除項目和資金外，在該組織的指導推動下，環(huán)渤海地區(qū)還先后還成立了企業(yè)、人才、房地產(chǎn)、節(jié)能、旅游、信息、媒體、醫(yī)院管理等16家區(qū)域合作組織，整合了區(qū)域各方面資源，促進了區(qū)域經(jīng)貿(mào)交流。此外，環(huán)渤海地區(qū)其他政府間合作機制在促進地區(qū)經(jīng)濟合作方面也發(fā)揮了重要作用。

3.環(huán)渤海地區(qū)政府間合作在推動地區(qū)內(nèi)的有關地方舉辦重大節(jié)會、實施重大戰(zhàn)略部署方面也發(fā)揮了積極作用。如北京市在舉辦2008年奧運會的過程中，即得到了環(huán)渤海地區(qū)其他地方政府的大力支持，環(huán)渤海地區(qū)不少城市成為奧運會協(xié)辦城市，部分比賽項目在環(huán)渤海地區(qū)相關城市舉辦。北京在舉辦2014年亞洲太平洋地區(qū)領導人峰會(“APEC”峰議)期間，環(huán)渤海區(qū)域的天津、河北、內(nèi)蒙古、山西等地政府的大力支持，為確保會議的成功舉辦發(fā)揮了不可替代的作用。另如天津在申報濱海新區(qū)“綜合改革配套試驗區(qū)”、舉辦夏季達沃斯論壇等重要事項方面，也得到了環(huán)渤海地區(qū)其他地方政府的積極協(xié)助，為實現(xiàn)預期目標做出了貢獻。除此之外，北京市政府和河北省政府在推進首都重工業(yè)項目轉移的過程中通力合作，保證了包括首鋼公司在內(nèi)的一批工業(yè)項目改建計劃的順利實施，顯示了地區(qū)政府間合作的重要性。

此外，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作在區(qū)域范圍內(nèi)的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等方面也發(fā)揮了重要作用——尤其是在區(qū)域環(huán)境綜合治理方面，環(huán)渤海地區(qū)各地方政府通過積極合作在一定程度上遏制了區(qū)域范圍內(nèi)(特別是北京等地)人居環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢，為全國其他區(qū)域地方政府間開展環(huán)境治理合作提供了示范。

(二)從縱向上看，環(huán)渤海地區(qū)在國家區(qū)域政策布局中所處的地位日益突出，在改革開放以來中央與地方之間 “選擇性分權”格局中的聯(lián)合優(yōu)勢愈益明顯

改革開放以來，我國在國土綜合開發(fā)上逐步探索出一條分梯次、分階段非均衡發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展道路。關于這一區(qū)域發(fā)展道路，鄧小平同志在1986年視察天津時就曾指出，“我的一貫主張是，讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，大原則是共同富裕。一部分地區(qū)發(fā)展快一點，帶動大部分地區(qū)，這是加速發(fā)展、達到共同富裕的捷徑?！备鶕?jù)這一非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府有計劃地選擇若干經(jīng)濟社會發(fā)展基礎相對較好、對外開放優(yōu)勢明顯的地區(qū)賦予一定程度的特殊權限進行綜合改革試點，被選擇的地區(qū)則根據(jù)中央政府的特殊政策采取靈活多樣的改革舉措，從而掌握了開發(fā)開放的先機。由于這類特殊政策通常表現(xiàn)為中央政府針對特定地區(qū)的分權化試點，因而筆者將改革開放以來的這一中央與地方關系演變路徑稱為“選擇性分權”模式。確切地說，所謂“選擇性分權”模式是指中央政府基于特定目的有選擇地將原屬中央掌握的部分權力分授特定的地方行政單元，從而使中央政府與被選定地區(qū)政府之間的關系發(fā)生變異的一種中央與地方權力調(diào)整模式。根據(jù)實行“經(jīng)濟特區(qū)”和“沿海開放城市”等特殊政策的地區(qū)的經(jīng)驗，凡是被中央賦予特殊的綜合改革權力的地區(qū)在改革中總是獲得了優(yōu)先發(fā)展的機會，成為全國范圍內(nèi)非均衡發(fā)展格局中的獲利者，因此向中央“要政策”就成為各地搶占發(fā)展機遇的重要策略。

可以說，環(huán)渤海地區(qū)通過不斷深化的地方政府間合作，逐漸形成了政府間合力，從而提高了該區(qū)域內(nèi)的地方政府向中央“要政策”的議價能力，并在改革開放以來的中央與地方“選擇性分權”格局中獲得日益明顯的聯(lián)合優(yōu)勢。關于這一點，我們可以從“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”提出的過程中一窺端倪。中科院較早提出環(huán)渤海經(jīng)濟圈建議的學者就指出：“隨著國家改革開放形勢的不斷發(fā)展，繼14個沿海城市之后，又決定開放整個珠江三角洲和長江三角洲。與南方的開放地區(qū)相比，北方沿海地區(qū)的發(fā)展整體上要慢得多，中科院地理所作為研究全國性和北方的生產(chǎn)力布局問題多年的國家級科研單位有點坐不住了，并為此做了不止一次的討論。在1985年的一次討論中，我提出，在被方沿海地區(qū)就只有京津唐地區(qū)考慮，無論在經(jīng)濟基礎、人力資源和開放環(huán)境上都難以與珠三角和長三角相比，但如果加上臨近的山東半島和遼東半島以及河北中南部，那就有較大的資源與經(jīng)濟實力了?！谖覈鴸|部地帶中，從經(jīng)濟、社會、文化等方面綜合衡量，這一地區(qū)的重要性都分別超過以長三角為中心的滬蘇浙閩地區(qū)和以珠三角為中心的兩廣地區(qū)?！?參見《中國商報》記者對曾參與過國家環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的李文彥研究員的訪談，張楠：《從“大渤海”到“環(huán)渤?！薄h(huán)渤海經(jīng)濟圈的誕生及決策過程》，《中國商報》，2004-1-9。因此，鑒于珠三角和長三角地區(qū)在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中已獲得優(yōu)先發(fā)展的政策支持，以環(huán)渤海地區(qū)為依托向中央爭取開發(fā)開放的優(yōu)惠政策便成為區(qū)域內(nèi)地方政府間加強合作的一個重要動力。如1995年召開的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會上，與會人員“各市地要精誠合作，把沿海的優(yōu)勢延伸到腹地，把內(nèi)地的資源優(yōu)勢延伸到沿海，實行優(yōu)勢互補。力爭把環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展列入國家規(guī)劃之中。……以合作項目為龍頭，研究需要地方及國家支持的配套政策?！?《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會第七次會議會議紀要》，參見環(huán)渤海區(qū)域信息網(wǎng)http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。第八次聯(lián)席會也提出“當前要繼續(xù)發(fā)揮聯(lián)系會的積極作用，要在國家對環(huán)渤海區(qū)域規(guī)劃的前提下，積極爭取國家的政策支持。”*《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會第八次會議會議紀要》，參見環(huán)渤海區(qū)域信息網(wǎng)http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。第九次聯(lián)席會強調(diào)，聯(lián)席會的主要工作之一是“聯(lián)合起來，‘跑步(部)進京’，爭取國家政策支持?！?《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會第九次會議會議紀要》，參見環(huán)渤海區(qū)域信息網(wǎng)http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。第十一次聯(lián)席會則提出，“環(huán)渤海地區(qū)各成員市共同呼吁國家發(fā)改委牽頭，制定環(huán)渤海地區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃，并爭取將這一規(guī)劃納入國家‘十一五’規(guī)劃?！?《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會第十一次會議會議紀要》，參見環(huán)渤海區(qū)域信息網(wǎng)http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。

與上述訴求相對應，在環(huán)渤海地區(qū)政府間合作機制的大力推動下，環(huán)渤海地區(qū)在國家區(qū)域政策布局中的地位日益突出，一大批支持環(huán)渤海地區(qū)開發(fā)開放的特殊政策相繼出臺，環(huán)渤海地區(qū)在國家層面上獲得了優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。在1992年中國共產(chǎn)黨十四大通過的報告中，“環(huán)渤海灣地區(qū)”作為一個經(jīng)濟區(qū)域概念首次進入黨的大會文件，加速環(huán)渤海灣地區(qū)開發(fā)開放成為中國共產(chǎn)黨在全國對外開放布局上的戰(zhàn)略部署。*參見江澤民：《加快改革開放和現(xiàn)代化建設步伐，奪取由中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利》(黨的十四大報告)，《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第122頁。此后，促進環(huán)渤海地區(qū)開發(fā)開放被納入多項國家層面的發(fā)展規(guī)劃中，如2006年全國兩會通過的“十一五”規(guī)劃，將環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和濱海新區(qū)開發(fā)開放納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。2006年之后，國務院先后通過了《關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》、《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等國家層面上的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。2010年，國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中將“環(huán)渤海地區(qū)”列為國家優(yōu)化發(fā)展區(qū)域，并賦予其“北方地區(qū)對外開放的門戶，我國參與經(jīng)濟全球化的主題區(qū)域，有全球影響力的先進制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務業(yè)基地，全國科技創(chuàng)新與技術研發(fā)基地，全國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，輻射帶動‘三北’地區(qū)發(fā)展的龍頭，我國人口集聚最多、創(chuàng)新能力最強、綜合實力最強的三大區(qū)域之一”的發(fā)展定位。一系列中央層面的開發(fā)開放政策的出臺，使環(huán)渤海地區(qū)成為全國區(qū)域發(fā)展布局中的一個“政策高地”。

三、行政區(qū)本位與區(qū)域化的糾結：環(huán)渤海地區(qū)政府間合作面臨的挑戰(zhàn)

改革開放以來，環(huán)渤海地區(qū)不斷加強地方政府間合作，在一定意義上削弱了行政區(qū)壁壘，促進了區(qū)域內(nèi)的資金、技術、人才及其他生產(chǎn)要素的流動；然而，隱藏在合作背后的政府間競爭依然大量存在，并構成環(huán)渤海地區(qū)政府間關系的另一個切面?？v觀當前環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的總體格局，行政區(qū)本位與區(qū)域化之間的矛盾和糾結，是其面臨的最大挑戰(zhàn)?？梢哉f，行政區(qū)本位與區(qū)域化之間的矛盾是當前我國各區(qū)域地方政府間合作面臨的共同難題，相對于珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)而言，這一點在環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作中表現(xiàn)得更為突出。

(一)行政區(qū)本位在環(huán)渤海地區(qū)政府間合作中的表現(xiàn)

1.區(qū)域合作的主導權之爭。在環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作中，行政區(qū)本位首先表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)各地方的定位——參與合作的各地方在合作機制中所處的地位及所要扮演的角色如何確定等一系列問題上。環(huán)渤海地區(qū)共有五省(區(qū))二市，各行政區(qū)在合作中的地位如何確定存在著一定程度的爭議，尤其是區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟實力較強的城市在地區(qū)合作方面的主導權競爭上更是暗中較勁。正如有研究者所指出的：“‘龍頭’問題一直縈繞著這個中國北部最具潛力的經(jīng)濟區(qū)域?！?/p>

以環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長(專員)聯(lián)席會為例，天津是首屆聯(lián)席會的倡議者和組織者，再加上天津市15家創(chuàng)始城市(地區(qū))中經(jīng)濟實力最強且行政規(guī)格最高(直轄市)的城市，因此天津順理成章地成為聯(lián)席會的主任城市，同時也成為聯(lián)席會常設機構的駐在地。應該說，在這一政府間合作機制中天津發(fā)揮著主導作用，擁有較大的影響力。事實上，在環(huán)渤海經(jīng)濟圈概念的形成過程以至區(qū)域范圍內(nèi)的政府間合作方面，天津一直是最積極的組織者、策劃者，因此天津也一直定位為環(huán)渤海地區(qū)的中心城市。2006年，國務院關于濱海新區(qū)開發(fā)開放的指導意見出臺，天津作為環(huán)渤海地區(qū)中心城市和建設中的北方地區(qū)經(jīng)濟中心的地位得以進一步確定，同年召開的環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會在修訂組織章程時更將“推動環(huán)渤海地區(qū)與天津濱海新區(qū)聯(lián)動發(fā)展”列為聯(lián)席會的重要任務，*參見《環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會章程》，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會2008年9月20日通過。由此可見天津市在該政府間合作機制中的影響力。

然而，環(huán)渤海地區(qū)的另一中心城市北京對天津鞏固其在環(huán)渤海地區(qū)政府間合作中主導者角色的努力構成了挑戰(zhàn)。北京作為首都和環(huán)渤海地區(qū)的重要城市，卻一直缺席環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會，這不能不說是對該聯(lián)席會機制的一種有意無意的疏離。直至2006年的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會，北京才以觀察員的身份派出發(fā)改委一位副職領導首次與會。關于北京的缺席，天津方面有官員解釋：“我們聯(lián)席會議設立的時候，發(fā)起的15個城市都是環(huán)渤海的沿海城市，所以沒有北京。”也有官員指出：“我們一直在邀請北京參與進來，但是北京一直沒有表態(tài)要進來。這個組織都是地級市和副省級城市參加，北京作為首都城市可能不方便更多地參加一些區(qū)域合作組織?！?/p>

此外，處于山東半島和遼東半島的青島、大連等區(qū)域性中心城市在環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的主導權競爭中也暗自發(fā)力。以青島制定的十一五規(guī)劃為例，青島市在“十一五”規(guī)劃中提出，“青島市不但要做山東發(fā)展的龍頭，更要在環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟合作中發(fā)揮主導作用?！贬槍@一規(guī)劃，青島市委負責人指出：“珠江三角洲形成了以廣州、深圳為核心的發(fā)展區(qū)域，長江三角洲形成了以上海為核心的發(fā)展區(qū)域，而環(huán)渤海區(qū)域各地區(qū)的發(fā)展勢頭都十分強勁，目前還難分高下。如果青島不能實現(xiàn)更好更快的發(fā)展，在‘十一五’期間就不會在環(huán)渤海地區(qū)占據(jù)區(qū)域經(jīng)濟合作的主導地位?！?/p>

各地方政府在區(qū)域定位上的競爭制約了環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的進一步發(fā)展，正如有學者所指出的：“北京和天津、大連、青島已隱然成為京津冀、遼東半島、山東半島的龍頭，然而，三個龍頭的輻射區(qū)域卻‘井水不犯河水’?！睂τ谶@種區(qū)域發(fā)展和區(qū)域合作的主導權之爭，也有研究者指出，從經(jīng)濟總量上看，北京、天津有足夠的實力充當“龍頭”，但是其能夠輻射的“腹地”充其量只是河北、山西和內(nèi)蒙古，既到不了遼東半島，也到不了山東半島；對于遼寧和山東來說，大連和青島倒是可以與之形成“龍頭”與“腹地”的關系。

鑒于弱化區(qū)域合作中的主導權競爭的考慮，2006年通過的《環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會章程》規(guī)定：“市長聯(lián)席會設主任城市、執(zhí)行主任城市和副主任城市。主任程式采用輪值制，由天津、沈陽、大連、石家莊、濟南、青島、太遠、呼和浩特市輪流擔任，輪值期為兩年；執(zhí)行主任程式采用常任制，由天津擔任?！痹谶@一規(guī)定中，天津由過去的常任主任城市改為常任執(zhí)行主任城市，主任城市由本地區(qū)內(nèi)的省會城市及副省級以上城市輪值。

而2004年省級層面上的環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟合作聯(lián)席會議確定將區(qū)域合作機制的常設地定于河北省廊坊市，從某種意義上來說也暗含區(qū)域內(nèi)省級層面對天津在既有的城市政府間合作機制中主導地位的一種削弱。

2.區(qū)域發(fā)展中的政策定位之爭。區(qū)域發(fā)展中的政策定位是指區(qū)域內(nèi)的各地方政府關于各該地方未來的發(fā)展方向、發(fā)展目標、發(fā)展道路、發(fā)展策略等方面政策定位。在現(xiàn)有的行政體制下，這種定位一般可由各行政區(qū)政府以頒布行政區(qū)發(fā)展規(guī)劃等形式確定；然而，如其發(fā)展對全國國土開發(fā)構成重要影響時，也可由中央政府在全局性政策中加以界定。應該說，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中各地方政府關于本行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和政策定位是政府間合作的一項重要職能。環(huán)渤海地區(qū)政府間合作機制也在這方面開展了積極的探索和嘗試，在一定程度上為區(qū)域內(nèi)各地方政府實現(xiàn)本行政區(qū)發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)做出了貢獻。然而，由于環(huán)渤海地區(qū)所涵蓋的區(qū)域范圍較為廣泛，所涉及的行政區(qū)較多，因此各地方政府政府以行政區(qū)為基礎均制定了本行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并提出了本行政區(qū)在未來發(fā)展中的政策定位；若干由地方政府制定的發(fā)展規(guī)劃還得到國務院的批復上升為中央層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，其在未來發(fā)展中的政策定位得到中央層面的認可和支持。這些以行政區(qū)為單元的發(fā)展規(guī)劃和政策定位對于促進本行政區(qū)的未來發(fā)展無疑具有重要的引導作用；然而，在同時這也可能削弱了環(huán)渤海區(qū)域整體規(guī)劃的影響力——特別是當以行政區(qū)劃為分際的行政區(qū)政策定位之間出現(xiàn)交叉、重疊時，這種削弱作用就表現(xiàn)的更為明顯。如山東省政府為了“增強對中西部地區(qū)的輻射力和帶動力，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”，于2004年通過了《關于加快膠東半島制造業(yè)基地建設的意見》，提出建設山東半島“世界級制造業(yè)基地”的目標。此后有記者采訪山東省發(fā)改委的一位負責人，該負責人對記者表示：“環(huán)渤海這個概念已經(jīng)不太經(jīng)常提了，山東現(xiàn)在正致力于半島都市群以及半島制造業(yè)基地的建設工作，至于環(huán)渤海經(jīng)濟圈似乎已經(jīng)陌生了。”針對這一點，有研究者評論道：“以一省之力打造‘世界級制造基地的山東人給了熱衷于強化‘環(huán)渤海經(jīng)濟圈概念’的人們潑了一盆冷水?！谏綎|人的眼里，以北京、天津為首的‘京津冀地區(qū)’反而是其對手而不是‘兄弟’。同樣的理由，以大連為龍頭的遼東半大‘去環(huán)渤海化’也是必然的趨勢。”迨至今日，天津市的“濱海新區(qū)綜合改革配套試驗區(qū)”、山東省的“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”、“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”規(guī)劃和遼寧省的“遼寧沿海經(jīng)濟帶”發(fā)展規(guī)劃均已被國務院批準上升為國家層面的發(fā)展規(guī)劃，各地政府將行政區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為地方政策定位的依據(jù)，從而在一定程度上削弱了環(huán)渤海地區(qū)政府間合作機制的號召力和凝聚力。

3.項目和資金之爭。資金和項目是改革開放以來地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵要素，也是地方政府間競爭的重要內(nèi)容。由于環(huán)渤海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構存在著的明顯的同質(zhì)化現(xiàn)象，*環(huán)渤海地區(qū)“除了大部分省市都有鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機械、汽車等傳統(tǒng)行業(yè)外，目前又再競相發(fā)展電子信息、生物制藥、新材料等高新技術產(chǎn)業(yè)、甚至都要求有自己的出海口。最為明顯的是鋼鐵工業(yè)，各省市都自成體系，但是設備陳舊，而且往往只重視數(shù)量不重視質(zhì)量，產(chǎn)品不能滿足社會多元化的需要?！眳⒁婄娬骸董h(huán)渤海經(jīng)濟圈龍頭在哪里》，《中國改革報》，2006-4-10。在項目和資金方面，環(huán)渤海地區(qū)各地方政府之間的競爭也大量存在。此處僅舉一例，20世紀90年代，京津兩地為了爭奪30萬噸的乙烯生產(chǎn)基地項目，各不相讓，最終雙方分別建成一個15萬噸的項目，都沒有實現(xiàn)規(guī)模效益。國務院關于濱海新區(qū)開發(fā)開放的戰(zhàn)略部署出臺后，有河北學者則清醒地指出其對周邊地區(qū)在爭取資金和項目等方面的“洼地效應”：“一些大型工業(yè)項目落戶濱海新區(qū)，兩省市政策的落差、體制改革步伐的滯后，都可能強化天津在資金、人才上的集聚效應，加劇河北在京津冀區(qū)域中的‘洼地效應’?！笨芍^切中了環(huán)渤海地區(qū)在資金、項目之間競爭的肯綮。事實上這類競爭也直接表現(xiàn)在各類環(huán)渤海區(qū)域合作機制中，如有觀察者描述2006年召開的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會指出：“沒有熱烈的討論，取而代之的是每位市長僅僅在熱情洋溢地宣讀著自己城市的優(yōu)勢，盡管32個‘環(huán)渤?！鞘泄餐l(fā)布了旨在加強合作的‘天津倡議’，但實質(zhì)合作內(nèi)容依然缺乏?！?/p>

除上述幾點外，環(huán)渤海地區(qū)政府以行政區(qū)為本位展開的競爭還有多重表現(xiàn)形式。綜合來看，行政區(qū)本位構成了環(huán)渤海地區(qū)政府間競爭的主軸，并與環(huán)渤海地區(qū)的一體化發(fā)展構成了相互糾結的兩條線索，成為區(qū)域范圍內(nèi)政府間合作必須面對的一個重大挑戰(zhàn)。中科院區(qū)域發(fā)展與資源經(jīng)濟研究中心的樊杰研究員也指出的：“三省兩市共五個省級行政單元，一體化的行政阻力大?！?/p>

(二)行政區(qū)本位與發(fā)展型地方主義

客觀地說，環(huán)渤海地區(qū)地方政府間關系建構中的行政區(qū)本位是以行政區(qū)劃為基礎的現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制的一種自然表現(xiàn)，但其與改革開放以來全國范圍內(nèi)興起的“發(fā)展型地方主義”也不無關聯(lián)?！鞍l(fā)展型地方主義”是鄭永年、吳國光在討論當代中國的中央與地方關系演變軌跡時提出的一個概念。根據(jù)鄭、吳的理解，所謂發(fā)展型地方主義“有兩層基本的含義：其一，它具有強調(diào)‘發(fā)展’的特點，地方政府在這樣的狀態(tài)下是以發(fā)展尤其是以經(jīng)濟發(fā)展為基本取向的；其二，它強調(diào)‘地方’的特點，就是說，地方的發(fā)展在這樣的狀態(tài)下是以地方利益為導向的。”與“發(fā)展型地方主義”相呼應，在以行政區(qū)劃為剛性約束機制的行政體制下，行政區(qū)既構成了行政管理的單元，也構成了發(fā)展(核心是經(jīng)濟發(fā)展)的單元和任期制下政府政績和政府領導者政績考核的單元，地方政府及其領導人基于發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的政績考量而形成強大的逐利動力，驅(qū)使其在各種行政管理活動中選擇最有利于本行政區(qū)當前利益的行為，從而形成各種帶有行政區(qū)本位色彩的競爭性行政行為。當然，就改革開放以來的環(huán)渤海地區(qū)政府間關系的實際而言，政府間合作中所面臨的行政區(qū)本位問題從嚴格意義上來說尚未達到“地方主義”的程度，但其深層內(nèi)核卻不能不說包涵了發(fā)展型地方主義的若干因素，由此也成為我們考察環(huán)渤海地區(qū)政府間合作所面臨的挑戰(zhàn)之深層原因時無法回避的重要課題。

四、邁向區(qū)域合作治理：促進環(huán)渤海地區(qū)政府間合作未來發(fā)展的建議

縱觀環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的歷史與現(xiàn)實，欲進一步促進地方政府間關系與環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟一體化的方向相適應，筆者認為有必要實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的政府間合作朝著區(qū)域合作治理的方向邁進。區(qū)域合作治理是一種與傳統(tǒng)的、以剛性的行政區(qū)劃為基礎的“行政區(qū)行政”模式相對應的一種區(qū)域性政府治理形態(tài)。中山大學陳瑞蓮教授指出，所謂“行政區(qū)行政”模式，即基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，地方政府對社會公共事務的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。而與之相對應，區(qū)域合作治理是“以區(qū)域政府組織和非政府組織為主題的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務進行現(xiàn)代治理的社會活動”。加拿大學者戴維·卡梅倫也指出，“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府關系變得越來越重要。那種管轄范圍應涇渭分明，部門之間須水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今已經(jīng)過時了。不僅在經(jīng)典聯(lián)邦國家，管轄權之間的界限在逐漸模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內(nèi)和國家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可喚作‘多方治理’的政府間活動越來越重要了?！睂嶋H上，作為當前世界范圍內(nèi)行政改革指導理論的新公共管理理論也在批判以等級分工和行政區(qū)行政為基礎的傳統(tǒng)的威爾遜-韋伯范式的基礎上，提出跨越行政區(qū)邊界，建立新的分權結構和問題導向的公共事務處理機制，這就是——區(qū)域合作治理。結合環(huán)渤海地區(qū)政府間合作歷史與現(xiàn)實，筆者認為建構與環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟社會未來發(fā)展相適應的區(qū)域合作治理機制，應著重從如下幾個方面入手：

(一)以京津冀協(xié)同發(fā)展機制為先導，以淡化行政區(qū)藩籬為頂層設計的著眼點，建構區(qū)域內(nèi)的分層治理結構為落腳點

提出這一設想并無意要撤銷現(xiàn)行的行政區(qū)劃，事實上，以行政區(qū)劃分割行政管理單元是民族國家治理的基本手段，且是到目前為止仍無法替代的治理機制。從頂層設計上淡化行政區(qū)藩籬，只是在傳統(tǒng)的行政區(qū)劃之外，逐漸建構與經(jīng)濟區(qū)相吻合的跨行政區(qū)經(jīng)濟治理機制，并逐漸實現(xiàn)行政管理職能和經(jīng)濟管理職能某種程度上的剝離。事實上，這種治理機制在我國改革開放后已經(jīng)大量出現(xiàn)，并發(fā)揮了較好的效果，如諸多城市設置的形式不同的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理機構就是有益的嘗試。當然，我們也應該注意到，目前在全國范圍內(nèi)整合開發(fā)區(qū)管理機構與行政區(qū)政府機構已成為新的政策方向；然而，深入分析便不難發(fā)現(xiàn)，之所以出現(xiàn)這種趨勢實質(zhì)上恰恰是傳統(tǒng)的行政區(qū)行政模式的強大慣性的一種反映。就環(huán)渤海地區(qū)政府間合作的實際而言，設置跨區(qū)域的經(jīng)濟開發(fā)和管理機構仍不失為推進區(qū)域一體化的一種有益探索。當然，鑒于環(huán)渤海地區(qū)在經(jīng)濟地理上已經(jīng)形成京津冀、遼東半島、山東半島等次區(qū)域，筆者認為在環(huán)渤海地區(qū)的政府間合作過程中有必要分層次推進，即在京津冀等合作基礎相對較好的區(qū)域率先設置主要承擔經(jīng)濟管理職責的跨區(qū)域合作治理機制，并有步驟地加以擴大和推廣，逐漸形成區(qū)域化的分層治理結構。

(二)以解決區(qū)域公共問題為主旨，以促進和維護區(qū)域公共利益為政府間合作的價值取向

當一個區(qū)域一體化程度足夠高時，公共問題的出現(xiàn)亦必將超越行政區(qū)劃的范圍而呈現(xiàn)出區(qū)域特征。雖然就目前來看，環(huán)渤海區(qū)域的一體化程度尚待加強，但未來加強環(huán)渤海地區(qū)政府間合作應以解決區(qū)域公共問題為主旨，即在區(qū)域性政府間合作機制之下從區(qū)域整體的高度審視和建構公共問題，并進而推動各種治理機制之間的合作解決區(qū)域公共問題，以期達到促進和維護區(qū)域公共利益的目標。特別是在加強大氣污染治理、渤海海域環(huán)境治理、北方風沙天氣治理、京津冀地區(qū)水資源綜合利用等一系列公共問題上，更有必要從區(qū)域的高度加以審視和解決，以實現(xiàn)區(qū)域性乃至全國性的公共利益。

(三)以區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給為中心，以建設跨行政區(qū)的區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給機制為政府間合作的重點

伴隨著環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟合作的不斷加深，公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征也將表現(xiàn)得愈益明顯，其外部溢出效應亦將更為突出，因此未來的環(huán)渤海地區(qū)政府合作有必要圍繞著如何更好地提供區(qū)域性公共產(chǎn)品為中心開展。應根據(jù)外部溢出性程度對區(qū)域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品進行分類供給：對于區(qū)域內(nèi)的共享性公共產(chǎn)品應由區(qū)域所有地方政府政府通過合作提供；對于次級區(qū)域內(nèi)的共享性公共產(chǎn)品則應由次級區(qū)域內(nèi)的地方政府通過合作供給。特別是在諸如交通、通信等基礎設施的建設等方面，環(huán)渤海地區(qū)更應建立跨行政區(qū)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給機制。

(四)以培育和發(fā)展區(qū)域私營部門和非政府公共部門的合作為支點，以形成區(qū)域性多中心合作治理結構為政府間合作的支撐

相對于同處東部沿海地區(qū)的珠江三角洲地區(qū)和長江三角洲地區(qū)的政府間合作而言，環(huán)渤海地區(qū)政府間合作滯后的一個重要原因即在于該地區(qū)國有經(jīng)濟所占比例遠較前二者為重，從而使該地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展過程中表現(xiàn)出較為顯著的政府干預色彩。因此，壯大私營部門是環(huán)渤海地區(qū)各省市區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟振興的一個重要步驟，在這一過程中環(huán)渤海各地方政府應為私營部門之間的合作提供基礎性平臺，重點是培育和發(fā)展私營部門之間的各種合作組織，并發(fā)揮其在協(xié)調(diào)和解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中遇到的各種問題的過程中的作用。與此同時，還要鼓勵和推動環(huán)渤海地區(qū)的非政府公共部門加強合作，進一步發(fā)揮其在解決區(qū)域社會領域公共問題中的作用。通過不斷培育和壯大區(qū)域內(nèi)的私營部門和非政府公共部門合作機制，有利于實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)政府角色和職能的轉變，加快區(qū)域性多中心合作性治理結構的形成，促進政府和市場、政府和社會關系的調(diào)諧。

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[14] 張楠.從“大渤?！钡健碍h(huán)渤海”——環(huán)渤海經(jīng)濟圈的誕生及決策過程[N].中國商報，2004-01-09.

[15] 王方杰,吳焰.環(huán)渤海經(jīng)濟圈結束“坐而論道”[N].人民日報·華東新聞，2004-07-07.

[16] 唐沙砂.環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議達成[N].中國經(jīng)濟時報，2004-07-27.

[17] 杜亮.“龍頭”、“腹地”何在？——環(huán)渤海經(jīng)濟圈有名無實[N].中國海洋報，2004-12-14.

[18] 李攻.青島“十一五”規(guī)劃：爭奪環(huán)渤海經(jīng)濟核心[N].第一財經(jīng)日報，2005-12-16.

[19] 鐘正.環(huán)渤海經(jīng)濟圈龍頭在哪里[N].中國改革報，2006-04-10.

[20] 武志成.環(huán)渤海32市共簽同倡議互利共贏[N].天津日報，2006-04-18.

[21] 袁沖.“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”停留在地理概念？[N].中國經(jīng)濟時報，2006-04-18.

[22] 張慶源.環(huán)渤海32城市市長再聚天津[N].經(jīng)濟觀察報，2006-04-24.

[23] 徐國棟.環(huán)渤海大局中的河北定位[N].河北日報，2007-02-05.

[24] 天津市人民政府津政發(fā)[1986]120號文件《頒布<天津市人民政府關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合的試行辦法>的通知》，1986年9月29日頒布.

(責任編輯：杜紅琴)

The Intergovernmental Cooperation around the Bohai Region since Reform and Openning-up:History, Performance Appraisal and Challenge

LIU Liang

(Teaching & Research Department of Public Administrative,Party School of CPC Beijing Committee,Beijing 100044,China)

Since reform and opening-up, the intergovernmental cooperation around Bohai region has experienced several phases: the provincial governmental cooperation, multi-cooperation forum of city governments, multi-dimensional cooperation among capital cities, the reintegration of government cooperation between Beijing-Tianjin-Hebei and region around Bohai. These different phases have promoted the economic association in region around Bohai, further deepened the political-economical interaction in regional integration, improved the national regional policy in region around Bohai and enhanced the combination advantage between Central and Regional "selective separation of powers" since reform and opening-up. Meanwhile, the regional governmental cooperation in region around Bohai also faces the challenge from the "regionalism in development". Therefore, governmental cooperation should aim at the regional cooperation in the future regional progress in region around Bohai.

region around Bohai; governmental cooperation; selective separation of power; administrative standard; regional public administration; coordinate development of Beijing,Tianjin and Hebei Province

2017-01-22

國家社會科學基金項目“我國區(qū)域生態(tài)文明建設中的政府間合作研究”(13CZZ055)。

劉良，男，中共北京市委黨校公共管理教研部副主任，講師，政治學博士。

F061.5;F127

A

1008-2603(2017)02-0059-12