郭頌彬

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

公益訴權(quán)法律問題研究

郭頌彬

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

社會化大生產(chǎn)背景下的公共利益危機(jī)需要公益訴權(quán)的設(shè)計(jì)以救濟(jì)公共利益，而當(dāng)前將公益訴訟機(jī)制置于民事訴訟體系中的立法體例導(dǎo)致了公益訴權(quán)主體與以“利害關(guān)系人”認(rèn)定原告資格的民事訴訟規(guī)則相沖突，公益訴權(quán)設(shè)立的基礎(chǔ)須有探討。社會有機(jī)體理論與訴訟擔(dān)當(dāng)共同構(gòu)成了公益訴權(quán)的基礎(chǔ)。在明確公益訴權(quán)理論根源的基礎(chǔ)上從訴權(quán)主體的擴(kuò)張、激勵機(jī)制的構(gòu)建與訴權(quán)行使的限制三個方面對其運(yùn)行機(jī)制予以完善。

公益訴權(quán)； 社會有機(jī)體； 訴訟擔(dān)當(dāng)

2012年《民事訴訟法》之修訂初步確立了公益訴訟機(jī)制，其第55條將公益訴權(quán)賦予“法律規(guī)定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織”以明確權(quán)利主體可在公共利益遭受侵害或有侵害之虞時請求法院啟動公益訴訟程序并行使審判權(quán)以保護(hù)公共利益。隨后，立法與司法機(jī)關(guān)相繼修訂與發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)法》、《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)、《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》)將公益訴權(quán)的主體具體明確。然而，通過梳理可知，現(xiàn)有規(guī)則尚不足以支撐公益訴權(quán)在司法實(shí)踐中的有效運(yùn)行。同時，上述法律與司法解釋確定的公益訴訟原告并非是利益受到損害的主體，公益訴權(quán)主體與被訴糾紛并不存在利害關(guān)系，這與我國《民事訴訟法》第119條依“利害關(guān)系人”學(xué)說認(rèn)定原告資格的規(guī)定相矛盾，其行使公益訴權(quán)是否具有正當(dāng)性存疑?，F(xiàn)行規(guī)則的缺漏亟待在探清公益訴權(quán)理論根源的基礎(chǔ)上對公益訴權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善加以研討。

一、公益訴權(quán)的界定與內(nèi)涵

對公益訴權(quán)相關(guān)問題的探討須得對公益訴權(quán)加以界定并研究其產(chǎn)生背景，作為訴權(quán)的下位概念，對訴權(quán)內(nèi)涵的精準(zhǔn)把握乃是研究公益訴權(quán)問題所不可逾越的前提。

(一)訴權(quán)的內(nèi)涵與體系

訴權(quán)，是指當(dāng)事人基于糾紛的發(fā)生(即權(quán)益受到侵犯或與他人發(fā)生爭議)，請求法院行使審判權(quán)解決糾紛或保護(hù)權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)的行使貫穿訴訟全過程，是連接當(dāng)事人權(quán)利與審判權(quán)的橋梁，亦是對憲法規(guī)定的各項(xiàng)公民基本權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的基本程序性權(quán)利。理論上一般從實(shí)體和程序兩個層面來認(rèn)識訴權(quán)的具體內(nèi)涵。從實(shí)體角度來說，訴權(quán)可稱之為實(shí)體意義上的訴權(quán)，乃是指原告向法院提出的要求支持其實(shí)體請求的權(quán)利以及被告向法院提出的反駁原告實(shí)體請求的主張或提出反訴的權(quán)利；從程序角度來說，訴權(quán)可稱之為程序意義上的訴權(quán)，乃是指原告向法院提出各項(xiàng)主張的權(quán)利以及被告向法院提出的反駁原告主張的各項(xiàng)權(quán)利。

在羅馬法時代，實(shí)體法與訴訟法規(guī)范之間未有清晰界限，訴權(quán)并未獨(dú)立于實(shí)體請求權(quán)而存在。隨著程序的獨(dú)到價值逐漸受到重視，訴訟法肇始脫離實(shí)體法而獨(dú)立存在，由此學(xué)者們在訴訟法領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)事人緣何可以提起訴訟這一問題進(jìn)行了探討，進(jìn)而提出了訴權(quán)學(xué)說以闡明此問題。訴權(quán)行使的目的乃是在糾紛發(fā)生后向法院請求啟動訴訟程序以保護(hù)自身權(quán)益，訴訟程序啟動之后，則應(yīng)圍繞著當(dāng)事人的訴權(quán)而為其配置具體的程序上的訴訟權(quán)利，包括起訴權(quán)、反訴權(quán)、擴(kuò)張?jiān)V權(quán)、抗辯權(quán)等。訴權(quán)與訴訟權(quán)利二者之間聯(lián)系密切，互為表里，訴權(quán)是訴訟當(dāng)事人的基本權(quán)利，是訴訟權(quán)利的基礎(chǔ)，而訴訟權(quán)利則是訴權(quán)在訴訟中的具體表現(xiàn)形式。不同的訴權(quán)需要配置不同的訴訟權(quán)利以達(dá)到不同訴訟機(jī)制的目的，而不同訴權(quán)的產(chǎn)生，需要具體考量受侵害“利益”的種類及“受侵害的形式”。不同“利益”與不同“受侵害的形式”相結(jié)合，將成為不同類型訴權(quán)得以產(chǎn)生和存在的前提，亦由此構(gòu)造不同的訴訟機(jī)制以救濟(jì)受侵害的利益。如，甲的財(cái)產(chǎn)被乙毀壞，則甲應(yīng)有民事訴權(quán)請求乙賠償；再如，丙遭受丁故意傷害，則丁不僅侵害了丙的人身權(quán)益，亦侵害了刑法保護(hù)公民人身不受非法侵害的法益，此時有丙行使民事訴權(quán)請求人身傷害賠償，亦有檢察機(jī)關(guān)代表國家行使刑事公訴權(quán)，向法院提起公訴以追究丁刑事責(zé)任。由此觀之，訴權(quán)并非民事訴訟所特有的概念，在其他訴訟領(lǐng)域同樣存在訴權(quán)的問題。

(二)公益訴權(quán)的界定與誕生背景

有利益即有救濟(jì)，當(dāng)公共利益遭受侵害時，即應(yīng)有相應(yīng)訴訟機(jī)制的設(shè)計(jì)以救濟(jì)公共利益，并設(shè)置公益訴權(quán)以啟動該訴訟機(jī)制。根據(jù)公共利益受侵害的形式，公益訴權(quán)有著相對應(yīng)的區(qū)分，以啟動不同程序進(jìn)行救濟(jì)。譬如，根據(jù)我國《刑法》第383條之規(guī)定，當(dāng)企業(yè)違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，此時有刑事公訴權(quán)的設(shè)計(jì)交由檢察院行使以制裁該犯罪行為，即刑法所保護(hù)的法益不僅包括個人利益，亦包括諸如社會秩序的和平與安全等公共利益，這種法律賦予檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)應(yīng)屬廣義上的公益訴權(quán)；而如若該企業(yè)為同樣的行為但未違反法律規(guī)定，排放規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以下的污染物依然造成環(huán)境損害，此時該企業(yè)損害公共利益的行為處于刑法在規(guī)制與追責(zé)上的盲區(qū)。有利益即有救濟(jì)，公共利益的損害應(yīng)有相應(yīng)的途徑加以救濟(jì)，這便決定了應(yīng)有公益訴權(quán)的設(shè)計(jì)以啟動公益訴訟進(jìn)行公益救濟(jì)。本文所探討的即是這類損害公共利益而未達(dá)到適用刑罰程度的公益訴權(quán)(狹義上的公益訴權(quán))。

在當(dāng)前生產(chǎn)社會化與經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢日益明顯的現(xiàn)實(shí)背景下，食品安全問題、環(huán)境污染事故、壟斷與不正當(dāng)競爭行為等損害公共利益事件愈加頻繁發(fā)生，暴露出傳統(tǒng)法律法規(guī)對損害公共利益行為的規(guī)制存在明顯的短板與不足。傳統(tǒng)上對公共利益的保護(hù)主要是通過行政手段實(shí)現(xiàn)，雖然行政手段相較于司法途徑有著快捷高效的優(yōu)勢，然而通過對實(shí)踐工作的考察可知，行政力量規(guī)制損害公共利益行為的成效著實(shí)有限。雖然損害公共利益的案件可以由行政機(jī)關(guān)依行政處罰等手段對侵害者的行為進(jìn)行遏制，但現(xiàn)行規(guī)則確立的行政處罰尺度相對較輕，若侵害者從違法中所獲收益遠(yuǎn)超違法成本，其自然罔顧行政處罰而繼續(xù)從事?lián)p害公共利益的行為。且在損害環(huán)境公共利益的案件中，行政處罰手段并不能達(dá)到修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的目的。此外，在部分案件中，損害公共利益的行為并沒有明顯違反法律、法規(guī)的規(guī)定，也并未損害特定相對人的利益，或是雖違反了相關(guān)法律的規(guī)定，但未有對應(yīng)的法律責(zé)任的設(shè)置以制裁違法者。而就司法途徑救濟(jì)而言，私益訴權(quán)與刑事公訴權(quán)的定位決定了其對實(shí)現(xiàn)公共利益力有不逮。在行政力量與傳統(tǒng)的司法途徑皆無法切實(shí)維護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)情況下，需要突破傳統(tǒng)訴訟機(jī)制的桎梏，專設(shè)對公共利益予以救濟(jì)的訴訟程序，并賦予相關(guān)主體公益訴權(quán)以啟動該程序，同時在具體程序中圍繞公益訴權(quán)配置相應(yīng)的訴訟權(quán)利保障訴訟的有序推進(jìn)。公益訴權(quán)的設(shè)置絕非憑空想象出來的，其產(chǎn)生有著深刻的理論基礎(chǔ)。

二、公益訴權(quán)的理論基礎(chǔ)

公益訴權(quán)的本質(zhì)在于其乃為人民管理公共社會事務(wù)的權(quán)力與權(quán)利，其行使乃是由法律規(guī)定的主體擔(dān)當(dāng)社會有機(jī)體進(jìn)行。公益訴權(quán)的理論基礎(chǔ)為社會有機(jī)體理論與訴訟擔(dān)當(dāng)。

(一)社會有機(jī)體理論

社會有機(jī)體是指處于特定的區(qū)域和時期、享有共同文化并以物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)，按照一定的行為規(guī)范相互聯(lián)系的有機(jī)整體，其形成于人的實(shí)踐和交往活動中，是一種具有自我意識的有機(jī)體。以生物有機(jī)體類比社會的思想發(fā)跡于雅典城邦時期，而第一次明確地、系統(tǒng)地以社會有機(jī)體的概念來描述社會的乃是19世紀(jì)綜合社會學(xué)派代表人物H·斯賓塞，社會在他的描述中是一個超乎個人的、有機(jī)的、統(tǒng)一的、由各部分相互依存而組成的、發(fā)展進(jìn)化的歷史主體。然而斯賓塞的社會有機(jī)體理論抹殺了社會有機(jī)體與生物有機(jī)體的本質(zhì)區(qū)別，認(rèn)為社會有機(jī)體應(yīng)服從生物學(xué)規(guī)律，具有一定的局限性。后來馬克思主義對斯賓塞的觀點(diǎn)進(jìn)行了批判，其認(rèn)為將社會視為相互聯(lián)系的有機(jī)整體是合理的，但并不等同于生物有機(jī)體。在馬克思主義哲學(xué)中，社會有機(jī)體是囊括全部社會生活及其關(guān)系的總體性范疇，社會有機(jī)體具有自身的運(yùn)動規(guī)律，其本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系的總和。馬克思社會有機(jī)體理論體現(xiàn)最為充分的是系統(tǒng)方法論，即社會的整體是大于社會各部分簡單地相加的，社會是由要素與部分構(gòu)成的一個相互聯(lián)系、相互作用和相互影響的有機(jī)系統(tǒng)。正因社會有機(jī)體理論的誕生與發(fā)展，為公共利益之所以有別于機(jī)械相加的多數(shù)人利益作出了科學(xué)的闡釋。

在十八世紀(jì)以前，生產(chǎn)力的低下與生產(chǎn)關(guān)系的簡單決定了個人在生產(chǎn)與生活上對社會與團(tuán)體的依賴程度并不高，這也決定了彼時個體利益欲求具有很大的自主性，受到客觀歷史環(huán)境的影響程度較低。在社會構(gòu)造兩分為政治國家與市民社會這一背景下，難以有損害公共利益的情形及損害公共利益的力量產(chǎn)生。隨著工業(yè)革命的發(fā)生，生產(chǎn)力出現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，人的角色在個體分工細(xì)化的過程中逐漸社會化，個人對社會的依賴性愈加增強(qiáng)，社會的有機(jī)體屬性愈加凸顯。人作為“社會人”都是社會有機(jī)體的構(gòu)成要素處于社會關(guān)系與聯(lián)系之中，人的利益欲求在很大程度上受客觀社會環(huán)境所影響。雖然作為自然屬性的人其主觀偏好有很大的主觀性與不確定性，但是社會屬性的人是處在共同的、客觀的、歷史的社會條件下與社會關(guān)系下，這就決定了在社會中，不同的個體之間必然有著某些共同的需要、利益和要求?！罢怯捎谶@些不同的利益有共同的地方，所以社會聯(lián)系才得以形成，”才得以在一定物質(zhì)生產(chǎn)活動的基礎(chǔ)上，訂立一定行為規(guī)范并形成相互聯(lián)系的社會有機(jī)體。“社會就是這樣一個系統(tǒng)，雖然作為其構(gòu)成要素的功能個體即個人存在著自己獨(dú)立的意志、利益，但是當(dāng)他們按照一定的方式、結(jié)構(gòu)組成社會這個系統(tǒng)時，就產(chǎn)生了單獨(dú)個人所不具備的整體性的意志與利益，也即公共利益?！惫怖婺藶槊恳簧鐣怂残璧墓参锲贰．?dāng)公共利益遭受侵害時，便產(chǎn)生介于社會有機(jī)體與侵害者之間的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會有機(jī)體由此享有的請求法院行使審判權(quán)保護(hù)公共利益的權(quán)利即為公益訴權(quán)。

(二)訴訟擔(dān)當(dāng)

訴訟擔(dān)當(dāng)乃指實(shí)體法上的權(quán)利主體或法律關(guān)系主體因故不能參加訴訟，由與案件無直接利害關(guān)系的第三人，代表他人的利益以正當(dāng)當(dāng)事人的地位提起訴訟，并主張被擔(dān)當(dāng)人所享有的權(quán)利或訴求以解決該爭議，判決的效力及于原法律關(guān)系主體。訴訟擔(dān)當(dāng)是對傳統(tǒng)的正當(dāng)當(dāng)事人理論的突破，傳統(tǒng)的正當(dāng)當(dāng)事人理論認(rèn)為，訴權(quán)主體就是實(shí)體法律關(guān)系的主體，實(shí)體法律關(guān)系主體不得交由他人行使其訴權(quán)，這種理論被稱為“利害關(guān)系人說”，我國《民事訴訟法》第119條與《行政訴訟法》第2條便是依此理論而布設(shè)。規(guī)則上作這樣的設(shè)計(jì)一方面是為規(guī)制濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，囿于司法資源的有限，法院實(shí)無可能接納車載斗量的社會糾紛，確有必要限制人們隨意提起訴訟以防濫訴；另一方面，從權(quán)益救濟(jì)角度觀之，訴權(quán)行使的目的乃為救濟(jì)受損權(quán)益，非直接利害關(guān)系人無權(quán)益受害，便無救濟(jì)的必要。鑒此，無論大陸法系國家抑或英美法系國家均將“利害關(guān)系人”學(xué)說奉為圭皋，就訴權(quán)主體資格作出一定限制，與被訴糾紛具有直接利害關(guān)系者方可行使訴權(quán)成為正當(dāng)當(dāng)事人，以請求法院行使審判權(quán)解決糾紛。

隨著社會的發(fā)展，社會關(guān)系趨向于復(fù)雜化，傳統(tǒng)正當(dāng)當(dāng)事人理論固有的缺陷漸漸顯露并愈加受人們所詬病，以“利害關(guān)系人說”為基礎(chǔ)所布設(shè)的規(guī)則在解決私益糾紛的私法法域內(nèi)尚能發(fā)揮實(shí)效，而無法解釋在公法法域及公、私法交融的第三法域內(nèi)所生糾紛的訴權(quán)問題。譬如，訴權(quán)體系中的刑事公訴權(quán)乃是由非刑事糾紛的直接利害關(guān)系人——檢察院所行使，“利害關(guān)系人”學(xué)說無法解釋這一情形。而隨著社會大眾的法治素養(yǎng)逐步提升，公共利益的維護(hù)逐漸進(jìn)入公眾視野并愈發(fā)受到重視，傳統(tǒng)的正當(dāng)當(dāng)事人規(guī)則設(shè)計(jì)便無法解決現(xiàn)代化生產(chǎn)背景下?lián)p害公益事件頻發(fā)與人們急切維護(hù)公共利益之間的矛盾?，F(xiàn)實(shí)情況需要有新的理論突破“利害關(guān)系人說”以支撐新的規(guī)則設(shè)計(jì)來解決這種矛盾。

有鑒于此，學(xué)界提出了訴訟擔(dān)當(dāng)理論，將實(shí)體權(quán)利主體與訴權(quán)主體相分離，在一定情形下，非實(shí)體權(quán)利主體也可基于法律規(guī)定行使訴權(quán)以救濟(jì)一定利益，訴訟擔(dān)當(dāng)人的這種權(quán)利被稱為法定的糾紛管理權(quán)。在這樣的理論框架下，由于作為公益訴訟標(biāo)的的實(shí)體法律關(guān)系主體之一的社會有機(jī)體并不具有訴訟能力，其享有的訴權(quán)則應(yīng)依人民的公意由法律賦予訴訟擔(dān)當(dāng)人行使。

三、公益訴權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善

在明確公益訴權(quán)的理論根源后即可在此基礎(chǔ)上探討公益訴權(quán)運(yùn)行的應(yīng)然之式。在一定意義上來說，公益訴權(quán)運(yùn)行機(jī)制正是由公益訴權(quán)的理論基礎(chǔ)外化而來。作為開啟公益訴訟程序的鑰匙，公益訴權(quán)的有效運(yùn)行需要從主體資格的擴(kuò)張、激勵機(jī)制的構(gòu)建和訴權(quán)行使的限制三個方面加以完善。

(一)主體資格的擴(kuò)張

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條就行使公益訴權(quán)主體作出了總括性的規(guī)定，將公益訴權(quán)賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織”。而后，相關(guān)法律與司法解釋陸續(xù)明確化、具體化公益訴權(quán)主體：2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！?015年1月6日最高人民法院所發(fā)布的《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第2條將環(huán)境公益訴權(quán)主體界定為“社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會”。2015年12月16日最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，探索檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)的實(shí)踐效果。2016年2月1日，最高人民法院頒布《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》，其第1條將消費(fèi)公益訴權(quán)明確賦予“中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會”。

通過梳理上述條文可知，現(xiàn)行規(guī)則將行使公益訴權(quán)的主體限定為檢察機(jī)關(guān)及法律規(guī)定的有關(guān)組織。就賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)而言，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表，在收集證據(jù)、承擔(dān)訴訟費(fèi)用等方面有著天然的優(yōu)勢，且一般不會出現(xiàn)濫用公益訴權(quán)及訴訟地位失衡的情況，在司法實(shí)踐中已有地方檢察機(jī)關(guān)行使過公益訴權(quán)，故而此規(guī)定具有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。但在設(shè)置該職能時須細(xì)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門的分工，以協(xié)調(diào)公益訴權(quán)職能與檢察監(jiān)督職能的和諧共處。就賦予“法律規(guī)定的有關(guān)組織”公益訴權(quán)而言，當(dāng)前規(guī)定的享有公益訴權(quán)的有關(guān)組織大多是行業(yè)學(xué)會類的社會組織，行使公益訴權(quán)并非是其本職工作，在這樣的訴權(quán)資格限制且實(shí)際利益缺位的情形下，有意愿行使公益訴權(quán)的有關(guān)組織更是寥寥無幾，繼而導(dǎo)致公益訴訟機(jī)制并不能發(fā)揮實(shí)效，公益訴權(quán)主體資格應(yīng)當(dāng)通過后續(xù)實(shí)踐的探索適度地?cái)U(kuò)張，保障真正有意愿有能力提起公益訴訟的組織獲得公益訴權(quán)。此外，現(xiàn)行規(guī)定將公民個人排除出公益訴權(quán)主體范疇，主要是考慮到公民個人的訴訟能力有限，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力與機(jī)關(guān)及社會組織相差懸殊的情形下，實(shí)難進(jìn)行耗費(fèi)巨大的公益訴訟，公民個人的舉證能力和專業(yè)知識積累亦與法律所規(guī)定的主體有較大差距，在社會司法資源有限的情況下，如若允許公民個人提起公益訴訟，可能會造成司法資源的浪費(fèi)。然而，筆者認(rèn)為，將公民個人排除在公益訴權(quán)主體外，一方面使得關(guān)注保護(hù)公益的公民無法通過訴訟途徑達(dá)成其保護(hù)公益的目的，另一方面勢必導(dǎo)致公民個人對公益保護(hù)的關(guān)注度下降。任何人對公共利益的侵犯，最后必然是對公民利益的侵犯，公民是公共利益的受損的最后承擔(dān)者，不能否認(rèn)公民個人具有的對受侵害公益的救濟(jì)權(quán)利，公益訴權(quán)本就是公民進(jìn)行公共事務(wù)管理的形式。我國應(yīng)在條件成熟時將行使公益訴權(quán)主體資格擴(kuò)張至公民個人。

(二)激勵機(jī)制的構(gòu)建

以公共利益為核心構(gòu)造的公益訴訟機(jī)制決定了公益訴權(quán)的行使乃為維護(hù)與原告無直接利害關(guān)系的公共利益，訴訟利益歸屬于社會有機(jī)體。根據(jù)前述對公益訴權(quán)主體資格的分析可知，符合法律規(guī)定享有公益訴權(quán)的社會組織往往不是專職于公益訴訟，這些組織的資金來源非常單一且有其他專項(xiàng)用途，現(xiàn)行法律亦未就財(cái)政撥款支持其提起公益訴訟方面作出規(guī)定。這便意味著在現(xiàn)行規(guī)則框架下，公益訴權(quán)主體實(shí)無可能從公益訴訟中獲取利益，這顯然與“經(jīng)濟(jì)人”的本能背道而馳。從另一方面講，若這些社會組織就具體案件行使公益訴權(quán)須得為公益訴訟付出巨大的時間及人力成本，且原、被告之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力與信息能力的鴻溝導(dǎo)致原告難以勝訴，故而這些組織的積極性并不高。即在實(shí)際利益的缺位與勝訴幾率渺茫的情況下，享有公益訴權(quán)的主體難免會因種種考量和重重顧慮而怠于行使該公益訴權(quán)，導(dǎo)致公益訴訟僅僅只是條文上的規(guī)則，而并不能在實(shí)踐中為具體糾紛的解決發(fā)揮作用。有鑒于此，切實(shí)的解決路徑乃是構(gòu)建相應(yīng)的公益訴訟激勵機(jī)制，通過對提起公益訴訟的原告予以一定合理的經(jīng)濟(jì)獎勵，促使公益訴訟規(guī)則能夠落到實(shí)處。

構(gòu)建激勵機(jī)制所要解決的問題便是經(jīng)濟(jì)獎勵的資金來源。關(guān)于這一問題的解決，有這樣幾種對策：第一種是由國家財(cái)政撥款，此方式能夠穩(wěn)定地保障行使公益訴權(quán)的主體獲得激勵資金，這種方式的缺陷是可能造成國家或地方財(cái)政巨大負(fù)擔(dān)，因而不能全面地運(yùn)用于公益訴訟激勵機(jī)制的構(gòu)建中；第二種是設(shè)立專項(xiàng)基金，接受個人資金捐贈，由基金對行使公益訴權(quán)的原告提供資金支持，然而這一方式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要考慮到人們對公共利益的關(guān)心程度與對訴權(quán)主體的信任程度，因此，這種方式并不能穩(wěn)定地獲得資金支持；第三種乃是在公益訴訟案件勝訴后，從對被告施加的懲罰性賠償中提取適當(dāng)?shù)馁Y金，用以獎勵原告行使公益訴權(quán)。與傳統(tǒng)民事訴訟相比，公益訴訟機(jī)制更多地適用懲罰性責(zé)任方式，以達(dá)到對侵害者道義上的譴責(zé)和遏制危害公益行為的目的。通過從懲罰性賠償中提取激勵經(jīng)費(fèi)，保障了公益訴權(quán)的行使能夠穩(wěn)定地獲得資金的支持，亦不會增加國家或地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種“敗訴方負(fù)擔(dān)”的規(guī)則設(shè)計(jì)因同時具備正訴激勵、濫訴預(yù)防和行為矯正三重功能而成為公益訴訟激勵機(jī)制構(gòu)建的首選。

(三)公益訴權(quán)的限制

“權(quán)利必有其行使的邊界，超出法律框定的界限而行使，便構(gòu)成權(quán)利濫用?！惫嬖V權(quán)的行使須有一定限制，這種限制包括兩方面：對公益訴權(quán)行使的限制和對依公益訴權(quán)配置的訴訟權(quán)利的限制。

公益訴權(quán)運(yùn)行的良好與否關(guān)乎公共利益的救濟(jì)是否有成效，實(shí)有必要對公益訴權(quán)的行使作出一定限制以保證對公益的救濟(jì)切實(shí)落實(shí)。一方面，通過激勵機(jī)制的構(gòu)建，結(jié)合立案登記制的確立，勢必導(dǎo)致大量公益訴訟案件涌入法院，給法院的工作帶來壓力。另一方面，實(shí)踐中，損害公共利益的主體多是企業(yè)，而企業(yè)乃是支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，如若對公益訴權(quán)的行使不加以限制，無疑會對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來消極影響，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)行規(guī)則的制定亦考慮到了這一點(diǎn)，從公益訴權(quán)主體資格方面排除了公民個人，以確保訴權(quán)主體具有相當(dāng)?shù)脑V訟能力推進(jìn)公益訴訟?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第8條亦從舉證方面對濫訴進(jìn)行了規(guī)制：“提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：……(二)被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料?！?，亦由此保障企業(yè)正常進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動而不承受不必要的訴累。然而僅從主體資格與舉證責(zé)任兩方面顯然不足以規(guī)制濫訴的發(fā)生，還須從法律后果層面規(guī)定對濫訴行為人的制裁：對于惡意、提交虛假材料或采取其他欺詐手段行使公益訴權(quán)的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定不予退還案件受理費(fèi)，若情節(jié)嚴(yán)重，準(zhǔn)許法院對濫訴者施以罰款、司法拘留等措施，以致懲戒效果與警示作用。此外，應(yīng)賦予濫訴行為的受害人提起侵權(quán)之訴的權(quán)利，由濫訴者賠償受害人因?yàn)E訴行為所遭受的經(jīng)濟(jì)損失。

與公益訴訟機(jī)制相比，民事訴訟中原告的訴權(quán)乃是基于自身的實(shí)體權(quán)利，故其具有完全的、自由的權(quán)利來處分自己的訴訟權(quán)利與實(shí)體權(quán)利，正因如此，民事訴訟確立了“處分原則”、“辯論原則”并形成了自己特有的運(yùn)行機(jī)制，和解、調(diào)解與自認(rèn)等制度便在民事訴訟框架下有效地運(yùn)行。亦因民事訴訟雙方皆為實(shí)體法律關(guān)系主體，在民事訴訟中有反訴這一制度設(shè)計(jì)以切實(shí)保護(hù)被告的權(quán)益。與民事訴訟截然不同的是，提起公益訴訟的原告并非是公共利益的完全的、實(shí)體的代表，原告的公益訴權(quán)并非源于其實(shí)體權(quán)利，而是由法律授予而享有。公益訴權(quán)與私益訴權(quán)的本質(zhì)區(qū)別決定了，配置與公益訴權(quán)主體的訴訟權(quán)利理應(yīng)有一定的限制。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第25條的規(guī)定可知，最高人民法院支持環(huán)境公益訴訟中存在和解與調(diào)解這兩種解紛機(jī)制，但這與公益訴權(quán)主體非為實(shí)體權(quán)益代表存在法理上的矛盾，在后續(xù)規(guī)則的完善中應(yīng)當(dāng)確立公益訴訟中不應(yīng)存在原告與被告的調(diào)解、和解?！安粌H當(dāng)事人處分原則受到限制，辯論原則也將受到限制。這種限制體現(xiàn)在，一般民事訴訟中的自認(rèn)制度也不適用于公益訴訟。”亦由于公益訴訟兩造非為實(shí)體法律關(guān)系雙方主體，為公益訴權(quán)配置的訴訟權(quán)利亦不應(yīng)包含反訴權(quán)。

四、結(jié)語

正因公益訴權(quán)建立的基礎(chǔ)及運(yùn)行機(jī)制與民事訴權(quán)的差異，將公益訴訟規(guī)則設(shè)置于《民事訴訟法》中無疑導(dǎo)致了民事訴訟法體系的生硬與不協(xié)。從當(dāng)前立法體例的發(fā)展來看，將公益訴訟規(guī)則單獨(dú)立法與民事訴訟機(jī)制并行乃是司法文明建設(shè)的應(yīng)然之意。公共利益的維護(hù)需要廣大群眾通過司法程序進(jìn)行，通過完善公益救濟(jì)制度，使得廣大群眾能夠通過公益訴訟介入到涉及公共利益事務(wù)的管理與決策之中或是將損害公共利益的行為通過司法途徑予以制裁，體現(xiàn)了私權(quán)力對公權(quán)力與違法行為的制約與監(jiān)督，更大地激發(fā)公民保護(hù)公共利益的熱情，有效地震懾違法分子。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

StudyontheOperationMechanismofJustClaimofPublicInterestLitigation

GUO Song-bin

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The crisis of public interest under the background of socialized production need the design of just claim of public interest litigation to relief public interest. To set public interest litigation in the civil procedure law result in the contradictory between the subject of just claim of public interest litigation and interested person. The legitimacy of just claim of public interest litigation should be deeply study. the foundation of just claim of public interest litigation are social organism and undertaking system. The operation mechanism of just claim of public interest litigation should be improved in subject′s expansion, construction of excitation mechanism and the restriction of execution in just claim of public interest litigation.

just claim of public interest litigation; social organism; undertaking system

D915.2

A

1008-2603(2017)05-0049-06

2017-05-15

2016年司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境民事公益訴訟證明責(zé)任分配研究”(16SFB3048)。

郭頌彬，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：民事訴訟法學(xué)。