基于法治思維視角的高校治理現(xiàn)代化問(wèn)題探析

劉洋

【摘 要】本文立足我國(guó)高校實(shí)際，以法治思維為視角，從國(guó)家法治、高校制度、高校管理者法治意識(shí)層面分析高校治理現(xiàn)代進(jìn)程的法治困境，以健全國(guó)家教育法律法規(guī)體系、完善大學(xué)制度體系、提升師生法治思維水平為導(dǎo)向，探索實(shí)現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化的有效路徑。

【關(guān)鍵詞】高等教育 治理現(xiàn)代化 法治思維 依法治校

【中圖分類(lèi)號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2016）12C-0106-03

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代”，“高校治理現(xiàn)代化”正是為順應(yīng)這一時(shí)代主題在教育領(lǐng)域提出來(lái)的一個(gè)重要課題。高校實(shí)行依法治校，是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國(guó)戰(zhàn)略部署在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。眾所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，則教育治。因此，在新的時(shí)代背景下，高校要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，必須按照全面依法治國(guó)戰(zhàn)略部署的要求，將法治化治理理念引入高校治理各環(huán)節(jié)中，使高校運(yùn)用法治思維推動(dòng)高校的各項(xiàng)管理，發(fā)揮法治在高校治理過(guò)程中的重要作用，努力推動(dòng)高校治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、法治在高校治理現(xiàn)代化中的必要性

（一）法治是高校治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。法治思維，在高校領(lǐng)域是指領(lǐng)導(dǎo)層在長(zhǎng)期分析解決問(wèn)題時(shí)以一種法律邏輯和法律精神的思維模式來(lái)強(qiáng)化思想引領(lǐng)，牢牢把握高校意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。從“人治”到“法治”不僅是管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是從主觀(guān)性、隨意性和無(wú)序性向合法性、權(quán)威性和規(guī)范性轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。高校主體本身對(duì)追求平等、遵守規(guī)則、維護(hù)權(quán)利等有著強(qiáng)烈的需求，意味著運(yùn)用法治思維或法治方式是推動(dòng)高校治理現(xiàn)代化最有效的理念或途徑。高校全面實(shí)施依法治校，就是運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建辦學(xué)主體與政府、社會(huì)的新型關(guān)系，規(guī)范辦學(xué)主體部各項(xiàng)治理行為，維護(hù)辦學(xué)主體與師生三方面的合法權(quán)益，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，營(yíng)造濃郁教育環(huán)境，其本質(zhì)就是要讓高校治理行為在法律軌道內(nèi)，對(duì)個(gè)性為主體的權(quán)責(zé)利能做出法律規(guī)定，確保高校推進(jìn)治理過(guò)程的每一環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。這就是高校進(jìn)一步完善內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境、推進(jìn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（二）法治是高校治理現(xiàn)代化的客觀(guān)需要。新的歷史時(shí)期，隨著中國(guó)法治化進(jìn)程的不斷深入，高校也正悄然地從傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代高校的治理模式從根本上講就是“依法治?！?。而依法治校就是突出法治在學(xué)校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，處理好辦學(xué)主體與政府、社會(huì)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)校與師生之間各方的利益關(guān)系，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，全面提升人才培養(yǎng)質(zhì)量等都迫切需要依法治校作為規(guī)范與引領(lǐng)，提升學(xué)校治理的法治化水平。由此可見(jiàn)，高校治理現(xiàn)代化不僅強(qiáng)調(diào)在治理過(guò)程中微觀(guān)方面的師生權(quán)利的保護(hù)，而且強(qiáng)調(diào)和突出治理過(guò)程中宏觀(guān)方面的制度建設(shè)。因此，推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化，既要加強(qiáng)國(guó)家教育法律法規(guī)建設(shè)，為構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)和諧融洽的新型關(guān)系提供法治保障，又要健全高校各項(xiàng)體制機(jī)制，為維護(hù)好學(xué)校、教師、學(xué)生各方面合法權(quán)利保駕護(hù)航，最終達(dá)到教育治理能力的有效發(fā)揮，化解教育治理現(xiàn)代化進(jìn)行中碰到的各種矛盾與問(wèn)題。

（三）法治是高校治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著我國(guó)教育改革的不斷深化，高校各領(lǐng)域的改革與發(fā)展面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，迫切需要通過(guò)法治來(lái)保障高校改革與發(fā)展的成果，并通過(guò)法治來(lái)保障高校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各項(xiàng)公共權(quán)力的合理配置。要合理配置這些權(quán)利，保障與暢通學(xué)生、教工民主參與途徑，進(jìn)行突破性的改革，都需要在法律法規(guī)、大學(xué)規(guī)章等框架內(nèi)進(jìn)行，確保改革的成果得到有效維護(hù)，改革的順利推進(jìn)得到可靠保障。高校治理現(xiàn)代化就是要通過(guò)依法治校，把法治精神與理念滲透到高校治理實(shí)踐當(dāng)中、把法治原則與方法貫穿到高校治理過(guò)程的每一環(huán)節(jié)，逐步形成高校各項(xiàng)事業(yè)的治理都依靠法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和治理，切實(shí)提高高校治理法治化水平 。由此可見(jiàn)，依法治校與高校治理現(xiàn)代化在諸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是高校治理現(xiàn)代化的重要手段，為高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供重要保障。

二、高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的法治困境

目前，我國(guó)教育法律法規(guī)在制定與完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不斷推進(jìn)，突出地表現(xiàn)在：針對(duì)高校的法律法規(guī)相繼出臺(tái)、高校內(nèi)部以大學(xué)章程為核心的各項(xiàng)管理體制機(jī)制的改革不斷完善。但是，在依法治校的時(shí)代背景下，高校在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中還存在諸多法治困境。

（一）國(guó)家法治層面：國(guó)家教育法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)代大學(xué)的一個(gè)重要特征就是日益成為一個(gè)開(kāi)放的組織系統(tǒng)，與外在世界有著千絲萬(wàn)縷的復(fù)雜聯(lián)系，傳統(tǒng)“象牙塔”式的高校已不復(fù)存在，高校治理逐步從與社會(huì)隔離的“自治領(lǐng)地”轉(zhuǎn)化為與社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，受社會(huì)各種因素的制約。因此，高校治理中，來(lái)自政府與社會(huì)的介入和限制成為必然趨勢(shì)，而這種介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通過(guò)系統(tǒng)共治以增進(jìn)理解、促進(jìn)合作。在我國(guó)，特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)高等教育法律法規(guī)建設(shè)取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法規(guī)的基本架構(gòu)，但是對(duì)于高等教育來(lái)說(shuō)，立法還是處于起步階段。教育法制建設(shè)在國(guó)家整個(gè)法制建設(shè)中還存在一定的滯后性，還不能適應(yīng)教育改革發(fā)展的需要，制定的教育法律體系不僅在數(shù)量上需要增加，在質(zhì)量上也需要進(jìn)行必要的修訂，使教育法律法規(guī)的科學(xué)性、可操作性不斷提高，可訴性明顯增強(qiáng)。目前，我國(guó)制定的一系列教育法律法規(guī)，盡管對(duì)高等教育的活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，但還是存在許多問(wèn)題，不能與時(shí)俱進(jìn)地適應(yīng)高等教育活動(dòng)不斷改革與發(fā)展的需要。我國(guó)的教育立法在很大程度上是在教育改革進(jìn)行中遇到困難或挫折后對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和反思的。因此，我國(guó)的高等教育法律法規(guī)與高等教育改革的不相適應(yīng)或者滯后性的事實(shí)，必定要求國(guó)家教育法律法規(guī)進(jìn)一步完善。

（二）高校制度層面：高校規(guī)章制度有待進(jìn)一步規(guī)范。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）年》明確強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必要條件。凝聚大學(xué)精神與治校理念的大學(xué)章程和具體規(guī)章制度，是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理法治化的基本準(zhǔn)則，是處理高校與社會(huì)、政府、市場(chǎng)等外部關(guān)系以及高校黨委、行政、教學(xué)、管理等內(nèi)部關(guān)系的制度保障。目前我國(guó)絕大部分高校根據(jù)《教育法》《高等教育法》等法規(guī)，經(jīng)過(guò)不斷地探索與完善，制定了較為系統(tǒng)的章程和規(guī)章制度，為高校依法自主辦學(xué)提供了重要依據(jù)，為回答高校治理現(xiàn)代化的核心問(wèn)題提供了科學(xué)指南。但縱觀(guān)這些內(nèi)部“法”，還存在諸多問(wèn)題。一是高校章程在高等教育法制體系的地位不夠明確。目前我國(guó)大部分高校制定的大學(xué)章程只規(guī)定了制定依據(jù)，且在制定依據(jù)的表達(dá)上各執(zhí)己見(jiàn)。由于章程法律地位的不明確，勢(shì)必導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)章制度的錯(cuò)位或者越位現(xiàn)象，影響高校法治秩序的構(gòu)建以及師生合法權(quán)益的保護(hù)。二是章程的執(zhí)行力度不夠。大學(xué)章程作為高校依法治校的主要依據(jù)，其制定的目的在于形成既“有章可循”又嚴(yán)格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大學(xué)章程條款未能真正全面貫徹執(zhí)行，勢(shì)必影響高校治理能力的提升。

（三）管理者層面：管理者法律意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。高校管理者既是“依法治?！狈铰缘木唧w實(shí)施主體，又是大學(xué)規(guī)章制度的主要執(zhí)行者，因此，高校管理者法律意識(shí)的高低直接影響高校規(guī)章制度的制定與貫徹執(zhí)行。影響高校治理環(huán)境的重要因素既包括學(xué)校的規(guī)章制度，又包括管理者法治意識(shí)與法治觀(guān)念水平。換言之，在大學(xué)章程的制定上，法律素養(yǎng)高的管理者與法律意識(shí)淡薄的管理者相比，在法律層面上肯定會(huì)更規(guī)范與科學(xué)。眾所周知，在高校行政法制體系內(nèi)，章程即校內(nèi)“憲法”，大學(xué)校規(guī)制定應(yīng)以學(xué)校章程為立法依據(jù)，是章程的具體化或細(xì)膩化。由于目前我國(guó)很多高校管理層法律思維或意識(shí)不強(qiáng)，混淆大學(xué)章程與校規(guī)的定義，因此很多高校存在校規(guī)與章程相違背的現(xiàn)象。再者，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響根深蒂固，高校治理過(guò)程中的行政管理模式仍然比較嚴(yán)重，很多高?！拜p法治、重人治”的思想仍然存在，領(lǐng)導(dǎo)者在工作過(guò)程中，主要以領(lǐng)導(dǎo)的文件為主導(dǎo)，而不用法律來(lái)表達(dá)訴求或?qū)ふ医鉀Q問(wèn)題的依據(jù)，喪失了法律的權(quán)威，這對(duì)高校依法治校勢(shì)必產(chǎn)生消極影響，不僅阻礙了高校和諧校園的構(gòu)建，而且制約了高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

三、法治導(dǎo)向下高校治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

在大力推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，由于受多方面因素影響，面臨多重法治困境，制約了高校治理現(xiàn)代化的有效運(yùn)行。筆者結(jié)合目前我國(guó)高校的具體實(shí)際，以法治為導(dǎo)向，從高校外部治理環(huán)境、內(nèi)部章程構(gòu)建、校園文化營(yíng)造等方面探究高校治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）以建立高校外部治理環(huán)境為基礎(chǔ)，健全國(guó)家教育法律法規(guī)體系。一方面，當(dāng)前具有中國(guó)特色的法律體系已初步建成，依法治國(guó)的制度基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固，人們的法治意識(shí)與法治理念整體增強(qiáng)，但自覺(jué)主動(dòng)去學(xué)法、用法、守法的意識(shí)還有待加強(qiáng)，這勢(shì)必對(duì)高校治理現(xiàn)代化產(chǎn)生或多或少的消極影響。我國(guó)高校的治理理念和治理體系與多元的社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。高校治理現(xiàn)代化和依法治校的實(shí)現(xiàn)，必然依賴(lài)于整個(gè)社會(huì)治理的現(xiàn)代化和依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，健全國(guó)家教育法律法規(guī)體系，提升依法治教整體水平，為高校治理現(xiàn)代化營(yíng)造良好的外部治理環(huán)境，必然增強(qiáng)高校治理現(xiàn)代化的法治成效。另一方面，我國(guó)高校的建設(shè)發(fā)展是在政府的干預(yù)與推動(dòng)下進(jìn)行的，高校的辦學(xué)未能脫離政府行政權(quán)力的介入，從而導(dǎo)致高校治理的行政化傾向較為嚴(yán)重，行政權(quán)力對(duì)高校的影響比較深遠(yuǎn)。盡管我國(guó)已初步建成教育法律體系，但不管是從數(shù)量上還是質(zhì)量上，都不能完全與國(guó)家法治的整體推進(jìn)相適應(yīng)以及不能緊跟教育改革步伐與發(fā)展需要。因此，制定、修訂相關(guān)的法律法規(guī)，為高校的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境已成為迫切需要。

（二）以構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部章程為核心，完善大學(xué)制度體系?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度要把大學(xué)章程建設(shè)作為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在高校內(nèi)部，章程即大學(xué)之“憲法”，是大學(xué)履行各項(xiàng)工作的最高行動(dòng)綱領(lǐng)，是高校立規(guī)建制的基本依據(jù)。然而，當(dāng)前我國(guó)很多高校仍然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)官本位的管理理念，在其影響下高校制定的章程蛻變成行政管理的工具，方便了管理者權(quán)力的運(yùn)行，而忽視了師生利益群體的權(quán)利訴求。在社會(huì)主義民主政治以及法治建設(shè)不斷推進(jìn)的時(shí)代背景下，高校依法治理已成為時(shí)代的主題，高校章程的制定必須始終遵循法制統(tǒng)一，必須把充分反映廣大師生員工的意愿與著力規(guī)范高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利運(yùn)行結(jié)合起來(lái)，凝練成廣大師生員工共同認(rèn)同的辦學(xué)理念與發(fā)展目標(biāo)。高校章程的制定應(yīng)始終堅(jiān)持民主公開(kāi)的原則，在制定過(guò)程中應(yīng)廣泛收集來(lái)自各方面利益群體的意見(jiàn)，確保師生的意見(jiàn)能充分表達(dá)，合法權(quán)益得到有效維護(hù)。在章程實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)充分遵循章程在高校內(nèi)部作為“憲法”的主體地位，既要確保章程成為建規(guī)立制的基本規(guī)范依據(jù)，又要發(fā)揮章程作為“憲法”的規(guī)范引領(lǐng)功能，完善高校內(nèi)部各項(xiàng)管理制度，健全高校內(nèi)部辦事、議事等各種運(yùn)行機(jī)制，形成以高校章程為核心的規(guī)范、科學(xué)、統(tǒng)一的內(nèi)部治理制度體系。

（三）以營(yíng)造校園法治文化為重點(diǎn)，提升師生法治思維水平。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化”。對(duì)高校來(lái)說(shuō)，高校構(gòu)建法治文化對(duì)落實(shí)依法治國(guó)方略，培養(yǎng)師生知法、守法以及提升師生法治思維整體水平有著重要作用?？梢哉f(shuō)，法治文化建設(shè)是依法治校的靈魂。營(yíng)造濃郁法治文化氛圍，首先必須從師生的法治精神和法治理念入手，加大培養(yǎng)力度，把法治精神的培養(yǎng)作為衡量師生整體素質(zhì)提升的一個(gè)重要依據(jù)，作為師生社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)培育的一項(xiàng)重要內(nèi)容。只有讓法治精神滲透到高校文化建設(shè)的方方面面，內(nèi)化于心，外化于高校師生的自覺(jué)行動(dòng)，才能讓法治成為師生共同自覺(jué)踐行的生活準(zhǔn)則。其次，必須牢固樹(shù)立法治意識(shí)。高校教師及其管理者應(yīng)注重平時(shí)法律知識(shí)的積累，自覺(jué)養(yǎng)成運(yùn)用法治思維解決問(wèn)題的習(xí)慣。同時(shí)高校教職工必須樹(shù)立學(xué)生為中心的法治教育理念，在對(duì)學(xué)生法律知識(shí)傳授中，不斷創(chuàng)新授課方法，與時(shí)俱進(jìn)，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)生的法治意識(shí)，提升學(xué)生依法維護(hù)自身權(quán)益的能力。再次，不斷優(yōu)化校園法治環(huán)境。高校師生處在優(yōu)良的校園法治環(huán)境熏陶中，對(duì)他們法治文化的培養(yǎng)必定起到“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的滲透作用。因此，一方面，高校必須充分發(fā)揮校園官網(wǎng)、廣播、宣傳櫥窗等媒介的作用，對(duì)校園法治文化建設(shè)進(jìn)行宣傳報(bào)道；另一方面，高校必須充分利用法治課堂或法治宣傳日等平臺(tái)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行內(nèi)容豐富、形式多樣的法治教育，組織各種法制宣傳活動(dòng)，使法治文化氛圍滲透到校園的每個(gè)角落。

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【基金項(xiàng)目】廣西2016年度廣西壯族自治區(qū)中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“基于法治思維視角的高校治理現(xiàn)代化問(wèn)題研究”（KY2016YB581）的階段性成果

【作者簡(jiǎn)介】劉 洋，男，湖南邵陽(yáng)人，碩士研究生學(xué)歷，廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院講師，研究方向：黨建與思想政治教育。

（責(zé)編 王 一）