盧顯富

（四川省米易縣人民檢察院，四川攀枝花617200）

縣級檢察機(jī)關(guān)檢察人員分類管理問題研究

盧顯富

（四川省米易縣人民檢察院，四川攀枝花617200）

檢察人員是在檢察機(jī)關(guān)中具體履行檢察職權(quán)的人員群體。以X縣檢察機(jī)關(guān)檢察人員管理現(xiàn)狀為研究對象，對存在的檢察人員管理模式單一、檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、司法案件行政化審批的辦案模式與獨(dú)立性存在沖突、薪酬水平與工作繁簡脫鉤、檢察人員混崗嚴(yán)重且配比結(jié)構(gòu)不科學(xué)等問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)而就檢察人員分類管理提出相應(yīng)建議。

檢察人員；分類管理；檢察官；配套制度

檢察人員分類管理是伴隨著我國政治經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展進(jìn)步而逐漸被提出來的。在新中國成立之初，政權(quán)機(jī)構(gòu)極其不完善，當(dāng)時的環(huán)境和條件決定了檢察人員不可能也沒有必要進(jìn)行分類管理。隨著社會分工的不斷細(xì)化，檢察人員的不斷增加，檢察管理越來越引起最高人民檢察院的高度重視，如何科學(xué)管理這支龐大的檢察隊(duì)伍成為一個重要的課題。2013年3月，最高人民檢察院和中共中央組織部聯(lián)合發(fā)布了將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，并由此將上海、深圳等地的檢察機(jī)關(guān)作為司法體制改革試點(diǎn)單位，研究實(shí)踐檢察人員分類管理及檢察改革的相關(guān)措施。同年11月，黨的十八屆三中全會勝利召開，首次在公報中將完善司法人員分類管理制度上升到國家意志層面上提出來。隨后，最高人民檢察院結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了調(diào)查研究，并在2015年2月下發(fā)施行了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，把建立檢察人員管理制度作為重點(diǎn)任務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，在任務(wù)中再一次強(qiáng)調(diào)了要對檢察人員實(shí)行分類管理。至此，對檢察人員實(shí)行分類管理已勢在必行。

一、X縣檢察人員分類管理現(xiàn)狀、問題及原因

（一）X縣檢察人員分類管理的現(xiàn)狀

1.X縣檢察機(jī)關(guān)和檢察人員管理的歷史沿革

新中國成立初期，百廢待興，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、組織原則是由中國共產(chǎn)黨中央委員會作的多次批示規(guī)定的。新中國的檢察制度，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的社會主義新型檢察制度。X縣檢察機(jī)關(guān)始建于1955年7月28日，當(dāng)時機(jī)構(gòu)極其不健全，人員很少，檢察人員統(tǒng)稱為干部。根據(jù)1954年憲法和各級地方人民檢察署組織通則的相關(guān)規(guī)定明確了檢察人員的職權(quán)、任務(wù)、活動原則。1957年至“文化大革命”前夕，黨中央連續(xù)開展“反右傾”斗爭擴(kuò)大化、“大躍進(jìn)”運(yùn)動，公安、檢察、法院三家實(shí)行合署辦公，辦案中實(shí)行“一長代三長”（公安局長、檢察長、法院院長），“一員頂三員”（預(yù)審員、檢察員、審判員彼此可以代行職權(quán)）?！拔幕蟾锩边\(yùn)動期間，檢察干部先后調(diào)離或下放到“五七”干校勞動，檢察機(jī)關(guān)被“砸爛”，1975年憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級公安機(jī)關(guān)行使，檢察人員不復(fù)存在。1978年憲法和中共中央中發(fā)（1978）21號文件決定重建各級人民檢察院，X縣檢察機(jī)關(guān)經(jīng)縣委決定于1978年10月15日開始恢復(fù)重建，相繼成立了刑事檢察一科（現(xiàn)偵查監(jiān)督科）、刑事檢察二科（現(xiàn)公訴科）、經(jīng)濟(jì)檢察科（現(xiàn)反貪局）、法紀(jì)檢察科（現(xiàn)反瀆局）、監(jiān)所檢察科（現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察局）、控告申訴檢察科、罪案舉報中心、技術(shù)室和辦公室。逐步任命了一批檢察員、助理檢察員、書記員，但是檢察人員還是統(tǒng)稱為干部或干警。1979年刑法和刑事訴訟法頒布實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)主要履行刑事檢察、經(jīng)濟(jì)檢察、法紀(jì)檢察、監(jiān)所檢察和控告申訴檢察五個方面的職能。從1978年恢復(fù)重建至今，X縣檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)逐步健全細(xì)化，檢察人員逐年增加。

2.X縣檢察人員分類管理的特點(diǎn)

長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)與大多數(shù)國家機(jī)關(guān)不同，實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)踐中，地方黨委在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下對檢察機(jī)關(guān)的制約更為明顯。在這種體制下，檢察機(jī)關(guān)往往按照行政管理的方式進(jìn)行管理，地方化嚴(yán)重，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)被弱化。X縣檢察機(jī)關(guān)主要呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

一是檢察機(jī)關(guān)的所有經(jīng)費(fèi)來源均為縣財政部門，向縣財政部門報預(yù)算、決算。二是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員由縣委組織部確定，一般人員由縣政府的人事部門確定。三是檢察人員管理套用公務(wù)員管理模式。檢察人員納入公務(wù)員管理范圍，人員編制分為政法編制、事業(yè)編制和工勤人員編制，檢察人員根據(jù)不同的崗位套用上述三類編制。四是沒有形成單獨(dú)的檢察官序列，工資待遇套用公務(wù)員的職務(wù)職級待遇，與檢察官等級關(guān)聯(lián)極小。五是法學(xué)或法律專業(yè)人才較少，雖然本科以上學(xué)歷達(dá)36人，其中檢察官30人，書記員4人，法警2人，但大部分人員是非法學(xué)或法律專業(yè)畢業(yè)。六是檢察人員總數(shù)較少，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)較多。X縣檢察機(jī)關(guān)所在縣共計20余萬人口，受大環(huán)境所限，檢察人員行政編制為47人，但為了滿足檢察工作需要和相關(guān)規(guī)范性文件、法律要求，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依照上級檢察機(jī)關(guān)設(shè)置，設(shè)有偵查監(jiān)督科、公訴科、反貪污賄賂局等18個內(nèi)設(shè)部門。

（二）X縣檢察機(jī)關(guān)檢察人員管理存在的問題

1.檢察人員管理模式單一

首先，對檢察官完全是按照現(xiàn)行公務(wù)員管理模式進(jìn)行管理的，行政職務(wù)和行政職級成為檢察官追求的目標(biāo)，而代表檢察官資歷和專業(yè)水平的檢察官等級反而可有可無，不利于提高檢察官的檢察職業(yè)認(rèn)同感。其次，在現(xiàn)行制度下，對于書記員而言難以形成崗位認(rèn)同感。書記員是臨時性、過渡性職位，其職級配置低、職業(yè)發(fā)展空間極小。最后，只要在檢察機(jī)關(guān)中工作的人員都是檢察官，檢察官和檢察人員的界限不明，不利于檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。

2.檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置是套用最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，在一定程度上符合細(xì)化分工、明確職責(zé)的要求，但照搬到基層檢察機(jī)關(guān)并不適用。有些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一年最多辦理一兩起案件，如刑事申訴、刑事賠償部門等，有些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的辦案數(shù)量達(dá)到上百件甚至幾百件，如審查逮捕、公訴部門等。設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均需安排專職的檢察官，這就造成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間檢察官的忙閑不均；非檢察業(yè)務(wù)部門安排檢察官，還造成了巨大的司法資源浪費(fèi)。

3.司法案件行政化審批的辦案模式與獨(dú)立性存在沖突

在實(shí)踐中，每一個案件都要經(jīng)過案件承辦人審查、部門負(fù)責(zé)人和分管檢察長審批的環(huán)節(jié)，這種審批程序?qū)膰?yán)把控案件質(zhì)量具有一定的必要性。但是，檢察長、副檢察長等業(yè)務(wù)精英們由于諸多原因只審批案件而不查閱案件卷宗的情況卻普遍存在。雖然法律規(guī)定檢察官行使檢察權(quán)，但是實(shí)際上承辦案件的檢察官是不具有檢察決定權(quán)或批準(zhǔn)權(quán)的，檢察決定權(quán)或者說批準(zhǔn)權(quán)屬于檢察長或分管檢察長。而檢察長或副檢察長是通過聽取匯報、查閱審查報告、簽發(fā)法律文書等方式參與辦理案件的，這就導(dǎo)致了被學(xué)者們詬病的“辦案不斷案，斷案不辦案”的后果。此外，諸多的審批環(huán)節(jié)極易造成重復(fù)勞動，影響辦案效率，也容易造成辦案責(zé)任不清的后果。

4.薪酬水平與工作繁簡脫鉤

目前，我國公務(wù)員實(shí)行的是職務(wù)等級薪酬制與結(jié)構(gòu)薪酬制相結(jié)合的職務(wù)級別工資制，X縣檢察機(jī)關(guān)檢察人員的薪酬管理也是套用公務(wù)員的薪酬管理模式，行政職級決定工資、福利待遇。由于檢察機(jī)關(guān)并未形成單獨(dú)的薪酬制度，檢察人員普遍存在同工不同酬、同酬不同工的現(xiàn)象，這與我國實(shí)行的按勞分配制度存在一定的矛盾。實(shí)際上，辦案工作主要集中在基層，一線辦案的檢察官也大多在基層，在現(xiàn)行行政管理和考評模式下，許多基層一線辦案檢察官，由于受到行政級別和職數(shù)等諸多條件限制并不能得到晉升，嚴(yán)重影響其工作積極性。

5.檢察人員混崗嚴(yán)重且配比結(jié)構(gòu)不科學(xué)

X縣在編在崗的檢察人員，除事業(yè)人員、工勤人員外，大都具有檢察官身份，書記員、司法警察所占比重較小，混崗現(xiàn)象普遍存在。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多，每個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均不到2人。根據(jù)法律規(guī)定，檢察人員辦案至少2人以上，以至于在開展工作過程中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的檢察人員相互借用、混用的情況經(jīng)常發(fā)生。檢察員、助檢員、書記員、司法警察的工作職責(zé)界限并不清晰，有檢察官從事辦公室、政治部等綜合工作的，也有司法警察從事辦公室工作的。書記員人數(shù)占檢察人員總數(shù)不到10%；書記員與檢察官總體之比為1∶13，出現(xiàn)檢察官和書記員比例倒置現(xiàn)象，有些內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)甚至沒有書記員。由于長期缺乏書記員，檢察官不得不替代書記員履行諸如復(fù)印案件材料、告知被告人家屬、歸檔訴訟文書等職能，嚴(yán)重影響了檢察官的辦案效率和質(zhì)量。同樣，司法警察的人員占比也過低，檢察官也經(jīng)常代行司法警察的職責(zé)。如反貪局的檢察官在查詢銀行交易明細(xì)、查找相關(guān)證人、控制犯罪嫌疑人、送達(dá)訴訟文書和執(zhí)行強(qiáng)制措施等方面就履行了司法警察的多項(xiàng)職能。

（三）原因分析

首先，形成檢察人員管理模式單一問題的最根本原因是檢察人員未形成單獨(dú)職務(wù)序列，也就是并未真正實(shí)現(xiàn)檢察人員分類管理。雖然在我國，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一基本定位決定了檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，但是，自公務(wù)員法把檢察人員納入公務(wù)員的管理范疇后，檢察人員沒有形成單獨(dú)的職務(wù)序列，檢察人員的職務(wù)晉升和薪酬水平都只能套用行政職務(wù)職級的管理模式。套用行政管理模式在新中國成立初期以及相當(dāng)長一段時間內(nèi)，確實(shí)起到了相當(dāng)重要的作用，但是隨著社會分工的細(xì)化，這種管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要。

其次，形成其他諸如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理、辦案模式行政化等方面的問題，是由于檢察人員管理模式的配套制度設(shè)計缺失而形成的。作為基層的檢察機(jī)關(guān)，在這些相關(guān)配套制度的設(shè)計上是沒有自主權(quán)的，只能依照法律法規(guī)和上級檢察機(jī)關(guān)的模式來操作。這些已有的配套制度設(shè)計隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，已經(jīng)在某種程度上存在一定的缺陷，影響和制約了檢察人員的科學(xué)管理，需要重新進(jìn)行頂層設(shè)計。

（四）分類管理的必要性

長期以來，檢察人員仍然被納入公務(wù)員管理范圍是缺乏科學(xué)依據(jù)的。檢察人員與其他公務(wù)員的工作性質(zhì)完全不同，履行職責(zé)的依據(jù)也存在明顯區(qū)別。從憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)職責(zé)職能來看，履行檢察職能主要通過依據(jù)刑事法律辦案來實(shí)現(xiàn)，檢察人員作為法律監(jiān)督者只服從法律，崇尚憲法和法律的權(quán)威。而其他公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)主要依據(jù)行政法律，必須遵循下級服從上級的規(guī)則，除非上級命令明顯違法。

我國檢察機(jī)關(guān)一直沿用書記員到檢察官的選任制度，采取單一管理模式。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，多年以來司法體制改革深入推進(jìn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。隨著社會分工的不斷細(xì)化，單一管理的模式已經(jīng)不再適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。近年來我國檢察機(jī)關(guān)檢察人員的職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化程度推進(jìn)較快，但是對檢察人員進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的分類管理等方面還存在較大問題，需要進(jìn)一步完善，這些制約著檢察人員分類管理的矛盾依然很突出。X縣檢察機(jī)關(guān)作為最基層的單位，這些矛盾顯得更為突出。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和社會分工細(xì)化的現(xiàn)實(shí)要求，對如X縣檢察機(jī)關(guān)這樣的基層檢察機(jī)關(guān)的檢察人員進(jìn)行分類管理顯得尤為必要。

二、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）當(dāng)前我國各地檢察人員分類管理改革試點(diǎn)模式

黨的十八屆三中全會后，最高人民檢察院分別確定了一些地區(qū)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察改革試點(diǎn)，從上海、深圳兩地檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)模式來看，主要改革措施集中如下：

一是人員分類管理方面。把檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類，增加了主任檢察官。檢察官脫離行政職務(wù)職級序列，落實(shí)檢察官“員額制”，優(yōu)化檢察官比例，強(qiáng)化檢察官的核心地位。檢察官主要配置在檢察業(yè)務(wù)辦案崗位，其他非業(yè)務(wù)崗位不再配備檢察官。檢察輔助人員協(xié)助檢察官從事檢察業(yè)務(wù)工作，沒有完全的檢察權(quán)。司法行政人員是各級檢察機(jī)關(guān)從事司法行政管理事務(wù)的工作人員。拓寬檢察官的準(zhǔn)入渠道，允許檢察官助理和律師、法律學(xué)者以及其他法律工作者通過一定渠道被任命為檢察官。

二是配套措施方面。改變層層審批模式，實(shí)行獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組相結(jié)合的辦案組織形式。辦案組以主任檢察官為核心，配備了檢察官和檢察助理人員。增加檢察官辦案的透明度，完善內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制；讓人民監(jiān)督員或特約檢察員部分參與和監(jiān)督案件，讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。根據(jù)檢察權(quán)的職能定位設(shè)立不同的內(nèi)設(shè)部門，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和扁平化管理。最后，建立了單獨(dú)以檢察官等級為依據(jù)的檢察官薪酬體系，脫離了行政管理模式的工資制度。

（二）國外檢察人員分類管理的模式

在美國，檢察官的準(zhǔn)入資格和律師的準(zhǔn)入資格相同，美國聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的檢察人員包括單獨(dú)的檢察官職務(wù)序列和政府律師兩類，其中，政府律師的主要工作職責(zé)就是協(xié)助檢察官辦理檢察業(yè)務(wù)，也是法律工作人員?！?〕在德國，檢察機(jī)關(guān)的體制分為聯(lián)邦和州兩部分檢察機(jī)關(guān)?！?〕檢察人員屬于國家公務(wù)員范疇，包括從事檢察業(yè)務(wù)、行政事務(wù)的人員及工勤人員等，分為檢察官、輔助人員和其他公務(wù)員三職組。檢察官選任極其嚴(yán)格。檢察官實(shí)行精英化管理模式，檢察官的比例不超過檢察人員的15%。輔助人員包括司法公務(wù)員和書記員，司法公務(wù)員與檢察官的權(quán)限分明，不屬于檢察官序列；書記員則從事行政事務(wù)和文秘等輔助事務(wù)。其他公務(wù)員類似于服務(wù)保障人員，包括負(fù)責(zé)管理書記員的秘書長、秘書以及工勤人員等等，都屬于國家公務(wù)員。在韓國，檢察人員總體上則分為特定職的檢察官和一般職的公務(wù)員兩類?！?〕檢察官比例也較低，不到檢察人員總數(shù)的20%。檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)，權(quán)力很大，對案件負(fù)責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。檢察一般職公務(wù)員類似于輔助人員，具體辦理業(yè)務(wù)，以檢察官為中心。為保證廉潔，實(shí)行檢察人員崗位五年或七年通過一定的程序進(jìn)行輪換。

（三）國外檢察人員分類管理的經(jīng)驗(yàn)啟示

從上述國家的檢察人員分類管理情況來看，可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要包括：一是檢察人員的任職資格都比較嚴(yán)格，準(zhǔn)入條件除了資格考試以外，還需要具有一定的專業(yè)學(xué)習(xí)或者實(shí)習(xí)經(jīng)歷，可以說具備相應(yīng)的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)兩個基本條件之后方可任命。此外，這三類檢察人員之間的轉(zhuǎn)換要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，特別是其他人員向檢察官轉(zhuǎn)換極其困難。二是檢察人員的分類類別雖然名稱不大相同，但大多分類類別分為檢察官、檢察事務(wù)官（政府律師等）、檢察技術(shù)人員等三類，即采用三分法。三是檢察人員中以檢察官為主體，實(shí)行檢察官精英化管理，檢察官比例比較少，職責(zé)職能分工相對明確，界限很清楚。四是檢察官的獨(dú)立性較強(qiáng)，而且職業(yè)保障明顯，薪酬普遍高于一般公務(wù)員。

三、縣級檢察機(jī)關(guān)檢察人員分類管理的建議

檢察人員分類管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了對相應(yīng)人員分類的邊界進(jìn)行界定之外，還需要完善相關(guān)的配套制度和措施。在我國現(xiàn)有法律制度的總體框架內(nèi)，摒棄不符合發(fā)展規(guī)律的模式，才能適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要?；诖?，對縣級檢察機(jī)關(guān)的檢察人員進(jìn)行分類管理，首先要建立相關(guān)檢察人員的管理體系，其次要建立健全相應(yīng)的配套管理措施。

（一）建立檢察官的管理體系

檢察機(jī)關(guān)的職能目標(biāo)，是由檢察官代表檢察機(jī)關(guān)依法履行法律賦予的檢察權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。因此，需要建立檢察官單獨(dú)的分類管理體系。

一是摒棄檢察官的行政管理模式，實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列?，F(xiàn)行的檢察官等級制度已經(jīng)比較成熟，檢察官等級代表著檢察官的工作年限、資歷高低等等，在一定程度上代表著檢察官的專業(yè)等級。對檢察官的管理沒有必要再套用與其履行職責(zé)無關(guān)聯(lián)的行政職級，取消檢察官的行政職級反而更有利于科學(xué)管理。參照上海檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的做法，檢察官可以設(shè)立四個職務(wù)層次，職級則按照四等十二級來進(jìn)行劃分。

二是要走職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展道路，真正發(fā)揮檢察官的主體作用。借鑒國外檢察人員分類管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的檢察實(shí)踐和縣級檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，合理地配置辦案力量，注意檢察官和檢察輔助人員的配比，才能有效提高辦案質(zhì)量和效率。還要突破行政級別和職數(shù)的限制，實(shí)行優(yōu)秀的檢察官可以被上級檢察機(jī)關(guān)遴選的措施，為辦案一線的基層檢察官提供更為寬廣的晉升空間和機(jī)會。

三是走精英化管理模式，落實(shí)檢察官“員額制”。到底需要多少檢察官才適宜，要結(jié)合實(shí)際的工作量和履行檢察職責(zé)的需要來看，不能隨意地“一刀切”。否則就會變成為了改革而改革，達(dá)不到科學(xué)管理的目的。檢察官的比例確定，既要防止“人浮于事”，又要防止“案多人少”，這就需要借鑒我國現(xiàn)行司法體制改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合各縣級檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的辦案力量以及近年來的辦案數(shù)量等實(shí)際情況，同時還要考慮臨時的調(diào)配和補(bǔ)缺等等。

四是充分保證檢察官的身份，除因法定理由不得被免職或調(diào)離崗位，維護(hù)檢察官隊(duì)伍的穩(wěn)定。完善保障制度，明確檢察官的任職、晉升、考核等均由專門的機(jī)構(gòu)集體負(fù)責(zé)。

五是完善檢察官的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。培訓(xùn)一般分為職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)兩個階段，由于檢察官的準(zhǔn)入條件較高，檢察官的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制更側(cè)重于在職培訓(xùn)階段。而在職培訓(xùn)又可以分為入門培訓(xùn)和在職進(jìn)修兩種，新任的檢察官必須進(jìn)行入門培訓(xùn)，側(cè)重于職業(yè)道德等方面的培訓(xùn)，而檢察官應(yīng)定期或不定期安排在職進(jìn)修。在國外，檢察人員的培訓(xùn)是受到相當(dāng)重視的。近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，法律規(guī)定更新也很快，檢察官不進(jìn)行在職進(jìn)修就會不適應(yīng)工作發(fā)展的需要。

（二）建立檢察輔助人員的管理體系

有些地方的檢察機(jī)關(guān)對檢察輔助人員的工作實(shí)行服務(wù)或勞務(wù)外包，先不考慮是否符合保密規(guī)定，這種模式是否可行還值得研究和實(shí)踐。從字面意思上看，檢察輔助人員的輔助具有從旁幫助、協(xié)助之意，注定了不能履行完整的檢察權(quán)，只能是起到輔助檢察官的作用。雖然是輔助但也不可或缺。由于檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)檢察職能目標(biāo)，僅僅依靠檢察官是不可能完成的，因此，建立檢察輔助人員的管理體系可以對保障檢察官高效履行檢察職能起到極大的促進(jìn)作用。一是明確檢察官助理職責(zé)，避免崗位職責(zé)與檢察官混同。應(yīng)明確制定相應(yīng)的權(quán)限清單，其他方面可參照檢察官進(jìn)行管理。二是將司法警察納入檢察人員的范圍，在保障檢察業(yè)務(wù)順利開展的過程中，熟悉檢察職責(zé)、檢察業(yè)務(wù)的司法警察有利于檢察工作的順利開展。當(dāng)前，警察的職務(wù)序列管理比較成熟，對司法警察的管理可以參照執(zhí)行。三是將檢察技術(shù)人員納入檢察輔助人員范圍。術(shù)業(yè)有專攻，檢察官不可能是全能通才，而檢察技術(shù)人員的設(shè)置就是為了保障檢察官依法客觀、公正履行檢察職務(wù)。檢察技術(shù)人員履行職務(wù)的依據(jù)與檢察官有所區(qū)別，而與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員相近似，可套用公務(wù)員法管理。四是讓書記員歸位，由輔助文員轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w配備，在等級管理過程中應(yīng)單獨(dú)形成等級序列并確定薪酬。同時，嚴(yán)格劃分書記員與檢察官以及檢察官助理的職責(zé)界限，防止混淆。書記員可以采用聘任制，書記員的數(shù)量應(yīng)大于檢察官數(shù)量，將檢察官從常規(guī)的文字處理工作中解脫出來。

（三）建立司法行政人員的管理體系

把司法行政人員歸入檢察人員中，主要是適應(yīng)檢察管理的需要，不能只要檢察業(yè)務(wù)而不要必要的管理，走極端是不可取的。司法行政人員的工作性質(zhì)與其他國家機(jī)關(guān)的公務(wù)員一樣，只是其職能不同，檢察機(jī)關(guān)中的司法行政人員是服務(wù)于檢察工作的，職責(zé)范圍很廣。為了避免檢察官職業(yè)泛化的情況出現(xiàn)，應(yīng)禁止檢察官和司法行政人員交叉任職或兼職。將檢察機(jī)關(guān)中的行政職權(quán)和司法職權(quán)明確區(qū)分開，同時把檢察官職務(wù)序列和司法行政人員的職務(wù)序列嚴(yán)格區(qū)分開。

（四）構(gòu)建相應(yīng)的配套制度

界定檢察人員的分類界限，是優(yōu)化檢察管理的基礎(chǔ)工作。要實(shí)現(xiàn)檢察目標(biāo)、推動檢察工作的科學(xué)發(fā)展，還需要建立健全相應(yīng)的配套制度。為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)政治社會的不斷發(fā)展需要，在現(xiàn)行檢察制度的整體框架內(nèi)，縣級檢察機(jī)關(guān)有必要對內(nèi)設(shè)部門的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、檢察業(yè)務(wù)的運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行必要的改革和構(gòu)建。

1.設(shè)置與辦案機(jī)制相配套的內(nèi)設(shè)部門

現(xiàn)行檢察管理模式下，大部分縣級檢察機(jī)關(guān)設(shè)有18個內(nèi)設(shè)部門，分為檢察業(yè)務(wù)部門、綜合部門、檢察輔助部門三大類，基本能滿足檢察工作開展的需要。對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門的設(shè)置，應(yīng)充分考慮以下幾個方面：

一是內(nèi)設(shè)部門要具有獨(dú)立的司法屬性，既促進(jìn)機(jī)構(gòu)扁平化又促進(jìn)辦案專業(yè)化。二是把握好適度原則，不能一味追求去行政化而忽視必要的司法管理。如像美國這樣的三權(quán)分立國家，檢察權(quán)并不一味地歸為司法權(quán)類，而是歸屬于行政權(quán)類，不能不說存在一定的道理。三是要建立監(jiān)督制約部門。絕對權(quán)力就絕對會滋生腐敗。讓檢察權(quán)保持正確的方向，就要讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行，必須建立相應(yīng)的檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督部門。

基于以上分析，人員分類管理應(yīng)與內(nèi)設(shè)部門的改革同步進(jìn)行，在分類管理制度下對縣級檢察機(jī)關(guān)實(shí)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，以檢察權(quán)的順利履行為前提，整合檢察業(yè)務(wù)部門，成立批捕公訴部、訴訟監(jiān)督部、職務(wù)犯罪偵查部、業(yè)務(wù)管理部。將現(xiàn)行的部分偵查監(jiān)督科、公訴科的職能劃入批捕公訴部。將刑事執(zhí)行檢察局、民事行政檢察科、駐所檢察室、控告申訴檢察科以及偵查監(jiān)督科的偵查活動監(jiān)督和立案監(jiān)督兩項(xiàng)法律監(jiān)督職能劃入訴訟監(jiān)督部。承擔(dān)職務(wù)犯罪案件偵查的職務(wù)犯罪偵查部將反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局、司法警察大隊(duì)劃入其中，統(tǒng)一管理，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)指揮作用。法律政策研究室、案件管理辦公室、監(jiān)察科合并為業(yè)務(wù)管理部，主要職能是對案件辦理的內(nèi)部監(jiān)督，為檢察官辦案、檢察長決策提供參考。此外，成立業(yè)務(wù)保障部，作為行政部門，將原來的辦公室、信息技術(shù)辦公室、政治部等劃入其中，負(fù)責(zé)辦公室、政工、紀(jì)檢監(jiān)察、檢委會辦公室、計財裝備、調(diào)研、技術(shù)等各類綜合管理、服務(wù)工作。

2.建立以檢察官為主體的檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制

改變辦案組織形式，設(shè)置以檢察官為核心的辦案組織，摒棄層層審批的行政辦案模式。辦案組織可以是獨(dú)任檢察官，也可以是檢察官辦案組，根據(jù)案件復(fù)雜、難易程度等具體情況而設(shè)立，可借鑒人民法院的獨(dú)任庭和合議庭模式。檢察官辦案組可以相對固定，也可以根據(jù)司法辦案需要臨時組成。職務(wù)犯罪偵查工作大多數(shù)需要團(tuán)隊(duì)協(xié)同作戰(zhàn)，社會敏感性強(qiáng)，而且權(quán)力容易失控，原則上要求強(qiáng)化集中、統(tǒng)一指揮，一般應(yīng)當(dāng)由檢察官辦案組負(fù)責(zé)承辦，這也符合職務(wù)犯罪偵查的具體實(shí)踐?！?〕訴訟監(jiān)督等其他法律監(jiān)督案件，情況則更為復(fù)雜，可根據(jù)不同情形來確定是由獨(dú)任檢察官承辦，還是由檢察官辦案組承辦。

在辦案組織模式下，應(yīng)注意明確幾個關(guān)系。首先，明確檢察長與檢察官、部門負(fù)責(zé)人與檢察官的關(guān)系。在檢察業(yè)務(wù)上，檢察長屬于領(lǐng)導(dǎo)者，同時也是監(jiān)督者，檢察官履行職務(wù)只對檢察長負(fù)責(zé)。其次，明確辦案組內(nèi)檢察官、檢察官助理和書記員的職責(zé)范圍，劃清三者的權(quán)力邊界。檢察官在辦案組內(nèi)具有絕對權(quán)力，有最終決定權(quán)；檢察官助理和書記員只是輔助檢察官辦案，無決定權(quán)。最后，建立辦案責(zé)任追究制度。辦案責(zé)任追究提得最響的是錯案終身追究制度。其實(shí)追究不是目的，是為了更好地推動檢察工作的發(fā)展。要考慮的最基本因素是哪些人在哪些情形下應(yīng)當(dāng)被追究。細(xì)化檢察業(yè)務(wù)各項(xiàng)工作的具體流程，分別制定三類檢察人員的崗位責(zé)任書，明確責(zé)任邊界和被追究的范圍。

3.完善檢察權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制

防止檢察官濫用檢察權(quán)，必須通過強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。無論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督，最根本的監(jiān)督是讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。

一是內(nèi)部監(jiān)督制約，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)管理部的作用，讓檢察官辦案在一定范圍內(nèi)公開透明。業(yè)務(wù)管理部應(yīng)承擔(dān)起檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的職責(zé)，負(fù)責(zé)對獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組在執(zhí)法辦案中的事中、事后監(jiān)督。事中對辦案過程中的違規(guī)臨界點(diǎn)進(jìn)行預(yù)警，事后對案件質(zhì)量進(jìn)行評查等等。在監(jiān)督過程中，要充分評估檢察官的檢察業(yè)務(wù)能力和辦案成效。業(yè)務(wù)管理部可以隨時抽查檢察官已經(jīng)辦結(jié)或正在辦理的案件，主要監(jiān)督檢察官是否存在違規(guī)違法的情形，但不能影響檢察官的獨(dú)立辦案，不能改變檢察官的決定。

二是外部監(jiān)督制約，依托權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾進(jìn)行監(jiān)督。正所謂陽光是防治腐敗最好的良藥，必須讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。加強(qiáng)外部監(jiān)督，首先在內(nèi)容上，在相關(guān)保密法律法規(guī)允許的情況下，最大限度滿足權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾的知情權(quán)。其次在方式渠道上，要充分保障外部監(jiān)督主體的知情權(quán)，暢通反饋渠道。外部監(jiān)督的主體主要來自人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員、人民監(jiān)督員以及涉及案件的當(dāng)事人及親屬等。涉及案件的當(dāng)事人及親屬，范圍較窄，可根據(jù)相關(guān)刑事法律的規(guī)定執(zhí)行；人大代表等人員從某種程度上是代表社會大眾的，涉及面寬。要確保這幾類人員的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，必須建立健全相關(guān)機(jī)制，暢通監(jiān)督的渠道和完善監(jiān)督的方法。可以通過傳統(tǒng)媒體如電視、報紙、雜志，或新媒體如微信、微博等形式主動適時地通報檢察工作的情況；可以建立特約檢察員、人民監(jiān)督員對熱點(diǎn)案件的問詢制度等。最后加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與外部的互動，如檢察人員通過人大代表、特約檢察員、人民監(jiān)督員及時了解和掌握社情民意，發(fā)現(xiàn)履行檢察權(quán)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，提高檢察機(jī)關(guān)辦案的執(zhí)法公信力。

4.制定合理的綜合考評體系

制定綜合考評體系首先要明確考評的基本要素，包括考評的目標(biāo)、考評的主體、考評的客體、考評的方法等等。對檢察機(jī)關(guān)而言，考評目標(biāo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合檢察職能和檢察工作實(shí)際，充分發(fā)揮其對檢察人員的激勵作用和導(dǎo)向作用，推動檢察工作的科學(xué)發(fā)展。

考評的主體不能是檢察官，而是應(yīng)成立專門的考評委員會，領(lǐng)導(dǎo)績效考評工作?？荚u的客體應(yīng)涵蓋檢察工作的方方面面，堅持以檢察職責(zé)職能范圍為基礎(chǔ)，將業(yè)務(wù)工作、綜合工作以及重點(diǎn)工作納入考評范圍。為保證考評結(jié)果的公正、公平，應(yīng)采取被考評對象自評自查和考評主體隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式，保證考評的準(zhǔn)確、充分、完整。另外，在開展考評前，應(yīng)制定檢察人員的考評標(biāo)準(zhǔn)、辦法、程序以及結(jié)果的運(yùn)用等方面的制度。具體而言，對檢察人員的綜合考評體系應(yīng)結(jié)合檢察工作實(shí)際，遵循司法工作原理，尊重檢察權(quán)運(yùn)行、檢察管理以及人力資源管理規(guī)律。根據(jù)不同的檢察人員構(gòu)成、不同崗位的職責(zé)職能等客觀因素，設(shè)置影響考評基礎(chǔ)的基數(shù)指標(biāo)。以檢察機(jī)關(guān)的審查逮捕、公訴、職務(wù)犯罪偵查、法律監(jiān)督等主要檢察業(yè)務(wù)工作為重點(diǎn)，確定關(guān)鍵性系數(shù)和指標(biāo)及其分值比重，突出對執(zhí)法程序的監(jiān)督和控制，把辦案流程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為設(shè)置指標(biāo)的主要依據(jù)。重視指標(biāo)所體現(xiàn)的辦案流程是否完整系統(tǒng)，強(qiáng)化以程序保證辦案質(zhì)量和效果的價值理念。關(guān)注過程與關(guān)注結(jié)果相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合，多作客觀全面的定性描述，實(shí)現(xiàn)與量化考評的銜接，充分發(fā)揮正向指標(biāo)的激勵作用，增強(qiáng)準(zhǔn)確性和可操作性。

新一輪檢察改革已經(jīng)拉開序幕，改革的思路、目標(biāo)、原則、任務(wù)等已經(jīng)明確，其中涉及的體制改革、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員管理、檢務(wù)保障、職能強(qiáng)化等多項(xiàng)改革已進(jìn)行了深入的研究和試點(diǎn)。我國檢察機(jī)關(guān)從新中國成立初期的“一片混沌”正在逐步向精細(xì)化、規(guī)范化、法治化的道路前行。隨著檢察改革的深入，回歸檢察機(jī)關(guān)的司法屬性、開放性必將成為檢察管理新模式。

〔1〕韓振標(biāo).中國現(xiàn)行檢察體制探析〔D〕.鄭州大學(xué)，2003.

〔2〕張鴻巍.美國檢察制度研究〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔3〕張承平，徐子良.德國檢察官選任制度評介〔J〕.人民檢察，2013（13）：69－72.

〔4〕張建軍，鄭建秋，張步洪.韓國檢察人員分類管理制度簡析〔J〕.人民檢察，2005（1）：50－53.

Study on Classification Management of Procuratorial Personnel in Procuratorial Organs at County Level

LU Xian－fu
（People’s Procuratorate of MiyiCounty，Sichuan Provence，Panzhihua，Sichuan 617200）

The procuratorial personnel are the personnel groups that carry out the procuratorial powers in the procuratorial organs.The administrative situation of procuratorial organs in X county procuratorial organs is the object of study.There is a conflict between themanagement of the procuratorial personnel，the irrational setup of procuratorial organs and the independence of administrative cases，the inspectors are mixed and serious and the ratio of the structure is not scientific，and then the paper gives the appropriate recommendations on the classification of prosecutors.

procurator；classified management；procurator；supporting system

DF83

A

1672－2663（2017）01－0077－06

（責(zé)任編輯 廖習(xí)華）

2016－11－18

盧顯富（1980－），男，廣西南寧人，四川省米易縣人民檢察院檢委會委員、偵查監(jiān)督科科長，主要從事刑事法學(xué)研究。