我國協(xié)商民主的價值契合與機制改進
——基于中觀決策視角

羅永寬，王真宇

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

我國協(xié)商民主的價值契合與機制改進
——基于中觀決策視角

羅永寬，王真宇

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

我國協(xié)商民主從理論到實踐，從政治到價值，從機制到形式，學界內是仁者見仁、智者見智，有待于從中觀決策的角度去審視協(xié)商民主在決策價值與運行機制改進等相關研究，目的在于解決協(xié)商民主中存在的制度缺損、執(zhí)行走樣、決策不協(xié)調等諸多困境，改進、完善協(xié)商民主機構與機制，引導民眾廣泛、自由參與協(xié)商活動，規(guī)范中觀協(xié)商行為，解決宏觀與中觀協(xié)商民主協(xié)調發(fā)展問題，為推進協(xié)商民主研究與實踐探索達成更多共識。

協(xié)商民主；中觀視角；價值契合；機制改進

1980年美國學者約瑟夫·畢賽特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次提出協(xié)商民主的概念，自此中西方學者從不同的方式與角度展開了協(xié)商民主的學術探討。21世紀之初，我國學者開始關注協(xié)商民主，賦予協(xié)商民主更豐富的內涵和新意，并且推動了協(xié)商民主的實踐發(fā)展。經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，我國協(xié)商民主在頂層制度設計、基層治理實踐等方面取得了豐碩的研究成果，但是在實現(xiàn)廣泛的公共協(xié)商和有效的政治參與等中觀視角上依然陷入后勁不足的困境，究其原因在于無法激發(fā)協(xié)商民主的主體效能。協(xié)商民主的中觀視角是相當于宏觀與微觀之間的層級視角，在中觀決策系統(tǒng)中，決策（組織）主體主要有地方黨委、人大、政府、政協(xié)等組織及權力機構部門，凡涉及地方社會、經(jīng)濟發(fā)展、人民生活等重大問題，都由其來行使協(xié)商權、決定權、地方政策的制定權。協(xié)商民主的中觀決策視角，介乎于頂層制度設計與基層治理實踐，是連接協(xié)商民主制度與基層協(xié)商民主實踐的重要橋梁，是激發(fā)協(xié)商民主制度優(yōu)勢和實踐經(jīng)驗的關鍵一步，是協(xié)商民主理論與實踐在我國發(fā)展的重要體現(xiàn)。因此，從中觀決策視角審視我國協(xié)商民主的價值契合與機制改進，對于進一步推動我國協(xié)商民主具有重要意義。

一、協(xié)商民主理論與價值的關切

協(xié)商民主可以理解成一種理性的決策形式，不僅反映了參與者先前的利益和觀點，而且還反映了他們在思考各方觀點之后做出的判斷，以及應該用來解決分歧的原則和程序。[1](p26-33)關于協(xié)商民主的價值，李效熙、鄭雅卓認為協(xié)商民主體現(xiàn)了民主理論在當代社會的新發(fā)展，具有許多傳統(tǒng)代議制民主無法取代的價值。[2]至于協(xié)商民主在決策中的應用，有學者特別強調協(xié)商民主在決策過程中的環(huán)節(jié)，對話、磋商、討論、聽證、交流、溝通、審議、辯論、爭論等協(xié)商民主的各種形式，其實都是公民參與政治生活的重要渠道以及決策科學化民主化不可或缺的環(huán)節(jié)。從協(xié)商決策的角度來看，我國協(xié)商民主不是協(xié)商和民主一般意義上的融合，而是一種新興的決策方式與決策形成機制，協(xié)商是民主的形式，民主是決策的過程，目的是達到科學、合理的決策。協(xié)商民主的價值主要體現(xiàn)如下幾個方面：

（一）協(xié)商民主為公共決策組織找到一種公認的決策方式。

民主協(xié)商的核心是通過平等互動與磋商的方式達成一種利益均衡，使各方的利益得到相應的考慮與照顧，最終形成一種彼此接受的解決方案。[3](p94-97)政黨、政府、公共組織、社會團體等利益集團，在對政治、經(jīng)濟、生活、安全等領域或者社會共同關注的、涉及廣大民眾切身利益的問題進行決策時，可通過協(xié)商民主預設的決策程序與方式進行平等、自由的互動、交流、磋商、審議，使各方了解并尊重彼此的立場、意見、訴求、分歧，從而在公共利益最大化的前提下，以協(xié)商的形式找到最大共識，并達成各方均可接受的決策方案或政策措施。[4]這種決策方式雖然決策效率不一定高，但它肯定是大多數(shù)人尤其是社會民眾最歡迎的。

（二）協(xié)商民主為民眾參與公共決策找到一種新的參與渠道。

協(xié)商民主作為理性決策的一種好形式，恰好能為實現(xiàn)科學決策、合理決策、民主決策找到一條重要參與渠道，是在既有民主政治基礎上的一種綜合戰(zhàn)略升華，是推動中國社會經(jīng)濟體制轉型的重要舉措，有效避免參與決策的過程僅被少數(shù)知識精英、白領群體所掌控，給予了民眾參與協(xié)商、表達合理訴求的便利和機會，把他們的利益和想法納入決策和政策的制定框架內。

（三）協(xié)商民主為科學、合理的公共決策奠定了制度基礎。

通常情況下，重大決策采用協(xié)商民主的方法走協(xié)商民主的決策程序，是保障決策的科學、合理的重要前提條件。只有經(jīng)過廣泛參與，通過利益相關者平等對話與協(xié)商，發(fā)揮出集體智慧，集思廣益，才能保證決策機制的完整性和正當性。[5](p47-56)經(jīng)過協(xié)商民主的主體與客體充分地討論、協(xié)商和論證，讓可行性與不可行性的觀點、立場相互碰撞，更容易發(fā)現(xiàn)動議事項其中的真諦與問題，在決策目標的約束下，進一步找到發(fā)揚優(yōu)勢、解決問題的辦法和措施，經(jīng)過補充、修改、完善動議事項，最后做出的決策不一定是最優(yōu)，但協(xié)商民主一整套決策機制保證了其科學性和合理性。

（四）協(xié)商民主制定的政策更容易在社會民眾中得到貫徹執(zhí)行。

一項新的政策出臺或者一項動議事項在決策前、決策中，甚至執(zhí)行反饋的全過程，均可通過引入?yún)f(xié)商民主的程序、決策機制來完成。經(jīng)過主體與客體，各種不同利益集團的多次磋商博弈，力求通過不斷的協(xié)商與溝通，消除參與其中的不同組織、不同人群之間的沖突與分歧，使得各方都能比較了解決策的全過程，從而促使人們努力達成并遵守共識協(xié)議。由此，通過協(xié)商民主的程序形成的決策結果或者政策措施更容易得到多數(shù)人的理解和認同，在具體的貫徹執(zhí)行中易于順利實施。

（五）協(xié)商民主形成的公共決策可抑制決策組織的腐敗行為。

協(xié)商民主形成的公共決策有一個顯著優(yōu)點，即最大程度上體現(xiàn)大多數(shù)公眾的利益。協(xié)商民主按照規(guī)定的程序、議事的規(guī)則多次協(xié)商，通過公開透明的方式，從事項動議-討論主旨-起草方案-收集意見-反饋情況-修改方案-形成決策-反饋完善依次完成，包括對決策失誤的責任追究，這有利于決策組織或決策者做出符合本地區(qū)實際、反映群眾利益的決策，對尋租及貪腐行為的產(chǎn)生也形成諸多限制，最終以公眾的滿意度來檢驗決策的結果合理與否，有益于彰顯社會正義。

二、協(xié)商民主的中觀缺失與問題解析

協(xié)商民主中觀視角的發(fā)展困境，實際上體現(xiàn)出協(xié)商民主的主體效能問題，尤其是在涉及地方社會、經(jīng)濟發(fā)展、人民生活等重大問題上，以協(xié)商民主的決策方式來審視中觀協(xié)商民主，從形式到內容都存在制度缺損和錯位。

（一）協(xié)商民主缺乏動議事項基本規(guī)范。

從中觀的公共決策及政策制定過程看，從立項開始就存在著隨意性、零散化現(xiàn)象，協(xié)商民主的動議事項缺乏制度保障，[6](p5-11)由于民眾參與協(xié)商、民主決策也不是法律的硬性要求，決策組織對動議事項是否采用了協(xié)商民主的方式，是否經(jīng)過了協(xié)商民主的程序來完成最終決策并不承擔法律責任。一些地方?jīng)Q策組織及權力機構對協(xié)商決策的具體程序操作，如對哪些動議事項需要公開讓民眾參與，具體由哪個部門來牽頭組織實施，需要在哪個層面發(fā)動，并沒有完整的制度規(guī)定。一些地方認為只是按部就班把有些需要討論、研究的事項推給人大、政協(xié)，有些就由地方黨委、政府讓動議事項的有關部門組織相關代表或者群眾召開一個討論會或座談會，聽聽意見或建議，走形式過場，這就無法發(fā)揮協(xié)商民主對決策參與、政策制定的影響力。

（二）意見吸納和決策論證不充分。

民眾有機會通過協(xié)商民主的方式參與到參政、議政、民主決策，是人民當家作主的具體體現(xiàn)。他們通過合法、合理的渠道正當表達對重大問題、民生政策的看法以及對公共利益的訴求，是其基本權利所在。即使民眾的意見與決策組織機構不一致，亦理應受到重視，在決策前、決策中，公開有關不同意見，反復協(xié)商溝通，找到正確決策方案。但這在現(xiàn)實中很難實現(xiàn)，例如，2016年鄭州投資6.5億建設立交橋，立交橋建成開通后就出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象。決策事前、事中民眾和交警表達與方案相左的意見，不僅沒有予以公開，也沒有得以重視，民眾和交警的意見并沒有被采納到規(guī)劃決策中來，導致決策失誤。在當今自媒體盛行的情況下，地方?jīng)Q策組織怕公開及采納以后，引起更多連鎖反應、負面效應，相左的意見公開程度與采納就非常有限。這不僅挫傷了參與者熱情和積極性，而且有悖于科學決策機制設計的初衷。

（三）涉及民生事項的協(xié)商不充分。

隨著我國協(xié)商民主建設加快推進，2015年2月中共中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，強調協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商。但現(xiàn)實中涉及群眾切身利益的實際問題，在地方?jīng)Q策主體組織的民眾參與協(xié)商，收集當?shù)孛癖姷囊庖?、建議、想法的過程中，雖然也在探索做這方面的工作，有些甚至做了決策前的大量準備工作，包括專家論證、可行論證、風險評估，似乎考慮已經(jīng)很細致了。恰恰在協(xié)商民主方面，由于涉及人數(shù)較多，時間較長，過程復雜，協(xié)商溝通往往是不充分的，出問題就在所難免。比如，2016年6月25日，湖北仙桃市擬建生活垃圾焚燒發(fā)電站項目工程，引發(fā)社會廣泛關注，各種言論刷爆了當?shù)氐呐笥讶驼搲?。民眾不滿的主要是該項目工程選擇地點距離居住區(qū)不夠遠，以及擔心焚燒廠能否嚴格按照規(guī)范運作缺乏有效的監(jiān)督機制。為此，部分民眾群聚街頭抗議新建生活垃圾焚燒發(fā)電站項目，引發(fā)了群體性事件，這與協(xié)商民主不充分有直接關聯(lián)。

（四）民眾參與協(xié)商與民主決策不協(xié)調

現(xiàn)在多數(shù)地方中觀決策組織開展民主協(xié)商，通常采用的方式是座談會、聽證會、咨詢會、專題協(xié)商會，基本限于本級黨政組織特別關切、上級組織又非常強調的政策制定或動議事項。實際上涉及的重大民生政策和動議事項很多無法納入?yún)f(xié)商民主的范疇，一般民眾參與到?jīng)Q策主體組織的協(xié)商民主活動，參與協(xié)商民主所表達的想法、建議、意見被采用的情況有待加強。至于那些上級沒有強調，或沒明文規(guī)定的公共決策事項，地方組織的協(xié)商活動就是走走協(xié)商民主的形式而已，從而導致民眾參與協(xié)商與民主決策不協(xié)調，形成的決策缺乏社會認同感和公信力。

三、協(xié)商民主的縱深推進路徑與方略

改進、完善協(xié)商民主的決策機制，既要立足當前現(xiàn)實情況，更要著眼中國特色社會主義發(fā)展的大方向，創(chuàng)造條件加快推進其向縱深發(fā)展。

（一）開放協(xié)商民主的民眾參與機制。

參與渠道是民眾切實參與地方協(xié)商民主、實現(xiàn)決策組織與民眾互動的載體。要推進協(xié)商民主在地方?jīng)Q策中應用，必須全面開放協(xié)商民主的參與機制。根據(jù)不同群體尤其是弱勢群體利益表達的需要，在協(xié)商民主參與的領域，全面開放動議、議事、對話、磋商、溝通、審議、討論、辯論、議事、會談、論壇、走訪、懇談等多種形式，廣泛運用微信公眾號、微博、論壇、網(wǎng)絡等新興載體，增加交互性、去中心化，為決策組織和民眾互動創(chuàng)造條件，讓處于弱勢群體的民眾從動議事項的立項到地方政策制定、決策結果的應用、政策實施中的評議等全過程自由參與。遇到民眾反響強烈的問題，應進行零距離的協(xié)商，按程序約定有興趣的民眾參與其中，最大限度擴大協(xié)商的參與面。

（二）建立主體與客體之間的充分協(xié)商機制。

在規(guī)范的協(xié)商民主決策的框架內,協(xié)商是由決策（組織）主體與參與（民眾）客體之間就共同關心、關注的問題依據(jù)協(xié)商民主制度和規(guī)定程序來實現(xiàn)的，所以建立主體與客體之間的充分協(xié)商機制是十分必要的。其機制實現(xiàn)前提是一切以人為本，尊重和保障民眾正當合理的共同權益，讓參與者民眾尤其是弱勢群體能平等自由地參與協(xié)商，在協(xié)商環(huán)節(jié)享有同等的地位與話語權。通過觀點碰撞、交流溝通，在進行決策環(huán)節(jié)前的零距離協(xié)商中，堅持問題分析導向，集思廣益、廣納諫言；在協(xié)商這個環(huán)節(jié)，盡量通過不同方式、不同形式，在合適的場合、合適的時點，公開有關進程和情況，必要時進行專題聽證，以確保協(xié)商的問題能夠得到充分表達、有效溝通，最大限度地形成共識，消解或縮小利益分歧。這樣制定的政策或通過的決定事項才具有社會的認同感和公信力。

（三）改進既有用又管用的協(xié)商民主推進機制。

有了明確的規(guī)范，才能有效運行。要用制度來界定必須納入?yún)f(xié)商民主程序的重大事項，在地方權力決策組織決策之前、法定會議表決之前、行政組織決定之前進行協(xié)商民主，決策組織盡可能地通過各種公開形式告知民眾，介紹有關基本情況，方便民眾有機會參與、有渠道參與，讓其成為一項常態(tài)性的地方協(xié)商民主決策制度。通過內生性的決策權力機構與外部性社會民眾互動，廣納群言，廣集民智，找到最大的共識，同時拿出有說服力的依據(jù)，供最后有權決策者參考，做出科學、合理的決策。

（四）完善實施民主決策反饋修正機制。

在地方?jīng)Q策組織的決策完成過程中，除了對民主決策中的各個環(huán)節(jié)進行協(xié)商外，還需要建立、完善、實施民主決策反饋修正機制。[7](p13-14)意在引入民眾對地方?jīng)Q策組織制定的政策或通過的決策方案，進行評議、反饋，包括客觀評價預期效果，是否出現(xiàn)原來未能預見的問題，是否需要對決策進行重新設計修正。通過跟蹤決策組織制定的政策或通過的決策方案在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不科學、不合理的地方，以及實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，收集匯總有關反饋信息，信息收集還應開闊視野、接地氣，例如通過反映社情民意的網(wǎng)上交流平臺來收集民眾意愿。決策方案論證之后有需要修正的，應及時進行補充、修改、完善，使決策更加科學、合理，確保民主決策更加符合客觀實際。

四、結語

從中觀協(xié)商民主的視角來審視民主決策，從形式到內容都存在機構非專、制度缺損、執(zhí)行走樣、決策錯位等諸多機制性困境。改進、完善協(xié)商民主的決策機制，既要立足當前現(xiàn)實情況，更要著眼中國特色社會主義發(fā)展的大方向，特別是地方?jīng)Q策組織應該及時跟進，把握大局，公正全面地做出正確合理的選擇，引導協(xié)商民主有條不紊地推進，改進、完善協(xié)商民主機構與機制，引導民眾廣泛、自由參與，規(guī)范中觀協(xié)商行為，解決宏觀協(xié)商民主與中觀協(xié)調發(fā)展問題，為推進協(xié)商民主研究與實踐探索達成更多共識，在實現(xiàn)其價值上下真功夫。

[1]陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（10）.

[2]李效熙，鄭雅卓.正確認識和把握社會主義協(xié)商民主——學術界關于協(xié)商民主的研究綜述[N].人民日報，2013-01-24（7）.

[3]鄒宗根.基層協(xié)商民主：功能、過程與建構[J].中共濟南市委黨校學報，2012，（2）.

[4]俞可平.中國特色協(xié)商民主的幾個問題[J].學習時報，2014-01-09（3）.

[5]陳家剛.關于社會主義協(xié)商民主制度建設的思考[J].中共天津市委黨校學報，2014，（5）.

[6]朱宗友，許開軼.協(xié)商民主研究：10年回顧與思考[J].中州學刊，2013，（7）.

[7]吳洪波.改進黨委決策方式的幾點思考[J].中共銀川市委黨校學報，2006，（6）.

責任編輯申華

D621

A

1003-8477（2017）04-0041-04

羅永寬（1966—），男，武漢大學馬克思主義學院常務副院長、教授、博士生導師；王真宇（1990—），女，武漢大學馬克思主義學院博士研究生。