張羽君

（北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048）

·法律園地

論西方利益集團與法律發(fā)展的互動

張羽君

（北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048）

法律發(fā)展與利益變化息息相關(guān)，而利益的法律轉(zhuǎn)化和民主輸送需要憑借某種特定的力量，通過一定的表達渠道和表達方式予以實現(xiàn)。在西方特別是美國，利益集團扮演了這一重要角色。多元利益集團是多元利益社會民主制度的一種形式和固有特征，它通過暢通訴求表達而總體有利于社會穩(wěn)定。利益集團是衍生于基本憲法性權(quán)利——請愿權(quán)的一項制度，其流弊可以經(jīng)由良好的憲法設(shè)計和專門的法律規(guī)制予以消減。傳統(tǒng)上，利益集團通過影響立法過程來提升立法理性；近年來，它也試圖施壓于司法來改變利益分配格局，進而影響法律乃至社會的發(fā)展。

利益集團；民主政治；憲法；立法；司法

在利益向法律利益的轉(zhuǎn)化過程中，西方社會的利益集團扮演了利益表達、利益轉(zhuǎn)送和利益施壓的角色，成為利益疏導(dǎo)的重要社會渠道，很大程度上影響著法律經(jīng)由利益沖突到利益平衡的動態(tài)和平穩(wěn)發(fā)展，成為現(xiàn)代民主社會中不可回避的一個現(xiàn)象。利益集團是一個頗具爭議的話題，它究竟具有可欲性抑或危害性；它體現(xiàn)、增進了民主政治和理性立法，還是破壞、顛覆了代議制民主；它如何影響法律發(fā)展，又如何經(jīng)由法律設(shè)計以最低限度的社會損耗實現(xiàn)良性運作，是本文試圖回答的問題。利益集團在政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中的研究成果頗豐，本文側(cè)重于法學(xué)視角的探討。

一、利益集團：利益訴求法律化的社會渠道

利益訴求法律化的內(nèi)在動機是利益集團形成的實質(zhì)動因。法律的產(chǎn)生和發(fā)展無不與利益的變化息息相關(guān)，利益因素對于法律制度的產(chǎn)出始終具有內(nèi)生性，故法律被喻為“利益調(diào)節(jié)器”。利益既是法律權(quán)利的內(nèi)容，也與法律義務(wù)難以分離，但是利益不能自動成為法律，而需要一個表達、傳送和確認的過程。在現(xiàn)代民主社會中，利益更是多元化地存在著，并非所有的利益，也不是單個的利益能夠轉(zhuǎn)化為法律利益，成為法律權(quán)利，其間需要形成某種特定的力量，沿著相同的路線，在一定的表達渠道和方式下起作用，最終推動法律的形成。什么樣的利益怎樣才能實現(xiàn)法律轉(zhuǎn)化呢？龐德的利益分類雖然提供了一種對于至少西方社會希望保護的那些現(xiàn)有訴求的客觀陳述，[1](p274)但其用意顯然不在于探明從利益通往法律的道路，而這一過程恰是十分復(fù)雜和充滿挑戰(zhàn)的。理論上，法律應(yīng)當(dāng)反映大多數(shù)人的利益，但公眾作為一個整體，卻可能既缺乏利益表達的手段，他們的表達方式也可能模糊不明甚至歧義紛紜?，F(xiàn)實生活中，利益的表達和對立法的影響均需要依恃于更為鮮明和實在的渠道，利益集團成為承擔(dān)這一功能的重要載體之一。

利益分化、社會分工及其精細化發(fā)展是利益集團形成的形式動因。最初，人們經(jīng)歷了從利益分化到利益集成，再到特定利益群體的發(fā)展過程，形成了利益集團的雛形。西方學(xué)者的研究表明，早在20世紀之前，西方國家的法律就已在分化為諸如階層、特殊團體之類的利益群體的壓力和平衡下發(fā)展和運行著。當(dāng)時存在著國王及貴族階層、中產(chǎn)階層、①當(dāng)時指那些既不擁有巨額資產(chǎn)又不屬于愚昧和貧困人群的階層。教士團體、商人團體、②商人團體起初似乎應(yīng)被歸于中產(chǎn)階級，但他們確實可以擁有更為獨立的地位，大法官們和學(xué)者們，如孟德斯鳩，均清楚地將其區(qū)別出來。可以說，商人團體是所有諸如便利財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、雇主保護、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護和一般商業(yè)保護等方面法律變化的主要動因。低等或者被統(tǒng)治階層、③區(qū)別于那些有勞動技能的群體，他們對立法的微弱影響同他們?nèi)丝诘木薮髷?shù)字極不成比例。地方利益團體、農(nóng)業(yè)者階層、工業(yè)勞動者階層、外國國家等群體，它們各持資源和動機，成為立法的各種壓力來源。正是通過這些多元群體之間的持續(xù)平衡壓力，或者由于一個或幾個群體撤回壓力，法律才得以形成并維持效力。其必然的邏輯推論是，除非被一個強有力的團體或者幾個團體聯(lián)盟所支持，法律難以奏效。[2](p641-647)這一研究揭示了法律和利益群體之間的互動關(guān)系：和平解決不同階層或團體之間利益沖突的一個有效途徑是通過立法博弈或者司法救濟，公開、規(guī)范地疏導(dǎo)和再分配利益；反過來，無論是何種利益力量的加入抑或撤出，結(jié)盟抑或?qū)α?，沖突抑或互惠，都牽引著法律的變化，最終力量的平衡促成了法律的形成和實施。20世紀以后，利益集團作為一種專業(yè)化的利益組織形式成熟地運作起來。這是國家、社會和民眾利益進一步分化的結(jié)果，也得益于人們民主能力和權(quán)利意識的增強，得益于現(xiàn)代社會專業(yè)分工的細化，以及在科技手段的協(xié)助下，利益表達所必需的信息收集和流轉(zhuǎn)效率的不斷加強。由此，作為更加專業(yè)、更為有效的團體，利益集團成為政治法律生活中的一種正式影響力量和正當(dāng)壓力來源，其主要目標是尋求影響政治決策，特別是通過立法過程影響法律制度的發(fā)展。

在參與相關(guān)利益的法律轉(zhuǎn)化過程中，利益集團表現(xiàn)出三個核心特征：一是利益和目標的一致性，二是聯(lián)合的組織化和行動化，三是訴求的政治化和法律化。其中組織化和行動化是利益集團活動的突出特點。利益集團的形成，不僅僅在于須具備共同的利益、要求、態(tài)度、目標這一基本要件，更在于它是一種利益的組織現(xiàn)象。[3](p95)為了目標達成的有效性，成員的聯(lián)合不能過于松散，要求自覺的或者激勵性的集體行動。利益集團的運作以游說這種主要方式直接施壓于政治決策和立法機關(guān)，因此人們也稱之為壓力集團。這里有三點需要澄清。其一，利益集團不等同于游說者，盡管有時二者可以重合。游說者直接向議會及其成員和委員會做出陳述，并以職業(yè)化為主，即那些以在立法機關(guān)面前實現(xiàn)在審法案的通過為職業(yè)的人。[4](p1086)美國《聯(lián)邦游說法規(guī)》（The云ederal Regulation of Lobbying Act）也強調(diào)適用對象必須以收取對價為其主要特征，[5]不過這并不排除志愿游說者的存在。[6](p69-89)總之，利益集團可以推舉自己的代表作為游說者，也可以雇用專業(yè)人士為之。其二，利益集團不是政黨，盡管兩者往往密切聯(lián)系。一般而言，政黨重視內(nèi)部紀律和黨員忠誠，要求即命令，這與利益集團的組織關(guān)系不同。政黨的另一個重要特征是為公職機關(guān)任命和遴選候選人，但利益集團不這樣做，而是通常為政黨任命的候選人提供助選經(jīng)費，或者試圖擊敗那些未來可能做出有悖于他們利益的決策者。當(dāng)利益集團提供助選經(jīng)費時，他們與政黨的關(guān)系變得更為緊密，而且政黨領(lǐng)袖還常給予有利于利益集團的利益回報。[7](p100-101)其三，利益集團不等同于既得利益集團，兩者最根本的區(qū)別在于前者是利益的爭取者，后者是利益的享有者。

利益集團對自身利益的強有力的政治化和法律化追求，引發(fā)了人們對利益集團性質(zhì)的褒貶之爭，這種爭議主要是以公共利益為參照的一個價值評判。麥迪遜被公認為研究利益集團的“第一個重要的美國理論家”，他在《聯(lián)邦黨人文集》第十篇中提到，由于“派別”有違其他公民的權(quán)利，或者社會的長遠利益和集體利益，因而它們具有危害性。[8](p56-57)實際上，在整個19世紀，“利益”總被當(dāng)作具有羞辱意味的語詞來指代有違公共利益的集團和組織。[9](p276)人們認為利益集團必須加以防范，因為他們常因無法同公共利益保持一致而被看作有違社會正義。不過，這一結(jié)論或許過于簡單和輕率。既然利益集團總要尋求推進自身利益，那么考量他們自身利益在多大程度上同公共利益相一致就變得十分重要。然而難題正在于此。利益多元化社會中的公共利益是否是一種假設(shè)甚或虛構(gòu)？這種分類又是否依賴于個人觀點？即便以“最大多數(shù)人的最大幸?！睘闇?，其實細究起來也有太多種不同標準和程度。何況公共利益也并非一成不變，作為一種多數(shù)人的公眾意見，它是動態(tài)變化著的，受限于時空條件。更可繆的是，有時一個貪腐自私的利益集團卻恰好支持了有利于自己的特殊的公共權(quán)益。這樣看來，將利益集團區(qū)分出“好的”與“壞的”并非易事，[7](p101)在完全的民主制度中，無論出于公共福利還是個人利益，所有利益集團的游說都會試圖將自身利益與大眾利益協(xié)調(diào)起來，[10](p307)以爭取大多數(shù)人的支持。當(dāng)法學(xué)學(xué)者為此種爭論困惑時，經(jīng)濟學(xué)人則揚棄了這一棘手的判斷，轉(zhuǎn)而基于價值中立的立場，從理性經(jīng)濟自利人的角度，運用供求分析方法進行微觀研究，認為利益集團是制度供給的一個內(nèi)生變量。[11]盡管這是一種更為現(xiàn)實的解讀，但是既然利益集團是一種客觀存在，我們就不應(yīng)放棄對它做出評判。我們認為，問題的關(guān)鍵不在于利益集團本身的好壞，因為它是依著于自由社會機體中的自然產(chǎn)物，也是民主法治的寬容精神應(yīng)予包容的現(xiàn)象，正像布賴特爾（Breitel）所言，“不是利益集團本身不好，弊端的存在是由于其他原因而不是利益集團本身。”[12](p66)理性地分析和應(yīng)對利益集團在參與政治法律決策過程中所產(chǎn)生的積極和消極力量，才是更值得探究的問題。

二、利益集團的民主性之爭及憲法補偏

西方主流學(xué)者認為，在多元利益社會中，多元利益集團的存在本身是民主制度的一種形式和固有特征，是民主過程中的一種基本和積極成分，并且作為利益引導(dǎo)的社會渠道，總體上有利于社會的穩(wěn)定。專制制度下沒有也不需要利益集團，因為其既無發(fā)展空間，也無用武之地。民主環(huán)境則不同，民主制度的邏輯是允許人們組織起來表達訴求，并使他們的聯(lián)合力量被知曉。相對于政府的強勢，人們傾向于組織形成團體式聯(lián)盟，把特定利益的代表權(quán)賦予利益集團，以此尋求自身利益的實現(xiàn)，并在此過程中推動公共利益的形成。由此，民主國家自然會形成利益集團的政治參與模式。美國集團政治理論開拓者本特利甚至認為，民主社會就是利益集團復(fù)雜的組合，美國政治過程的核心就是利益集團的“接近”問題，是利益集團相互作用的結(jié)果；立法、行政和司法這些公職機關(guān)不過是利益集團作用于政治的中介，用來了解集團所代表的人群及其利益并加以協(xié)調(diào)。[13](p205-208,269-272,415-417)這種觀點固然有顛倒本末之嫌，不過也揭示了利益集團和民主政治的共生效應(yīng)。同時，利益集團的民主意義不僅體現(xiàn)于政治參與的開放性，也體現(xiàn)于集團內(nèi)部的運作原則和外部共同利益的形成方式之中。集團理論之父杜魯門洞見到，[14](p15)一方面，利益集團組織自然會采取民主模式，以免內(nèi)部發(fā)生分裂或使組織行為失效；另一方面，集團的凝聚力使沖突發(fā)生于集團之間，通過沖突發(fā)生分裂和聯(lián)盟，最終經(jīng)由平衡形成共同利益。所以利益集團是一種既調(diào)整集團內(nèi)部成員間的關(guān)系又調(diào)整外部集團間關(guān)系的工具，[15]體現(xiàn)了內(nèi)部民主和外部民主的結(jié)合。

利益集團的民主性背后是其依托的自由經(jīng)濟。經(jīng)濟因素總是作為政治制度的物質(zhì)支撐而相稱存在，利益集團的生成和有效也與經(jīng)濟和經(jīng)濟環(huán)境內(nèi)在相關(guān)。從歷史的角度看，早先的利益集團都以經(jīng)濟利益為直接目標，盡管其成員可能出于諸如種族、宗教、職業(yè)等其他紐帶而聯(lián)結(jié)在一起。只是到了近幾十年，才出現(xiàn)了以社會利益、生態(tài)利益等非經(jīng)濟利益為主要訴求的利益集團。不過，大企業(yè)及其聯(lián)盟依然是利益集團中的主要類別，同時他們往往也是強勢利益集團，在影響政治決策中占據(jù)優(yōu)勢地位。較之經(jīng)濟利益，更為重要的是經(jīng)濟環(huán)境對利益集團發(fā)展的支撐作用。只有將人們解放到市場經(jīng)濟中去，通過自由競爭機制，才有可能培育利益集團的發(fā)展和成熟，也才有其運作的空間。反過來，如果政府對經(jīng)濟的控制越嚴格，利益集團對政治和法律的影響力則越薄弱。[16](p146)

利益集團的民主性主要表現(xiàn)在立法參與的過程中。法律的形成主要有三種來源：命令、傳統(tǒng)和立法。命令型的法律當(dāng)然排斥民主、自由和自治。傳統(tǒng)型法律的經(jīng)典是普通法，它在日積月累的形成過程中秉持司法的中立和保守。而立法則是現(xiàn)代社會最重要的法律形式，它同判例法的重要差異就在于，代議制下的立法是民主最為重要的一種手段，是政治結(jié)構(gòu)中民主運行的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公民借此實現(xiàn)自我表達和自我管理的權(quán)利。[12](p60-61)利益集團運作的最重要的陣地就是立法過程。這一過程，一方面反映了人們利益和態(tài)度的變化，另一方面也形成一種使民眾的反應(yīng)得以緩釋和調(diào)和的機制，法律由此可以平緩有序地發(fā)展。利益集團在其中發(fā)揮著大眾利益訴求的傳遞和博弈功能。

不過，利益集團的復(fù)雜性也顯示了它并非沒有與民主背道而馳的危險，這也成為對利益集團爭議的一個焦點。精英主義集團政治理論認為，當(dāng)利益集團自由發(fā)展、成熟并形成壟斷的情勢下，精英或者壟斷利益集團控制了政治和法律的決策，他們對強勢利益集團控制政治過程憂心忡忡。另一重要研究則揭示了政府“俘獲”現(xiàn)象的真實存在。[17](p3-21)利益集團由此背離民主，正如壟斷資本背離自由競爭一樣。但是，理論對峙也很鮮明，與精英理論對立的多元主義集團政治理論堅持了與本特利和杜魯門一脈相承的觀點，他們認為利益集團作為個人和國家政體的中介，使社會許多利益通過有組織的游說、和政府的討價還價，達成妥協(xié)和一致，最終使決策反映公眾的利益，而且多元利益集團使得政治過程中廣泛存在著相互作用、競爭和抵消的力量，因此是集團而不是精英最終影響公共政策。[18](p17-20)

現(xiàn)實情形也許比理論更有說服力。美國是利益集團政治的最佳代表。托克維爾曾預(yù)見，美國人聚集在一起構(gòu)成利益集團并參與國內(nèi)政治的方式，與歐洲國家的政治狀況不同，世界上沒有哪個國家比美國更加成功地把社團這一手段用于實現(xiàn)眾多的目標。[19](p213)在美國，由于利益集團數(shù)量眾多，多元主義集團政治理論仍然占據(jù)主流地位。加之如今，機敏的利益集團對公眾意見投入越來越多的關(guān)注，并盡最大可能使自身目標與擁有公眾支持的目標一致起來，這在某種程度上是對民主的讓步。[7](p101-102)對國會的實證研究也有力地反駁了利益集團主導(dǎo)立法的簡單論斷：通常，立法過程的核心參與者不是追求私利的利益集團，而是公共參與者：總統(tǒng)及其行政班子、立法者及其班子、專家學(xué)者、媒體和公眾意見、以及政治政黨。[20](p48-74)利益集團對聯(lián)邦立法的影響力跨度從“幾無到?jīng)Q定性”。[21](p317)這些經(jīng)驗表明，在成熟和完全的民主環(huán)境下，利益集團本質(zhì)上不會同民主背道而馳，民主本身帶有對利益集團產(chǎn)生局部侵害的糾偏機制。當(dāng)然放任利益集團的發(fā)展也確有其害，這就需要優(yōu)良的制度設(shè)計，特別是從憲法的頂層設(shè)計上對其恣意活動加以限制。

利益集團的活動應(yīng)受憲法保護以利其用，利益集團的消極影響又可受良好憲法設(shè)計的化解以救其弊。之所以說它應(yīng)受憲法保護，是因為利益集團行為被視為是基于請愿權(quán)而產(chǎn)生的活動，而請愿權(quán)是在世界各國普遍受到憲法保護的公民基本權(quán)利之一。請愿權(quán)既是一項表現(xiàn)自由權(quán)，又是一項參與治平權(quán)。每個公民在法律共同體中都有權(quán)利向有關(guān)機構(gòu)表達自己的愿望，這是公民行使和實現(xiàn)主權(quán)的一個重要方式。大多數(shù)法治發(fā)達國家如美、德、法、日、瑞士等都通過憲法明確規(guī)定了請愿權(quán)制度。我國82年憲法雖然沒有明確規(guī)定請愿權(quán)，但是第41條“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利”反映了請愿權(quán)的核心內(nèi)容。[22]在利益集團制度十分完善的美國，學(xué)者指出，根據(jù)美國憲法第一修正案，從公民“為請求救濟向政府請愿”的基本憲法性權(quán)利中發(fā)展出了“利益集團代表們尋求影響立法性政治決策”的制度。[23](p663)利益集團表達利益訴求所使用的特定的活動方式和技術(shù)，則是憲法保障的請愿權(quán)的多種應(yīng)用形式。[24]傳統(tǒng)的方式包括：（1）信息收集，只有掌握一定的信息，利益集團才有可能影響政治決策；（2）宣傳活動，如社會性游說；（3）游說立法機關(guān)，通過多種方式向議會陳情，如組織聯(lián)名、提出立法動議、出席立法委員會的聽證、影響立法委員會的組織等。此外還有其他一些輔助或新型方式，如催化性壓力集團幕后活動；參與競選；向行政部門請愿，如監(jiān)督行政部門；向法院請愿，如啟動訴訟，法庭之友；資源利用，如籌集和使用資金、間接補貼、職業(yè)游說；政策評論等。

之所以說利益集團的弊端可受憲法制約，是因為完善的憲法制度能夠在政治運作中有效地掣肘利益集團侵蝕公共利益和腐化民主。美國利益集團政治的總體良性運作就得益于其精妙的憲法設(shè)計。50年代后期美國的憲法研究提出了一些新的看法：享有崇高聲譽并為世人景仰不已的美國憲法并非美德與良心的結(jié)晶，它表面上是自然法理論的完美運用，實際上不過是出于經(jīng)濟利益的考量、通過富有成效的社會渠道來引導(dǎo)人們自身利益的一份經(jīng)濟文書。[25]國父們看到過去仰賴正義美德的政治和各式民主被反復(fù)嘗試卻均告慘痛失敗，為此他們基于這樣的假設(shè)在頭腦中建構(gòu)了政府，即立憲后的國家應(yīng)當(dāng)是由謀求自身利益而非美德的人民所構(gòu)成的。公民的自利性將以小宗派或特殊利益集團的形式表現(xiàn)出來，它們的目標傾向于在整體上使財富從大眾手中向他們自身轉(zhuǎn)移，面對這些宗派或利益集團的機會主義，憲法必須做出明確設(shè)計以防其弊。這就成為美國憲法的一個顯著特征：世界上第一部提出和構(gòu)想解決利益集團問題的憲法。[26](p56-57)憲法如何解決這一問題呢？如果從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，與市場交易不同，政府交易中不存在雙方的平等和自愿，因此作為政府強制能力的結(jié)果，自利性的公民傾向于組織形成利益集團聯(lián)盟，以此來追求對自身有利的法律，而這里又將滋生政府尋租的可能。建國者們希望通過憲法安排提高尋租成本，保障社會和經(jīng)濟的健康發(fā)展。憲法與普通法律的不同之處就在于，它不直接規(guī)定具體利益的分配和流轉(zhuǎn)，而是通過建立權(quán)力架構(gòu)來創(chuàng)設(shè)程序，它們是利益集團尋求影響立法時必須遵循的。這些程序決定了利益集團在尋求法律通過的努力中所需支付的交易成本。立法機關(guān)的規(guī)模、兩院制的設(shè)計、總統(tǒng)的否決權(quán)、司法獨立和審查權(quán)，無疑提高了法律通過和尋租成本，降低了立法尋租的可能性。[26](p72)這樣的憲法設(shè)計恰好響應(yīng)了麥迪遜所堅認的：避免宗派控制的最佳方式不是扼殺它及其存在所必不可少的自由，而是以權(quán)力的分立、自測和平衡機制挫敗特殊利益集團聯(lián)盟的政治效能，降低利益集團對政府的俘獲，保障法律頒布前的公眾評議。正如美國學(xué)者所言，“憲法的目標是讓政府不僅僅去默認強勢集團的要求，還應(yīng)當(dāng)更為審慎，從而迫使利益集團去考慮公眾利益，或至少在某些情況下擴大和實現(xiàn)公共利益?！盵27](p1020-1031)

三、利益集團與法律發(fā)展的互利

（一）通過游說立法提升立法理性。

利益集團活躍于立法過程的各個環(huán)節(jié)，通過施壓立法決策追求其自身利益的法制化，同時這一活動使得立法過程更為公開，協(xié)助公眾對立法提案的內(nèi)容和意義獲取更多的知情通路，并提供一種非官方的功能性代表，客觀上有利于提升立法理性。美國的實證調(diào)查顯示，經(jīng)優(yōu)秀游說者參與立法委員會討論的法案，由于在立法者和大部分公眾之間建立起了聯(lián)系，立法決策的質(zhì)量獲得了顯著提高。[10](p308-309)利益集團對立法的積極影響主要表現(xiàn)在以下方面：

首先，利益集團參與立法有利于提升立法活動的公開性和開放性，通過形成立法博弈機制提高立法的理性決策和民主決策。在性質(zhì)上，立法和司法的不同在于：司法作為裁判權(quán)，是一個冷靜客觀的判斷過程，要求利益的絕對中立和超脫，以作為獨立的第三方進行是非曲直的裁斷。為此，各國訴訟法都規(guī)定因利益相關(guān)而實行回避的制度。而立法作為規(guī)則制定權(quán)，是一個熱烈博弈的過程，通過各方的自由博弈達成利益沖突的重新平衡，從而推動法律的平穩(wěn)發(fā)展。因此越多利益相關(guān)者、利益集團參與到制度安排的討論和評議中，博弈越充分，產(chǎn)生的結(jié)果越符合立法程序正義。所以立法不能讓利益回避，而必須讓利益參與，必須允許利益的各方代表在立法過程中有發(fā)言權(quán)，讓各種聲音都被聽到，形成一個充分的多元博弈態(tài)勢，抑制部門立法、片面立法等非理性立法。利益集團在此起到了重要的利益代表、溝通、表達和傳遞的作用，有助于提高立法的民主性和合法性。

其次，利益集團在提升立法的可欲性和正當(dāng)性方面，具有政治、社會和技術(shù)層面的價值。政治層面的價值主要體現(xiàn)在民主意義上，前文已述。社會層面的價值在于推動社會公共利益立法，提高公民參政水平和法治意識。許多社會問題雖然亟須立法，但由于缺乏利益集團發(fā)聲，未能引起公眾興趣和關(guān)注，難以推動立法。比如，如果沒有眾多反煙團體的支持和施壓，臺灣2009年新《煙害防治法》是難以出臺和有效實施的。這些團體參與立法的過程，也自然提升了公民的民主能力、參政水平和法治意識。技術(shù)層面的價值在于利益集團可為立法者提供專業(yè)服務(wù)和信息。在美國，許多出色的法律人和登記游說者，作為利益集團的代表，可以為立法機關(guān)提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)，他們在專業(yè)領(lǐng)域中的技術(shù)和努力有助于解決許多棘手的立法難題。[12](p65)如今美國的游說活動在定性和定量上都與以往大不相同。舊式游說，大多集中于經(jīng)濟利益，秘密運作，其成功依恃于同立法者的私人關(guān)系，還經(jīng)常伴之以賄賂，這些方式現(xiàn)在大多已過時并為法律所禁止?，F(xiàn)代游說代表著經(jīng)濟和社會的所有領(lǐng)域，總體而言其運作公開而坦誠，有賴于公眾意見，通過審慎運用公眾信息和宣傳推廣，來推動立法行為。[10](p306-307)

最后，作為不同類型利益的代言人，利益集團的功能性代表彌補了立法者地域性代表的不足。民主政治理論假定只有當(dāng)聽取和評估社會成員的利益之后，才能得出理性決策。理論上講，這些利益是通過人們選舉出來的立法機關(guān)的代表作為中介予以表達的。但是基于地理范圍的代表選舉忽略了一個事實，即人們不僅僅通過政治地域的劃分，更是通過商業(yè)、經(jīng)濟、社會或者兄弟團體來形成利益認同。地理代表的存在很大程度上打碎甚至阻礙了立法行為的功能性基礎(chǔ)?；诶婕瘓F的利益代表恰能補救這一缺陷，并且通訊和交通的進步在技術(shù)上幫助團體利益不再局限于地理疆域的限制。事實上，現(xiàn)今的立法主要不是地域利益博弈的結(jié)果，而是沖突著的團體利益相妥協(xié)讓步的結(jié)果。[10](p305)

（二）通過施壓司法改變利益分配格局。

傳統(tǒng)上，利益集團施壓的對象是立法機關(guān)，也兼及行政機關(guān)。①現(xiàn)今隨著政治重心普遍從立法向行政轉(zhuǎn)移，利益集團也更多地向行政官員而不是立法者施加壓力。不過作為法律和重要政策的制定者，立法機關(guān)仍然是最重要的游說對象。See Harvey Walker:Pressure Groups and Lobbying,The Legislative Process Law making in the United States，The Ronald Press Company，NY，1948，p.100.近年來，法院也成為利益集團爭取目標實現(xiàn)的陣地，“向法院請愿，無論直接或者間接，如今都必須被包括在利益集團采用的各種施壓方法中，以此來影響社會存在于其間的規(guī)則的形成?！盵24](p117)當(dāng)法院案件從傳統(tǒng)的主要解決私人爭議的訴訟，擴展至對憲法和法律適用問題的公法訴訟時，特別是在公共利益集團的涉訴案件中，因其事項一般關(guān)涉憲法層面，涉及公眾利益而影響廣泛，法院可以通過裁判來引導(dǎo)法律和政策的發(fā)展變化方向，從而在事實上起到社會重塑的作用。因此，一方面在訴訟進程中需要足夠的相關(guān)利益代表作為兩造，另一方面受訴訟影響的社會利益一方也以組織或非組織化的形式出現(xiàn)，而利益集團功能性地扮演了組織這一角色，并在數(shù)量和政治影響力上漸成規(guī)模。[28](p1310)[29](p279-281)他們發(fā)現(xiàn)司法過程可以提供無法從立法機關(guān)處獲取的“申冤”機會，因此法院事實上也開始受到外部團體壓力的影響。[24](p124)

這一現(xiàn)象在利益集團制度發(fā)達，同時司法在很大程度上影響政治經(jīng)濟發(fā)展方向的美國尤為突出。利益集團的司法施壓活動主要以兩種方式展開：[24](p118-119)一是啟動訴訟，如全國有色人種協(xié)進會（NAACP）于1939年成立了法律辯護和教育基金（NAACP Legal Defense and Education云und）專門實施法律訴訟，同時NAACP集中于立法事項的游說工作。對于利益集團而言，訴訟方式還有特別的好處，比如時間控制，因為法院總是要按時結(jié)案的，所以訴求權(quán)利實現(xiàn)與否有期可待；又如集體訴訟可以通過運用訴由消失事項代替原告從而補救懸而未決的問題。[30](p201-202)二是法庭之友，通過由其他支持團體向法院就在審案件提供建議性書面報告作為法庭之友的方式來協(xié)助訴訟中的團體。有研究顯示，法庭之友對司法決策的說服力很明顯，[31](p782,788)同時較之訴訟，其成本也更低。此外，法律出版物也能產(chǎn)生一些影響，因為法官有時不局限于嚴格的法律字面解釋，而需要從他處尋找指引和理由，法律評論就是搜尋新觀點的理想載體。在訴團體可以通過發(fā)表論文的方式為自身辯護，進而向法院爭取權(quán)利。

（三）法律規(guī)制引導(dǎo)利益集團陽光運作。

利益集團的活動應(yīng)當(dāng)受到法律的明確規(guī)制，以便通過較之于憲法更為具體的規(guī)范使之受到嚴格約束，從而使其活動具有合法性和合理性。一方面，享有共同經(jīng)濟利益或政治觀點的利益集團，在通過游說立法和司法機關(guān)來實現(xiàn)自身利益的過程中，有時確實會對個人或公共利益帶來不公，有些立法也確實僅代表了利益集團的勝利。這就提出了利益集團活動在什么情況下是正當(dāng)和被允許的、如何盡可能限制利益集團的不良行為和影響的問題。另一方面，利益集團必須合法化，否則不能按照合法的途徑參加政治活動，它們只能通過尋租、壟斷等非法活動對政策施加影響，這將帶來更大的弊害。所以，有效消除利益集團的弊端不能通過消滅其存在和禁止其活動的方式，而應(yīng)當(dāng)采取公開化、規(guī)范化、制度化的方式引導(dǎo)其良性運作。法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起這一使命，因為既然公民有強烈的意愿參與立法和政治過程，法律就應(yīng)當(dāng)幫助、促進而不是抑制這種興趣和熱情。

由于利益集團的主要活動方式和政治施壓的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是游說，因此通過立法規(guī)范游說活動十分必要，而且這也可被看作是更大范圍的提升政治過程和改善立法過程的一個舉措。美國立法機關(guān)的調(diào)研顯示，利益集團游說過程中的弊端大致可以分為兩類：一是給公眾和立法者決策帶來不完全或者不對稱信息，二是強制或者腐化立法者。為了規(guī)范游說活動，推動游說活動公開化，美國于1946年出臺了第一部聯(lián)邦游說法，此外還有《游說信息披露法》和《外國代理人登記法》等，各州也紛紛立法。除了普遍禁止游說過程中的行賄受賄之外，諸游說法規(guī)中最常見的規(guī)定是：①登記，即公示主體資格；②財務(wù)報表歸檔，即公示收支狀況；③禁止游說結(jié)果導(dǎo)向的報酬，即禁止支付與成功游說并實現(xiàn)所需立法相掛鉤的報酬，其要害在于否定此類合同的有效性，這是對長期以來法院認定其由于違背公眾利益而具有不可執(zhí)行性的立法認可。此外，有35個州的法規(guī)規(guī)定了限制濫用游說權(quán)和游說活動，因為這將嚴重干擾決策者辨別哪些要求合法、合理地代表了公眾利益。[10](p314)雖然各州法規(guī)在具體條款上有所不同，但都遵循一條共同原則，即控制不良游說活動的最佳方式，不是禁止，而是公開。

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責(zé)任編輯 王京

D90-052

A

1003-8477（2017）01-0144-08

張羽君（1977—），女，北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士。

教育部重大項目“中國的立法體制研究”（JZD006）子課題“國外公眾立法參與”的階段性研究成果。