王琳

摘要：文章梳理了關(guān)于三權(quán)分置政策的相關(guān)文獻，在此基礎(chǔ)上將關(guān)于三權(quán)分置的主要研究內(nèi)容概括為三權(quán)分置的發(fā)展背景、三權(quán)分置的基本內(nèi)涵、三權(quán)分置的目的及意義、三權(quán)分置存在的風險、三權(quán)分置的防范機制等五個方面，旨在通過對三權(quán)分置相關(guān)文獻和成果進行梳理，以加深對三權(quán)分置的理解和把握。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；基本內(nèi)涵；目的及意義；風險；防范機制；綜述

我國自1978年開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所謂的家庭承包經(jīng)營是通過實行土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離來實現(xiàn)的（李長健、楊蓮芳，2015）。隨著農(nóng)村地區(qū)以城鄉(xiāng)一體化為要求，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，由農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)組成的二元權(quán)利體系已無法滿足農(nóng)民想要流轉(zhuǎn)集體土地的現(xiàn)實需求（潘俊，2014）。因此在土地家庭承包經(jīng)營制度不變的情況下，只有將土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，通過合理的土地流轉(zhuǎn)才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營（宋才發(fā)，2015）。于是，農(nóng)村就出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的現(xiàn)象。

自2014年的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等中央文件中更加明確了三權(quán)分置的政策性規(guī)定至今，學者們開始對三權(quán)分置進行不同方面的研究，如何理解和使用這些研究成果成為了進一步深入研究三權(quán)分置的基礎(chǔ)?；诖吮疚膶⑼ㄟ^對三權(quán)分置相關(guān)文獻和成果的梳理和分析，以加深對三權(quán)分置的理解和把握。

一、三權(quán)分置的基本內(nèi)涵

所謂的三權(quán)分置，實際上是在堅持我國土地所有制的基礎(chǔ)上將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，不涉及對集體土地所有權(quán)的調(diào)整，通過對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及對立體化土地權(quán)利的重新分配，提高農(nóng)村土地的利用效率，由此可以使農(nóng)村土地充分被利用，也體現(xiàn)了社會主義制度下的公平原則 （李長健，2016；陳金濤，2016）。高富平（2016）認為三權(quán)分置并不是土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，重新配置，而是對農(nóng)民集體所有權(quán)及其所支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式的重構(gòu)。劉穎、唐麥（2015）則認為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，是在原承包關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，成為一項新的權(quán)利。分離之后的經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分別為新的經(jīng)營者和原承包人所有，而承包權(quán)性質(zhì)不變，仍為用益物權(quán)。

二、三權(quán)分置的目的及意義

三權(quán)分置是為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一目標而服務(wù)的，從私法的角度來看，三權(quán)分置的目標是確立私權(quán)的歸屬（劉征峰，2015）。李國強（2015）認為經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)權(quán)能分離的目的在于實現(xiàn)農(nóng)地資源配置最大化，三權(quán)分置的關(guān)鍵在于通過農(nóng)民享有承包權(quán)來保證土地的社會保障功能，承包權(quán)人作為集體經(jīng)濟組織成員的資格不會受到任何影響，以此達到穩(wěn)定承包權(quán)的效果。相較于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第一次分離，第二次分離的進步意義在于兩大方面： 一是促使農(nóng)村土地使用從“碎片化”走向“連片化”，擴大土地的使用面積和規(guī)模； 二是促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從“單一”農(nóng)戶走向“多元”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的類型（陳朝兵，2016），由此可以看出實行農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度創(chuàng)新旨在堅持農(nóng)地集體所有制的前提下穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上來看改制度是對土地生產(chǎn)力發(fā)展的土地關(guān)系的變革，將對土地生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生巨大推動作用：1.能夠在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵作用，適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營的需要；2。能夠促進城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展；3.能夠提高經(jīng)濟效益，從而防止土地過度開墾以及耕地荒廢而造成的資源浪費，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展（陳金濤，2016；李長健，2016）。

三、三權(quán)分置存在的風險

在三權(quán)分置的風險上，許多學者對其進行了較為全面的研究和分析，主要表現(xiàn)為以下幾點：1. 土地非農(nóng)化、非糧化風險。許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工商戶進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后，因違法成本低，從而將大量農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于糧食種植的收益較低，農(nóng)地經(jīng)營者更趨向于將土地用于發(fā)展非糧作物的高效農(nóng)業(yè)（熊飛雄，2015；李長健、楊蓮芳，2015）。2. 農(nóng)地無限流轉(zhuǎn)風險。對于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營者的目的更多地在于將土地置于市場中進行資本化，通過流轉(zhuǎn)獲得市場溢價，不斷地轉(zhuǎn)手流轉(zhuǎn)，使土地陷入無限的流轉(zhuǎn)之中，炮制新一輪的 “土地流轉(zhuǎn)熱潮” ，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中（熊飛雄，2015）3.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化風險。在農(nóng)地三權(quán)分置框架中，配置的農(nóng)地所有權(quán)是最弱的，一旦將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造以后，其在法律關(guān)系上更具有強勢地位，很有可能反過來侵犯土地承包權(quán)和土地所有權(quán)，存在吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風險，導致農(nóng)民權(quán)益受到侵害（熊飛雄，2015；潘俊，2014）。4. 流轉(zhuǎn)違約與農(nóng)地過度集中的風險。流轉(zhuǎn)后的土地過度集中，超過了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等不同主體的風險承擔能力，在此情況下極易發(fā)生違約風險，危及產(chǎn)業(yè)和社會的安全，導致原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受損。5. 農(nóng)地“確權(quán)不確地”風險，容易導致個體農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不能自然分離，將不能由農(nóng)戶自由決定是否流轉(zhuǎn) ，其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益（李長健、楊蓮芳，2015）。6. 村民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)生活保障存在風險。進城務(wù)工的農(nóng)民會將土地長期進行流轉(zhuǎn)經(jīng)營，若其日后打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則會因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無法收回承包地，從而導致其短期內(nèi)無法獲取收益而生活困難（潘俊，2014）。

四、三權(quán)分置的防范機制

在三權(quán)分置的防范機制上，首先農(nóng)戶應(yīng)當堅持將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時應(yīng)當參考《物權(quán)法》中用益物權(quán)的期限以及承包經(jīng)營權(quán)本身的存續(xù)時間合理設(shè)置分離期限，對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置規(guī)定一個最短最合理的期限；其次政府應(yīng)當規(guī)范農(nóng)地承包合同和農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置流轉(zhuǎn)合同，完善并做好分離登記，從而使權(quán)力得到有效保障（潘俊，2014）；再其次應(yīng)當建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，防止經(jīng)營者因經(jīng)營不善等原因從而無法向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費等現(xiàn)象的滋生；最后政府應(yīng)加快農(nóng)民工市民化進程，為農(nóng)民安心流轉(zhuǎn)承包地創(chuàng)造條件，建立完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，在管理、服務(wù)于扶持方面發(fā)揮積極作用（李長健、楊蓮芳2015）。

五、文獻總結(jié)與述評

綜上所述，學者在三權(quán)分置的發(fā)展背景、基本內(nèi)涵、目的及意義、風險、防范機制等方面有了比較全面的研究，但現(xiàn)有研究也存在以下不足，一是目前關(guān)于現(xiàn)有的研究中多是有關(guān)于法律規(guī)范的制定、政府的監(jiān)管力度、經(jīng)營流轉(zhuǎn)機制等宏觀層次下的制約因素與障礙，而相對于分析土地流轉(zhuǎn)交易雙方的微觀個體則相對較少。二是土地交易雙方流轉(zhuǎn)意愿的主觀因素與地理位置等客觀因素對三權(quán)分置的綜合影響實證性分析較少，多是規(guī)范性的分析為主，因此需要進一步的探討和完善。

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（作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學成都校區(qū)管理學院）