王 鋒

公共行政的后現(xiàn)代話語(yǔ)

王 鋒

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 徐州221116)

建立在理性官僚制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代行政管理無(wú)法適應(yīng)人類進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí),因而作為對(duì)以往行政理論進(jìn)行矯正的新公共行政、新公共管理等理論也無(wú)濟(jì)于事。正是面對(duì)這樣一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí),在后現(xiàn)代主義影響下的麥克斯懷特的合法性話語(yǔ)、法默爾的反行政話語(yǔ)以及?？怂古c米勒的話語(yǔ)民主等理論都是一種理論謀劃。麥克斯懷特的理論更激進(jìn),持一種徹底的批判性立場(chǎng),當(dāng)他以一種批判性的姿態(tài)來(lái)回溯以往的行政理論時(shí),就意味著所有都是需要懷疑的。法默爾居于中間,先解構(gòu)以往的行政理論,然后再建構(gòu),但其貢獻(xiàn)僅僅是提出想像與他在性,因而其理論是不徹底的。?？怂古c米勒的話語(yǔ)民主理論具有建設(shè)性,盡管他們只是解決了做什么的問(wèn)題,但畢竟提出了建設(shè)性的方案。后現(xiàn)代話語(yǔ)反映的是后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)狀,上述三種話語(yǔ)盡管屬于后現(xiàn)代陣營(yíng),但在某種程度上來(lái)說(shuō)存在話語(yǔ)獨(dú)白的傾向,他們的共存共在說(shuō)明公共管理學(xué)科本身的自主化程度還不高,還不足以有力地解釋現(xiàn)實(shí)。

公共行政;后現(xiàn)代;合法性;反行政;話語(yǔ)民主

自20世紀(jì)60年代以來(lái),人類社會(huì)正進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)階段,以效率為目標(biāo)、以官僚制為典型組織形式的傳統(tǒng)公共行政,在回應(yīng)充滿高度不確定性與高度復(fù)雜性的后工業(yè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí),從理論到實(shí)務(wù)都日益顯得捉襟見(jiàn)肘。正是在這一背景下產(chǎn)生的新公共行政,雖然高舉社會(huì)公平的旗幟,重新讓人們關(guān)注公共行政中的價(jià)值性或道德性,但面對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí),它們除了在理論上不斷強(qiáng)調(diào)公平這一詞語(yǔ)外,并沒(méi)有辦法讓思想成為現(xiàn)實(shí)。新公共管理則重新拾起效率的旗幟,并把企業(yè)管理的方法名正言順地引入政府管理,以企業(yè)家精神來(lái)重塑公共管理,進(jìn)而演變成為一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。但是這些熱鬧非凡的理論話語(yǔ),存在著一個(gè)致命的缺陷,這就是它們提供的方案都無(wú)法有效回應(yīng)或面對(duì)人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)這一根本性背景。正是在這種情況下,以麥克斯懷特(O C Mcswite)、戴維·約翰·法默爾(David John Farmer)、查爾斯·J·?？怂?Charles J Fox)、休·T·米勒(Hugh T Miller)等為代表的后現(xiàn)代主義者提出了自己的后現(xiàn)代方案。盡管他們之間存在理論旨趣上的差異,但他們的后現(xiàn)代方案確實(shí)在某種程度上回應(yīng)了后工業(yè)社會(huì)這一現(xiàn)實(shí),正是在這個(gè)意義上,他們的工作是值得肯定的。

一、合法性話語(yǔ)

對(duì)麥克斯懷特來(lái)說(shuō),合法性成為建構(gòu)其理論體系的一種分析工具,正是以合法性這一概念為基礎(chǔ),麥克斯懷特才建構(gòu)起合法性話語(yǔ)理論。根據(jù)這一理論,所有的理論文本都是社會(huì)地和歷史地建構(gòu)的,是各種敘述要素的重新配置,是各種意義的敘述以及重?cái)?。公共行政的合法性就成為我們?duì)公共行政的一種談?wù)摲绞?是我們?cè)谝欢ɡ碚撆c社會(huì)語(yǔ)境中對(duì)公共行政的一種意識(shí)形態(tài)表達(dá)。從這一視角出發(fā),麥克斯懷特把美國(guó)公共行政學(xué)說(shuō)史置于合法性的考察之下。在某種意義上來(lái)說(shuō),雖然公共行政的合法性話語(yǔ)就是圍繞合法性問(wèn)題而建構(gòu)起公共行政的學(xué)說(shuō)史,但是麥克斯懷特因合法性而建構(gòu)起的公共行政的學(xué)說(shuō)史不是對(duì)公共行政思想理論的簡(jiǎn)單描述,“而是以話語(yǔ)分析的方式對(duì)各個(gè)時(shí)期美國(guó)公共行政的思想和理論的形成機(jī)制的揭示,是對(duì)這些思想和理論圍繞著合法性問(wèn)題不斷地相互重寫、相互構(gòu)建過(guò)程中的意識(shí)形態(tài)動(dòng)機(jī)的解碼”[1]前言3。

合法性具有歷史性。因?yàn)槭菍?duì)公共行政學(xué)說(shuō)史的重寫,但又不是對(duì)學(xué)說(shuō)史的簡(jiǎn)單重復(fù),而是以合法性為分析框架,進(jìn)而厘清不同時(shí)期圍繞公共行政在民主治理中的合法性是如何建構(gòu)的。這樣,基于不同的歷史語(yǔ)境,合法性顯然有著不同的表現(xiàn)形式與內(nèi)涵。當(dāng)這樣書寫公共行政的學(xué)說(shuō)史時(shí),麥克斯懷特是圍繞著理性行政人而展開的。對(duì)創(chuàng)立時(shí)期的公共行政來(lái)說(shuō),由于當(dāng)時(shí)持有政治-行政二分的觀點(diǎn)——政治是國(guó)家意志的表達(dá),行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,因而,行政就成為實(shí)施既定目標(biāo)的中立工具,這就意味著呼喚一種客觀化的行政管理,公共行政的合法性在這里就表現(xiàn)為如何保護(hù)客觀化的公共行政免受質(zhì)疑。因而,行政管理并不關(guān)注去做什么,而是關(guān)注如何做或者如何有效地做。正因?yàn)樾姓芾戆炎约憾ㄎ挥谌绾斡行У貙?shí)施政策,它就可以專注于如何不斷地提高效率,這就為以科學(xué)與技術(shù)符號(hào)為基礎(chǔ)的科學(xué)行政的建立提供了前提基礎(chǔ)[1]157-158。當(dāng)行政管理專注于如何有效地完成既定任務(wù)目標(biāo)的時(shí)候,也就意味著創(chuàng)立時(shí)期的公共行政給我們塑造出了一個(gè)行政人的形象——專家型的公共行政者,這個(gè)行政管理者是理性的,既與政治分離,但又受到政治一定程度上的支配與控制。

緊隨其后的是傳統(tǒng)主義關(guān)于公共行政合法性問(wèn)題的思考。傳統(tǒng)主義拋棄了政治與行政分離的觀點(diǎn),認(rèn)為行政管理者不可避免地要卷入政策制定過(guò)程?；谡闻c行政不可分的認(rèn)識(shí),傳統(tǒng)主義者為行政管理的合法性重新奠定了基礎(chǔ),這就是“通過(guò)把行政者歸屬于總統(tǒng)的因選舉而獲得的合法裁決,巧妙地解決了合法性問(wèn)題。行政官員的任務(wù)是制定政策,但必須是在最高行政官員的權(quán)限之內(nèi)”[1]164。這樣,在傳統(tǒng)主義者那里,理性行政人的基點(diǎn)發(fā)生了改變,理性人的合法性是以認(rèn)同另一些理性的人為基礎(chǔ),一個(gè)精英集團(tuán)的權(quán)威是建立在對(duì)總統(tǒng)效忠的基礎(chǔ)上來(lái)得以維持的。正因?yàn)槿绱?我們看到,在傳統(tǒng)主義那里,理性行政人的合法性不再建立在效率基礎(chǔ)上,不是依靠其專業(yè)知識(shí)來(lái)行動(dòng),而是如何在整體語(yǔ)境中對(duì)不同的影響因素進(jìn)行權(quán)衡從而作出決斷。

而赫伯特·西蒙(Herbert A Simon)的合法性立場(chǎng)又建立在對(duì)事實(shí)與價(jià)值二分的基礎(chǔ)上。西蒙認(rèn)為以往的行政管理不能稱之為科學(xué),至多只是一些行政諺語(yǔ)而已。從事實(shí)與價(jià)值二分出發(fā),西蒙認(rèn)為,行政管理者就是在一系列事實(shí)當(dāng)中根據(jù)效率原則進(jìn)行選擇。西蒙所關(guān)心的效率是嚴(yán)格意義上的效率,是建立在投入-產(chǎn)出基礎(chǔ)上的效率。為了追求效率,“決策者必須對(duì)情境中的各要素(獨(dú)立的變量)的影響或生產(chǎn)所追求的結(jié)果或成效(依賴性的變量)有有效的認(rèn)識(shí)。問(wèn)題在于,在任何復(fù)雜的情境中,獨(dú)立的變量系列可以看作實(shí)際上是向著無(wú)限性的連續(xù)過(guò)程”[1]171。這也就是說(shuō),從理性出發(fā),最后走向的是無(wú)限理性的結(jié)果,但因?yàn)闊o(wú)限理性事實(shí)上的不可能性,所以理性行政人最終只能是有限理性,只能選擇那些對(duì)于實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)具有重要影響的變量。這樣,西蒙所描繪出的是一個(gè)新的理性行政人的形象——他是一個(gè)能夠理性決斷、具有科學(xué)認(rèn)知、關(guān)心效率的行政工程師。

上個(gè)世紀(jì)60年代,由于社會(huì)環(huán)境及行政管理研究?jī)?nèi)容的變化,使得既有的行政管理理論面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在這種情況下,以第一次明諾布魯克會(huì)議為起點(diǎn),新公共行政運(yùn)動(dòng)的興起就代表了一種與傳統(tǒng)公共行政絕然不同的努力。正如我們所熟知的那樣,新公共行政之所以新,就在于它拋棄了原來(lái)建立在效率基礎(chǔ)上的理性行政人形象,把公平置于行政管理的核心,因而行政管理者的角色就在于如何實(shí)現(xiàn)公平。由于這一新形象,使得公共行政者所依賴的組織形式也必然要發(fā)生變化,為此,新公共行政提出了一種隨情境而變的組織發(fā)展(organizational development,簡(jiǎn)稱OD)?！半S情境而變的OD把高度結(jié)構(gòu)化和緊密管理的過(guò)程歸于共識(shí)的建立和集體性決議的形成”,這一組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于它能確保組織所有成員都能做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn),而不是主流的民主理論中的“少數(shù)服從多數(shù)”[1]207。

合法性話語(yǔ)是一種批判性的理論思維方式,當(dāng)我們把某一理論話語(yǔ)置于合法性思維的拷問(wèn)之下時(shí),也就意味著任何理論都必須接受合法性的檢視。在這個(gè)意義上,合法性意味著一種懷疑與批判精神,任何東西都不可能是神圣永恒的東西,都必須經(jīng)受合法性的辨護(hù)。正是在這個(gè)意義上,我們可以合理想像,麥克斯懷特的敘事只到新公共行政,但新公共行政之后的新公共管理、新公共服務(wù)等理論,當(dāng)它們同樣置于合法性拷問(wèn)之下時(shí),也就意味著這些理論注定了只不過(guò)是為一種意識(shí)形態(tài)進(jìn)行辨護(hù)。正是這種批判性的自我反思,一方面,促成了公共行政理論的不斷進(jìn)步,另一方面,這種批判性反省在不知不覺(jué)解構(gòu)著我們長(zhǎng)期以來(lái)所建構(gòu)起來(lái)的知識(shí)體系,當(dāng)這些東西都被解構(gòu)之后,我們便一無(wú)所有。批判不等于建設(shè),批判也不能取代建設(shè),合法性話語(yǔ)除了提供這種批判性反思的精神及姿態(tài)之外,并沒(méi)有為我們建構(gòu)什么,相反,它把我們長(zhǎng)期積淀下來(lái)的關(guān)于公共行政的話語(yǔ)都消解了。

二、反行政話語(yǔ)

法默爾深受德里達(dá)解構(gòu)理論的影響,因而其理論首先就在于對(duì)現(xiàn)代性公共行政的全面解構(gòu)。由于現(xiàn)代公共行政占主導(dǎo)地位的組織形式是官僚制,因而,法默爾認(rèn)為,只要這一組織形式不改變,公共行政在其實(shí)踐過(guò)程中就會(huì)遭遇一系列矛盾,這種矛盾就是特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、私營(yíng)企業(yè)以及解釋學(xué)方法[2]3。法默爾認(rèn)為,建立在現(xiàn)代性基礎(chǔ)上的公共行政其基本語(yǔ)調(diào)是科學(xué)主義的,并把行政管理看作一種技術(shù),進(jìn)而在純技術(shù)化的路線上越走越遠(yuǎn)。由于受工具理性的深刻影響,現(xiàn)代公共行政是基于成本-收益的考慮運(yùn)行的,因而公共行政在其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中就不能不以企業(yè)化的形式進(jìn)行。在這樣一種反思性姿態(tài)下,現(xiàn)代性基礎(chǔ)上公共行政的問(wèn)題也就暴露無(wú)疑。

在反思現(xiàn)代行政弊端的基礎(chǔ)上,法默爾提出了自己對(duì)公共行政的方案,他的理論核心如果用一個(gè)詞來(lái)概括的話,那就是反行政。反行政由反行政意識(shí)、反行政態(tài)度、反行政目標(biāo)三方面構(gòu)成。所謂反行政意識(shí),包括反對(duì)沖動(dòng)和贊同沖動(dòng)兩個(gè)方面,就反對(duì)沖動(dòng)一面來(lái)說(shuō),是要反對(duì)在公共行政思維與行動(dòng)方式中阻礙開放性的那些東西;而贊同沖動(dòng)則是贊同那些有助于公共行政思維與行動(dòng)方式開放性的觀念,或者說(shuō)它是鼓勵(lì)“反行政意識(shí)”的開放性的那些觀念。反行政意識(shí)的這兩個(gè)方面互相影響,反對(duì)的方面在形塑著贊同的方面,而贊同的方面反過(guò)來(lái)也在塑造著反對(duì)的方面[3]。所謂反行政態(tài)度,在法默爾看來(lái),既有懷疑主義的形式,也有希望的形式。就前者來(lái)說(shuō),有限的或最小程度的懷疑主義能夠促進(jìn)反行政的形成,而后者則不是充分條件除非它在履行中包括信仰。所謂反行政目標(biāo),其首要目標(biāo)就是要在公共行政理論與實(shí)踐中達(dá)成反行政意識(shí),亦即反行政意味著要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)公共行政中占主導(dǎo)地位的行政思維模式,其第二目標(biāo)則是通過(guò)在相關(guān)學(xué)科鼓勵(lì)意識(shí)變化來(lái)增強(qiáng)公共行政思維的開放性[3]。

那么,如何做到反行政?法默爾認(rèn)為,所謂的反行政就是想像、解構(gòu)、非地域化、他在性。在法默爾看來(lái),如果說(shuō)理性是現(xiàn)代社會(huì)的主導(dǎo)性概念,那么想像則是后現(xiàn)代社會(huì)的核心概念?！昂蟋F(xiàn)代性的想像也擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)。社會(huì)中的個(gè)體和社會(huì)的各要素都力圖將想像置于其相互關(guān)系和其生活的核心地位,如同現(xiàn)代主義者以前對(duì)理性所做的那樣”[2]250。由此,想像也就成為公共行政的應(yīng)有之義,成為一種行政精神。在法默爾看來(lái),解構(gòu)既不是一種方法,也不是一種運(yùn)作,既不是一種分析,也不是一種批判。那么,解構(gòu)是什么?解構(gòu)是一種對(duì)文本的批判性闡釋,但這種批判也是有差異性的?！八粫?huì)裝模作樣去提供一個(gè)正確的批判或闡釋;同時(shí)它也不會(huì)對(duì)真理性的闡釋做出錯(cuò)誤的或個(gè)人的評(píng)價(jià)”[2]284。解構(gòu)針對(duì)現(xiàn)代或后現(xiàn)代的文化,因而也是對(duì)敘事的解構(gòu)。解構(gòu)是一種沒(méi)有終局的策略,如果說(shuō)根本不存在可以確定的意義,那么這意味著在文本被解構(gòu)之后,解構(gòu)轉(zhuǎn)而就要指向自身,解構(gòu)自身。對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō),解構(gòu)首先要針對(duì)的是傳統(tǒng)公共行政的宏大敘事,法默爾選擇了兩個(gè)例子,一個(gè)是針對(duì)公共行政的客觀性,另一個(gè)是針對(duì)公共行政實(shí)踐的效率目標(biāo)。前一個(gè)敘事是對(duì)現(xiàn)代主義理論基礎(chǔ)的闡述,后一個(gè)敘事涉及到許多實(shí)踐的建構(gòu)。法默爾認(rèn)為,后現(xiàn)代性導(dǎo)致了思維方式和思考對(duì)象的結(jié)構(gòu)方式的根本轉(zhuǎn)變,因而非地域化就成為一個(gè)可供選擇的方式。所謂非地域化意味著對(duì)強(qiáng)加于論題和情境研究的語(yǔ)碼或格式的移除。對(duì)公共行政來(lái)說(shuō),在后現(xiàn)代語(yǔ)境中來(lái)進(jìn)行研究,也就意味著要采取非地域化的方式,即要試著移除那些形成我們的觀看方式的語(yǔ)碼,這包括我們的思維特征以及學(xué)科的組織結(jié)構(gòu)。而他在性則意味著對(duì)他者的開放、對(duì)差異性的偏愛(ài)、對(duì)元敘事的反對(duì)以及顛覆已有的秩序,意味著要破除政府本位,根除政府行政過(guò)程中的傲慢。這也就是說(shuō),從反行政的視野來(lái)看公共管理,政府行政只不過(guò)是眾多管理主體之一,由于打破了政府行政的壟斷地位,因而政府在服務(wù)當(dāng)中就必須站在他者的立場(chǎng)上去思考和行動(dòng)。這里的他者不僅包括那些居于社會(huì)主流地位、在社會(huì)中具有話語(yǔ)權(quán)的群體與個(gè)體,更包括那些被邊緣化或排除在主流群體之外的群體,包括社會(huì)上那些處于弱勢(shì)地位的群體以及那些不被關(guān)注的話語(yǔ)。由于要對(duì)非主流群體的話語(yǔ)予以關(guān)注,甚至在某種程度上要給予更大關(guān)注,這就意味著公共行政過(guò)程必須保持開放性。因此,政府不再是封閉性的,而必須在主流群體與非主流群體之間尋求相互理解,不同群體之間要做到相互理解,還必須有足夠的空間和途徑使他們能夠互相理解。

這樣看來(lái),法默爾的反行政話語(yǔ)是極富思想沖擊力的,他解構(gòu)了我們所熟悉的一整套行政話語(yǔ)體系,要求公共行政充滿想像,要求公共行政具有他在性,這讓我們對(duì)后工業(yè)社會(huì)的公共行政有了豐富的想像空間。問(wèn)題在于,無(wú)論是想像,還是他在性,抑或是開放性,如何實(shí)現(xiàn)呢?單純地靠言說(shuō),并不能解決問(wèn)題,哪怕千百次地言說(shuō)甚至于重復(fù),如果找不到一種合適的組織形式,那么法默爾的反行政話語(yǔ)也注定了和其他理論一樣的命運(yùn)。

三、話語(yǔ)民主

在?？怂购兔桌湛磥?lái),傳統(tǒng)公共行政是建立在一種他們稱之為“環(huán)式民主”的基礎(chǔ)上。這種“環(huán)式民主”的基本邏輯是,個(gè)人自由表達(dá)意愿,然后形成公共意志,進(jìn)而由立法機(jī)關(guān)予以法典化,再由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。盡管這是一個(gè)完美的鏈條,但這種“環(huán)式民主”在?？怂沟热丝磥?lái)缺乏可信性,并且其實(shí)際運(yùn)行并非理論上那樣完美。面對(duì)公共行政的合法性危機(jī),憲政主義者要超越政治體制,直接從憲政原則那里尋找公共行政的合法性依據(jù)。羅爾(John A Rohr)認(rèn)為,憲法不只是由文獻(xiàn)記述的特定合約,憲法更多的是訂約者之間在精神上的契合[4]20-21。但是,正如?？怂顾u(píng)的那樣,憲政主義之所以不適合,就在于其保守性?！耙詰椃ㄑ芯康姆绞絹?lái)為公共行政辯護(hù)反而是向后看。為使公共行政擺脫原始自由主義的凡夫俗子的攻擊而展開的戰(zhàn)斗是在一個(gè)錯(cuò)誤的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。這一戰(zhàn)斗最后以被迫承認(rèn)許多安排反而應(yīng)該變革而告終”[4]21。這樣看來(lái),作為一種替代性方案,憲政主義并沒(méi)有什么值得稱道的地方,其治理模式還是依賴于原有的治理結(jié)構(gòu),而其理論論證更多地成為一種狡辯和歪曲。

傳統(tǒng)民主代表制的弱點(diǎn)提供了社群主義復(fù)興的機(jī)會(huì)。“社群主義者提倡能實(shí)現(xiàn)公正的強(qiáng)勢(shì)民主。人民應(yīng)該參與影響他們生活的決策,不僅是為了正義,而且也是為了實(shí)現(xiàn)他們作為人的潛能的發(fā)揮。人民必須參與到社區(qū)中來(lái)以擺脫使他們的生活模式化的現(xiàn)代異化”[4]24。盡管作為一種直接民主治理形式,社群主義鼓舞人心,但在?？怂沟热丝磥?lái),就后現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際情況來(lái)看,社群主義太過(guò)于理想化了,它虛構(gòu)了一個(gè)“共同體”,因而社群主義具有極權(quán)主義的可能,“因?yàn)槿说纳畹母鱾€(gè)方面實(shí)際上被統(tǒng)攝到了朝著良好秩序的和諧方向發(fā)展的目的論方面”,不僅如此,社群主義對(duì)社會(huì)整體利益的追求可能隱含著對(duì)個(gè)人權(quán)利的剝奪。

由于傳統(tǒng)公共行政及其替代方案存在的種種不足,?？怂?、米勒等人提出了自己的后現(xiàn)代方案。在?？怂沟热丝磥?lái),能量場(chǎng)是一個(gè)比領(lǐng)域更生動(dòng)也更為貼切的術(shù)語(yǔ)?！鞍褕?chǎng)的概念與能量概念合為一體意味著一種時(shí)空的廣延性,能量在其中潛在地或能動(dòng)地表現(xiàn)著?！芰繄?chǎng)描述了一個(gè)由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場(chǎng)或目前。所謂現(xiàn)象學(xué)的在場(chǎng)或目前,并非指鐘表或日歷上的某個(gè)特殊時(shí)刻或時(shí)段。目前作為一種擴(kuò)展的在場(chǎng)是在此情境中謀劃未來(lái)的積淀性行為的集合。能量場(chǎng)是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時(shí)的意圖、情感、目的和動(dòng)機(jī)構(gòu)成的”[4]77。因而,公共能量場(chǎng)不同于公共領(lǐng)域,它更關(guān)注事件的真實(shí)情境,也把人們引向建構(gòu)理解過(guò)程的社會(huì)互動(dòng),所以,公共能量場(chǎng)更強(qiáng)調(diào)參與者的相互依賴以及滲透性。

在能量場(chǎng)中,參與者進(jìn)行對(duì)話,能量場(chǎng)要求對(duì)話的參與者是平等的,但它反對(duì)形式上的平等,更關(guān)注實(shí)質(zhì)上的平等?！敖煌笃降鹊膮⑴c者。不平等的交往是矛盾的說(shuō)法;不平等的主體間的交流或者是命令或者是默許”[4]85,因而,必須通過(guò)制度安排防止對(duì)話的歪曲,也就是說(shuō),制度性的不平等往往會(huì)導(dǎo)致真實(shí)話語(yǔ)的喪失,從而使話語(yǔ)本身失去了正當(dāng)性。要保證對(duì)話的真實(shí)性,就要求所有的參與者都必須具有:“(1)均等的機(jī)會(huì)來(lái)選擇并實(shí)行言說(shuō)行為;(2)承擔(dān)對(duì)話角色的有效均等機(jī)會(huì)……去提出話語(yǔ)并使之永恒化,去提出問(wèn)題,制造問(wèn)題,給出對(duì)陳述、說(shuō)明、解釋和判斷贊成或反對(duì)的理由;(3)相同的機(jī)會(huì)去表達(dá)態(tài)度、感受、目的等,以及去命令,去反對(duì),允許或禁止等等?！盵4]86

為了保證對(duì)話者話語(yǔ)的正當(dāng)性,?？怂购兔桌仗岢稣嬲\(chéng)、切合情境的意向性、自主參與以及具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)四個(gè)原則。所謂真誠(chéng)意味著“真實(shí)的話語(yǔ)需要參與者彼此間的信任。不真誠(chéng)的態(tài)度會(huì)破壞彼此間的信任。因此,有關(guān)嚴(yán)肅問(wèn)題以及公共難題方面的話語(yǔ),需要對(duì)話者有對(duì)真誠(chéng)的渴望。我們說(shuō)‘渴望’,是因?yàn)樯踔磷钫鎸?shí)的話語(yǔ)中最受尊敬的參與者,也很少能完全做到真誠(chéng),即使對(duì)他們自己。人們總是自負(fù)地把一切都固定化”[4]88。而切合情境的意向性則意味著對(duì)話者“會(huì)考慮問(wèn)題發(fā)生的語(yǔ)境,受到語(yǔ)境影響的人們的生活以及公眾的利益,使意向性直接指向于手邊的問(wèn)題意味著對(duì)其他人的容納,……切合情境的意向性對(duì)抽象的意識(shí)形態(tài)姿態(tài)有所戒備,當(dāng)討論者沒(méi)有要思考的問(wèn)題,沒(méi)有宣講的情境,沒(méi)有確立其抽象的理論化的語(yǔ)境時(shí),這種姿態(tài)就會(huì)出現(xiàn)。換句話說(shuō),當(dāng)問(wèn)題的具體性增強(qiáng)時(shí),陷入后現(xiàn)代的超現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)性就會(huì)減少。通過(guò)把他們的訴求和一種情境聯(lián)系起來(lái),討論者能更好地把每個(gè)人的注意力集中在公共政策問(wèn)題上”[4]90。而自主參與則要求對(duì)話者具有一種積極主動(dòng)甚至熱情參與的精神狀態(tài),一方面它鼓勵(lì)對(duì)話者自愿去爭(zhēng)論、冒險(xiǎn)甚至犯錯(cuò)誤,另一方面它也要求對(duì)話者關(guān)注事實(shí)、過(guò)程以及通過(guò)深思熟慮得來(lái)的結(jié)果。自主參與意味著“密切注意那些影響特定政策討論的事件,同時(shí)也意味著在充分尊重其他人合理的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,實(shí)實(shí)在在地努力跟上討論的整個(gè)進(jìn)展。要學(xué)會(huì)去聽和善于聽明白,也要學(xué)會(huì)言說(shuō)”[4]91。實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)則是指對(duì)于進(jìn)入公共能量場(chǎng)的參與者來(lái)說(shuō),要通過(guò)自己的真實(shí)話語(yǔ)來(lái)為爭(zhēng)論本身的深入發(fā)展有所貢獻(xiàn),這就意味著公共能量場(chǎng)的對(duì)話者并不是個(gè)人表現(xiàn)的舞臺(tái),因而它是把不真誠(chéng)、傲慢、追名逐利和自我吹噓等排除在對(duì)話之外的,盡管對(duì)話的標(biāo)準(zhǔn)是包容性的?！罢嬲\(chéng)、切合意境、自主參與和實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)比說(shuō)謊、自高自大、不贊同卻又默認(rèn)和妨礙議程要好得多”[4]92-93。

四、話語(yǔ)獨(dú)白與話語(yǔ)叢林

話語(yǔ)民主仍然是一種民主治理理論,仍然具有社群主義的特征,仍然是以公民參與為特征,這樣,也就無(wú)法回避其內(nèi)在缺陷。

首先,話語(yǔ)民主可能存在話語(yǔ)霸權(quán)。作為一種民主治理形式,話語(yǔ)理論要求話語(yǔ)民主,即參與者之間的平等,而且是實(shí)質(zhì)意義上的平等。盡管?？怂古c米勒一再聲稱要使對(duì)話的參與者平等進(jìn)行對(duì)話,但是由于每個(gè)對(duì)話者的話語(yǔ)能力不盡相同,也就使得其在對(duì)話中具有不同的話語(yǔ)權(quán)力?！肮駷榭刂谱h程而與技術(shù)獨(dú)裁者、調(diào)查研究員和在政府任職的政策分析家的斗爭(zhēng)和他們反對(duì)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的斗爭(zhēng)相比,顯得蒼白無(wú)力”[4]98。由于不同的參與者具有不同的話語(yǔ)能力,因而使得對(duì)話當(dāng)中可能存在強(qiáng)勢(shì)者的操縱,從而使對(duì)話成為少數(shù)人的話語(yǔ)獨(dú)白。如果說(shuō)少數(shù)人的對(duì)話過(guò)于結(jié)構(gòu)化,那么多數(shù)人的對(duì)話就完全缺乏形式?！熬拖裼?jì)算機(jī)的程序設(shè)計(jì)者使用電子布告板一樣,多數(shù)人對(duì)話的模式基本上是隨機(jī)的用詞和不確定的閑談,并沒(méi)有特定的情境來(lái)引導(dǎo)話語(yǔ)。沒(méi)有意向性的對(duì)象,沒(méi)有‘下一步該做什么’這樣的問(wèn)題,用于進(jìn)行政策思考和有效行動(dòng),沒(méi)有情境為對(duì)話提供語(yǔ)境。參與到閑聊之中,盡管不具有強(qiáng)制性,卻破壞了形成集體意愿的前景,阻止了一致的公眾意見(jiàn)的形成。多數(shù)人的對(duì)話沒(méi)有能匯集形成意愿的謀劃。多數(shù)人對(duì)話的目的被手段吞噬了,對(duì)話本身就是目的”[4]101。也就是說(shuō),由于多數(shù)人的對(duì)話沒(méi)有穩(wěn)定的形式,使得對(duì)話本身失去了目的,變成為了對(duì)話而對(duì)話。這種無(wú)秩序的結(jié)構(gòu)和對(duì)話的無(wú)政府狀態(tài)并不能形成公眾意愿,也不能推動(dòng)政策制定。盡管它比少數(shù)人多,但仍然是部分人之間的對(duì)話,更何況由于對(duì)話者的話語(yǔ)能力的不同,使得對(duì)話本身失去了意義。因?yàn)橹辽僭诟？怂购兔桌盏睦硐雸D式中,對(duì)話是所有人參與的,但無(wú)論是少數(shù)人的獨(dú)白式話語(yǔ),還是多數(shù)人的無(wú)秩序、無(wú)政府狀態(tài)對(duì)話都使得對(duì)話本身失去了意義。

其次,對(duì)話的目的是什么?從?？怂购兔桌盏睦碚撊∠騺?lái)看,是為提出一種替代性方案,但從根本上來(lái)說(shuō),其理論仍然是一種民主治理方案。也就是說(shuō),對(duì)話的目的是為了增強(qiáng)公共治理過(guò)程的合法性,因而它通過(guò)擴(kuò)大公民參與來(lái)使得公共行政的合法性得到加強(qiáng)。但問(wèn)題在于,后工業(yè)社會(huì)的高度復(fù)雜性與不確定性,使得對(duì)話本身顯得太蒼白無(wú)力了。因?yàn)槊鎸?duì)不確定的情境,更需要公共管理者的行動(dòng),如果為了增強(qiáng)行動(dòng)的合法性而進(jìn)行討論,甚至陷入無(wú)休止的爭(zhēng)論當(dāng)中,那么,卻有可能錯(cuò)過(guò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理時(shí)機(jī)。就此而言,話語(yǔ)理論如同社群主義一樣,具有某種理想性,從而使其在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。盡管福克斯、米勒等人批評(píng)社群主義過(guò)于理想化,不具有可操作性,盡管他們一再?gòu)?qiáng)調(diào)話語(yǔ)理論與憲政主義、社群主義之間的區(qū)別,但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),話語(yǔ)理論與憲政主義、社群主義一樣,是同一家族之間的內(nèi)部分歧,甚至?？怂购兔桌账麄冏约阂裁鞔_談到它們之間的一致性要大過(guò)它們之間的分歧[4]29,憲政主義、社群主義存在的不足,也同樣體現(xiàn)在話語(yǔ)理論上。

第三,話語(yǔ)理論的方案仍然是一個(gè)現(xiàn)代性的救治方案。在麥克斯懷特看來(lái),話語(yǔ)理論存在著一個(gè)悖論:這就是它企圖用傳統(tǒng)的或現(xiàn)代主義的視角和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)或達(dá)到一個(gè)完全非傳統(tǒng)的、具有新的范式意義的目標(biāo),即它運(yùn)用哈貝馬斯式的交往與對(duì)話使行政決策權(quán)力從“環(huán)式民主”模式中轉(zhuǎn)移出來(lái)。?？怂购兔桌盏脑捳Z(yǔ)理論要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo):一方面,話語(yǔ)謀劃要建構(gòu)和限制政策對(duì)話中的參與,從而使對(duì)話免于扭曲;另一方面,使那些被允許參與其中的參與者免于剝奪參與的權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo),在麥克斯懷特看來(lái),?？怂购兔桌盏脑捳Z(yǔ)理論存在一個(gè)不言而喻的假設(shè),話語(yǔ)必須準(zhǔn)確描述出政策所需要的情境并能夠界定最能解決情境問(wèn)題的政策。也就是說(shuō),關(guān)鍵在于如何去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和情境,并據(jù)此而行動(dòng)?！盀榱送瓿蛇@一目標(biāo),他們必須要求參與者不是傻瓜,同時(shí)意味著對(duì)話中的發(fā)言是真誠(chéng)的和具有好的信仰”[5]?！皢?wèn)題在于?？怂购兔桌战o予我們的為更好實(shí)行理性對(duì)話的謀劃,……我們?cè)谌祟悮v史這一節(jié)點(diǎn)及后現(xiàn)代主義所強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題是理性自身。理性對(duì)話的缺陷需要回朔到其奠基于哈貝馬斯,而哈貝馬斯在其最后的分析中證明其沒(méi)有超出一個(gè)自由民主家的范疇,也就不得不承受附加于這一理論的所有悖論與矛盾”[5]。這也就是說(shuō),雖然傳統(tǒng)的市民參與策略已經(jīng)破產(chǎn),如果要去建構(gòu)市民社會(huì)的話,人們更為關(guān)注去發(fā)展一種更具有實(shí)質(zhì)性和真實(shí)性的新的市民參與形式。但存在于傳統(tǒng)市民參與形式中的局限性在新的參與形式中仍然存在,這就是人們僅僅有興趣討論那些他們主要為狹隘的自我利益驅(qū)動(dòng)的事務(wù)[5]。這樣看來(lái),雖然?？怂购兔桌战沂境龉残姓媾R的后現(xiàn)代困境,但他們提出的對(duì)策卻仍然是現(xiàn)代主義的,這就使得其思想的穿透力打了折扣。

第四,無(wú)論是法默爾的反行政,還是?？怂古c米勒的話語(yǔ)民主理論,它們所要解決的是“我們下一步要怎么做”。也就是說(shuō),要從政府自己確定行政目標(biāo)變?yōu)楦嗟娜藚⑴c到這一目標(biāo)的形成與制定過(guò)程中來(lái),這就是他們定位于公民參與的話語(yǔ)理論的本意。為此,法默爾要求政府具有他在性,福克斯與米勒則對(duì)參與者進(jìn)行限定,要求他們?yōu)檫_(dá)成共識(shí)能夠做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。但話語(yǔ)理論所解決的是“我們要做什么”,對(duì)于如何去做,話語(yǔ)理論并無(wú)明確答案。正如有學(xué)者指出:“如果話語(yǔ)不能被系統(tǒng)觀察,那么話語(yǔ)在行政管理領(lǐng)域的效用就要被嚴(yán)重削弱?！盵6]如果話語(yǔ)不能落到實(shí)處,話語(yǔ)本身就變成漫無(wú)邊際的閑聊,并不能解決任何實(shí)際問(wèn)題。而法默爾的反行政話語(yǔ)并不比其他話語(yǔ)理論家能夠?yàn)槲覀兲峁└嗟陌参?除了他理論上獨(dú)具一格的修辭擁有喚起話語(yǔ)本身所能提供的可靠保證外,法默爾的反行政并無(wú)實(shí)際意義。而且這還需要一個(gè)前提,即話語(yǔ)本身是正確的[7]。

第五,盡管麥克斯懷特、法默爾、福克斯與米勒的理論旨趣不盡相同,但他們都屬于后現(xiàn)代主義陣營(yíng)。大體說(shuō)來(lái),麥克斯懷特屬于左翼,法默爾居于中間,而福克斯與米勒則屬于右翼[7]。他們站在后現(xiàn)代的角度,以不同的方式倡導(dǎo)一種定位于公民的公共行政。?？怂古c米勒呼吁建立在平等對(duì)話基礎(chǔ)上的公共行政,法默爾則提出了“反行政”的觀點(diǎn),而反行政的核心就在于如何打破政府本位,使政府行政具有他在性[1]261-262。至于麥克斯懷特的合法性理論,也回應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)中的批判與反思的思潮,對(duì)于思考既有行政理論與實(shí)踐的正當(dāng)性與合法性,確實(shí)不無(wú)益處,甚至在某種程度上也有助于我們站在批判的立場(chǎng)上來(lái)思考政府行政行為的正當(dāng)性,但是這種合法性是誰(shuí)的合法性、誰(shuí)的正當(dāng)性,這一點(diǎn)在麥克斯懷特的理論中并沒(méi)有言明。而且更為主要的問(wèn)題在于,這三者的理論基本上還屬于話語(yǔ)獨(dú)白,說(shuō)得更直白一些,就是他們還只是自說(shuō)自話,并無(wú)論爭(zhēng)。用麥克斯懷特自己的話來(lái)說(shuō),“這些論戰(zhàn)的指責(zé)與其說(shuō)是為了反對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)的正統(tǒng)(甚至當(dāng)正統(tǒng)已經(jīng)變得有問(wèn)題并成為了爭(zhēng)議的焦點(diǎn)時(shí))不如說(shuō)是為了更有力地反對(duì)那些為吸引注意力相互競(jìng)爭(zhēng)的理論。所有這些的最后影響很可能就是:公共行政領(lǐng)域的某些方面發(fā)生了變化,但總體仍一如既往”[1]263。麥克斯懷特的診斷是恰當(dāng)?shù)?后現(xiàn)代話語(yǔ)的多元共存所反映的恰恰是后現(xiàn)代社會(huì)本身的狀態(tài),而不同話語(yǔ)的獨(dú)白狀態(tài)則從某種程度上反映了理論自身的不足。如果理論之間沒(méi)有共識(shí),只是一種話語(yǔ)獨(dú)白,顯然,這種理論是無(wú)法有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的,它至多只滿足了人們的好奇心。

[1] O C麥克斯懷特.公共行政的合法性——一種話語(yǔ)分析[M].吳瓊,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[2] 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性(中文修訂版)[M].吳瓊,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

[3] David John Farmer.Mapping anti-administration:introduction to the symposium[J].Administrative Theory and Praxis,2001,23(4).

[4] 查爾斯·J·?？怂?休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向(中文修訂版)[M].楚艷紅,曹沁穎,吳巧林,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2013.

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[責(zé)任編輯 彭國(guó)慶]

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.05.007

2017-07-22

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):13BZZZ061);江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”資助項(xiàng)目.

王 鋒,中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要從事行政文化、行政哲學(xué)研究.