劉 昕

論以實績導(dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價體系
——基于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評存在問題的反思

劉 昕

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

民主測評是我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用及其考核評價的一種重要形式，但在實踐中卻出現(xiàn)了很多問題，通過對這些問題的反思可以發(fā)現(xiàn)，建立以實績?yōu)閷?dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價體系迫在眉睫，這就要求我們首先建立從中央到地方完整的政府績效管理體系，然后再建立科學(xué)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價體系，最后是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人績效評價體系的建立，其中特別要重視合理區(qū)分正職和副職的績效。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；民主測評；績效評價；實績；績效管理

當(dāng)前，我國在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用以及考核等方面主要采用的是民主測評的手段，然而，盡管民主測評對于推進(jìn)干部工作的科學(xué)化、民主化和制度化起到了部分積極作用，但在實踐中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評在測評內(nèi)容、測評主體、測評過程以及測評結(jié)果運(yùn)用等方面卻存在很多明顯的問題，測評結(jié)果的區(qū)分度通常不高，廣大干部群眾對民主測評的信任度或接受度也并不理想[1]。事實上，民主測評實際是一種以“德、能、勤、績、廉”為內(nèi)容的業(yè)績評價和能力評價混合體，同時還采取了360度反饋這種特殊的評價形式。從表面上看，這是一種科學(xué)的、全面的評價方式，但實際上既沒有做到對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實績作出科學(xué)、準(zhǔn)確的考核和評價，同時也無法滿足黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力開發(fā)的需要，因此，我們應(yīng)當(dāng)重新梳理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評體系，細(xì)化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的評價方式，分別建立起以實績?yōu)橹攸c的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價體系和以勝任素質(zhì)模型為基礎(chǔ)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力評價體系，筆者以下重點研究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價問題。

一、建立以實績?yōu)閷?dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價體系的意義

之所以提出重視建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價體系，主要是基于以下兩個方面原因：一是回歸管理本質(zhì)的需要，二是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)者績效與組織績效聯(lián)系的需要。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價以“績”為中心是管理的基本要求

當(dāng)前針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實施的民主測評實際上包含了績效（或?qū)嵖儯┰u價和廣義的能力評價（即“德、能、勤、廉”）兩大方面的內(nèi)容，但績效評價和能力評價既有聯(lián)系又有區(qū)別。能力等因素只是達(dá)成績效的必要條件，但并非充分條件，相應(yīng)的能力能否確?？冃Щ蚪Y(jié)果的達(dá)成，除了環(huán)境以及其他人的影響之外，還會受到當(dāng)事人的工作動機(jī)以及行為方式等的影響，特別是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他們對組織作出的貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)在他們領(lǐng)導(dǎo)的組織或機(jī)構(gòu)具體達(dá)成的績效目標(biāo)或結(jié)果如何，換言之，對于領(lǐng)導(dǎo)者來說，績效評價的重點在于目標(biāo)結(jié)果的達(dá)成程度以及最終產(chǎn)生的實際效果，至于他們的能力及其相應(yīng)的行為表現(xiàn)等，盡管也很重要，屬于達(dá)成績效結(jié)果的必要條件，但在績效評價中卻不應(yīng)當(dāng)被放在最重要的位置上（或者說與結(jié)果同等重要的位置上）。由于一個組織的一把手或最高領(lǐng)導(dǎo)人是對整個組織承擔(dān)最終責(zé)任的人，因此， 一個組織的最高負(fù)責(zé)人或一把手的個人績效在很大程度上是與其所領(lǐng)導(dǎo)的組織的績效相重疊的，實際上，在很多私營部門甚至公共部門的績效評價中，績效是最主要的甚至是唯一的評價內(nèi)容。

在當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價中，我們對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出了“德、能、勤、績、廉”五個方面的總體要求，雖然這種要求本身沒有問題，但如果不分輕重緩急，將這五個方面的要求賦予相同的權(quán)重或加以平行使用，則會對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部造成誤導(dǎo)，尤其是在實施民主測評的情況下，會引導(dǎo)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更多地關(guān)注過程甚至是周圍的干部群眾對自己行為的看法，而不是全力以赴去領(lǐng)導(dǎo)所在部門或機(jī)構(gòu)完成更多的任務(wù)，實現(xiàn)更高水平的績效。盡管這種對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評價的方式雖然也包括了“績”的成分，但這種“績”的要求實際上被淹沒于其中幾個方面的評價標(biāo)準(zhǔn)之中，甚至?xí)蔀椴荒敲粗匾蛘咦畈恢匾脑u價因素，然而，從管理的基本原理來看，對于任何一個組織的領(lǐng)導(dǎo)者來說，他們在組織中的地位和角色決定了組織對他們的要求不同于對普通員工的要求，他們在組織中存在的最基本理由就是能夠率領(lǐng)所在的組織或機(jī)構(gòu)履行組織使命、完成各項工作任務(wù)并達(dá)成組織期望的目標(biāo)。對于領(lǐng)導(dǎo)者來說，結(jié)果是最重要的衡量因素，所有的投入以及過程都是為了達(dá)成結(jié)果而準(zhǔn)備的，如果無法達(dá)成目標(biāo)或者沒有取得有意義的績效和成果，領(lǐng)導(dǎo)者就沒有實現(xiàn)對組織應(yīng)有的貢獻(xiàn)和價值，組織就需要重新評估任用這種領(lǐng)導(dǎo)者的合理性。

這種情況同樣適用于黨政組織，一位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部無論在德、能、勤、廉等方面表現(xiàn)得多么突出，如果不能完成上級交辦的各項重要工作任務(wù)，達(dá)成相應(yīng)的績效要求，通常也是不合格的。事實上，在絕大多數(shù)情況下，績效突出的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往在其他方面的表現(xiàn)也相對較好，即使存在一些小毛病或非原則性問題，相比那些在各方面都表現(xiàn)得中規(guī)中矩，但是卻拿不出有說服力績效的領(lǐng)導(dǎo)干部對組織更有價值。而在現(xiàn)實中，無論出于什么目的對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核評價時，都籠統(tǒng)地采用“德、能、勤、績、廉”的模式，結(jié)果導(dǎo)致部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部畏首畏腳，以當(dāng)“老好人”和不出事為行為準(zhǔn)則，其結(jié)果是在一定程度上犧牲了組織的績效。中國傳統(tǒng)文化一直糾結(jié)于“做事”和“做人”的關(guān)系問題，甚至在很多私營企業(yè)，“先做人、后做事”都是經(jīng)常被強(qiáng)調(diào)的一個重要觀念。毋庸置疑，在任何一個組織中，“做人”都是非常重要的，但其正確的含義應(yīng)當(dāng)是為了實現(xiàn)組織的目標(biāo)而以一種符合組織價值觀和組織行為規(guī)范的方式來約束和指導(dǎo)自己的行為，然而，在現(xiàn)實中，不同的人對“做人”的理解確實千差萬別，有些時候甚至做了庸俗化的解釋，“做人”已經(jīng)在一定程度上導(dǎo)致了工作受損甚至組織利益被犧牲，因此，如果“做人”不與“做事”聯(lián)系在一起，不在“做事”的前提下來討論“做人”的問題，則“做人”本身對于組織來說就失去了意義。

從測評的角度來看，績效往往是在某種程度上可以與被評價者本人相對分離的較為客觀的事實，而能力、態(tài)度尤其是品德等則很難與被評價者本人分開，評價者的個人主觀意志在其中可能起到的作用更大一些。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價通常要比對他們的能力和態(tài)度等進(jìn)行評價更為客觀一些，當(dāng)績效評價是基于客觀的目標(biāo)數(shù)據(jù)或其他相對具體的結(jié)果性標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度的時候，爭議也相對少一些。

因此，在今后的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價中，尤其是在干部考核中，應(yīng)當(dāng)特別突出績效和成果的重要性，而不是像當(dāng)下，將績效與德、能、勤、廉等投入性或過程性標(biāo)準(zhǔn)混在一起，這種重點突出績效的評價方式實際上將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的評價重新拉回到以績效或結(jié)果為導(dǎo)向的正確軌道上，突出了“干了什么”以及“干的結(jié)果如何”這兩個方面的因素在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價中的重要地位，是對管理本質(zhì)的回歸。理想的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)是“想干事、能干事和干成事”的干部，但對“想干事”和“能干事”進(jìn)行評價往往比較困難，而對于是否“干成事”則更容易評價，同時，能夠“干成事”的干部往往也是“想干事”和“能干事”的干部。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價以績效為中心是提高組織績效的必然要求

績效通?？梢詣澐譃槿齻€層次，一是組織績效，二是組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或二級部門的績效（簡稱部門績效），三是員工個人績效。組織績效是指一個組織的整體績效，在黨政組織中，組織績效是指一級政府或政府各部門履行使命、達(dá)成預(yù)定工作目標(biāo)的情況。部門績效是一級政府或黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的二級部門為了實現(xiàn)上級組織的整體績效，在本部門的職責(zé)范圍內(nèi)達(dá)成的工作結(jié)果及其對組織的貢獻(xiàn)程度。員工個人績效則是黨政部門普通工作人員按照組織尤其是部門的要求，達(dá)成組織期望的工作結(jié)果。對于任何一個組織來說，組織績效都是非常重要的，部門績效和員工個人績效都要服從于組織績效。從邏輯順序上來說，組織績效目標(biāo)通過分解到部門績效目標(biāo)，最終落實到員工個人目標(biāo)上，而在實踐中，員工個人績效應(yīng)當(dāng)支持所在部門的績效，而各個部門的績效則要支持組織的整體績效。

對于一個組織的各級領(lǐng)導(dǎo)者來說，他們最重要的任務(wù)是達(dá)成所在組織或部門的績效目標(biāo)，因此，對領(lǐng)導(dǎo)者個人的績效評價在很大的程度上取決于他們帶領(lǐng)的組織或機(jī)構(gòu)達(dá)到的績效水平。領(lǐng)導(dǎo)者的個人績效與組織績效或部門績效在一定程度上是交叉重疊的，而當(dāng)前我國對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價除了未能突出“績”的成分之外，另外一個最為關(guān)鍵的缺陷恰恰在于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價與對政府績效的評價相脫節(jié)，兩者各行其道，一方面是因為我國的政府績效評價體系本身并不健全，另一方面也是因為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系在設(shè)計時缺乏以組織績效為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想。

政府績效評價發(fā)源于英國、美國等國家，21世紀(jì)以來，我國才逐漸產(chǎn)生政府績效評價的實踐，我國的政府績效評價與其他領(lǐng)域的改革類似，并非是從中央到地方的一種有計劃的系統(tǒng)性改革，而是從地方的先行自發(fā)探索開始[2]。我國最早的政府績效評價實踐可以追溯到20世紀(jì)80年代在全國各地開展的各種形式的工作考評實踐。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著黨中央關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的提出，各地政府和部門開始更加積極地借鑒發(fā)達(dá)國家政府以及企業(yè)界的績效管理理念和經(jīng)驗，探索開展政府績效評價工作，形成了各具特色的工作模式，全國有21個?。ㄊ小^(qū)）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和國務(wù)院一些部門建立了不同類型的績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)體制和辦事機(jī)構(gòu)，為我國全面推行政府績效管理體系積累了經(jīng)驗。

2010年7月，中央紀(jì)委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室正式組建，這標(biāo)志著我國開始著手建立全面的政府績效管理體系和相關(guān)制度。2011年3月10日，中華人民共和國國務(wù)院（以下簡稱國務(wù)院）批復(fù)同意建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由中華人民共和國監(jiān)察部（以下簡稱監(jiān)察部）牽頭，監(jiān)察部部長作為聯(lián)席會議召集人，日常工作由績效管理監(jiān)察室承擔(dān)，聯(lián)席會議還包括中國共產(chǎn)黨中央委員會組織部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（以下簡稱中編辦）、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）、中華人民共和國財政部、中華人民共和國人力資源和社會保障部（國家公務(wù)員局）、中華人民共和國審計署、中華人民共和國統(tǒng)計局和中華人民共和國國務(wù)院法制辦公室8個部門。聯(lián)席會議主要有五項職能：一是研究提出加強(qiáng)政府績效管理的相關(guān)政策和措施；二是組織協(xié)調(diào)和綜合指導(dǎo)國務(wù)院各部門和各省（市、區(qū)）開展政府績效管理工作；三是組織擬定政府績效評估指標(biāo)體系、程序和具體辦法；四是組織推動和監(jiān)督政府績效管理各項工作的落實；五是研究與政府績效管理工作有關(guān)的其他重大問題，向國務(wù)院提出建議。2011年6月，監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》，由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議研究并報國務(wù)院同意，選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市和深圳市進(jìn)行地方政府及其部門績效管理試點；選擇中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部和中華人民共和國質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局進(jìn)行國務(wù)院機(jī)構(gòu)績效管理試點;選擇國家發(fā)改委和中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項工作績效管理試點[3]，此后一段時間，我國政府績效評價以及績效管理工作取得了一系列的進(jìn)展。

隨著新形勢的變化，2013年，監(jiān)察部通過進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整來進(jìn)一步完善反腐職能，原來的執(zhí)法監(jiān)察室和原來的績效管理監(jiān)察室合并成立了新的“執(zhí)法和效能監(jiān)督室”，而原來的政府績效管理監(jiān)察職能則從中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會監(jiān)察系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到中央機(jī)構(gòu)編制委員會系統(tǒng)。由于中編辦的主要職能是確定機(jī)構(gòu)編制，因而，在政府績效評價與績效管理方面處于知識能力、人才隊伍和管理經(jīng)驗等欠缺的狀態(tài)，在各級編委中倉促成立的政府績效評估與管理辦公室很難勝任推動政府績效管理工作的職責(zé)，使得自上而下的系統(tǒng)性政府績效管理工作難以有效開展[4]。

因此，從時間順序上來看，我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評制度建立較早，體系相對成熟，實踐在中央和地方的一致性程度也很高，而我國的政府績效管理以及其中包括的政府績效評價起步較晚，到目前為止，尚未形成全國統(tǒng)一的績效管理總體思路和操作模式，這在一定程度上導(dǎo)致對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價仍然在很大程度上依賴于民主測評這種方式，盡管對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人的民主測評也包括了績效部分，但領(lǐng)導(dǎo)干部個人績效和組織績效之間的關(guān)系卻并不是非常明朗。由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效主要取決于他們所領(lǐng)導(dǎo)的組織或部門的績效，而對這種組織績效或部門績效的評價顯然超出了普通干部群眾的能力范圍。因此，沒有完整而系統(tǒng)的正式政府績效評價以及績效管理體系，簡單地依靠民主測評的方式對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績進(jìn)行評估，則會造成評估效果較差，這對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部顯然有失公平。

然而，即使是在尚未形成全國統(tǒng)一的政府績效管理體系和制度的情況下，仍然可以針對一個相對獨(dú)立的一級政府和黨政部門實施政府績效管理，即各級政府和黨政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的職能定位和上級要求，確定本級政府和黨政部門的總體績效目標(biāo)，然后在組織內(nèi)部層層分解并落實組織績效目標(biāo)。到目前為止，我國很多地方政府以及一些黨政部門已經(jīng)探索實施了以目標(biāo)管理、關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPIs）以及平衡計分卡（BSC）等指導(dǎo)的多種政府績效評價實踐①，有些地方甚至還采用過“萬民評議政府”的政府績效評價方式②?？偟膩碚f，這些政府績效管理實踐盡管還有很大的改進(jìn)和優(yōu)化必要，但還是具有一定的現(xiàn)實性和可操作性，在一定程度上有利于對各級政府以及政府部門的績效作出相對科學(xué)和公平的評價?，F(xiàn)在欠缺的是將這種政府績效管理與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價以一種正式的形式相結(jié)合的制度，未來的發(fā)展方向應(yīng)該是用更加科學(xué)合理、客觀公正的政府績效評價來取代民主測評，從而實現(xiàn)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實績進(jìn)行科學(xué)評價的機(jī)制，通過建立以實績?yōu)閷?dǎo)向的績效評價體系來解決當(dāng)前存在的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系與政府績效管理之間脫節(jié)的問題，為各級政府以及黨政部門的績效提升提供有力保障。在建立這套黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價體系的過程中，首先要重視整個政府的績效管理體系的建設(shè)，其次是科學(xué)設(shè)計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人績效評價體系。

二、關(guān)于建立自上而下的政府整體績效管理體系的思考

（一）建立從中央到地方的完整政府績效管理體系的必要性

一個組織的績效管理從總體上來說是一個自上而下的過程，也就是說，組織的績效管理過程首先是從制定組織的整體目標(biāo)和計劃開始的，通過層層傳遞，將組織績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為部門績效目標(biāo)，然后在各部門內(nèi)部將部門績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為員工個人績效目標(biāo)。黨政組織的各級領(lǐng)導(dǎo)者需要對領(lǐng)導(dǎo)的整個組織的整體或一部分或者是某個部門的績效負(fù)責(zé)，因此他們的個人績效實際上在一定程度上就是所領(lǐng)導(dǎo)的組織或者部門的績效。在黨政部門建立對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價體系時，同樣需要有一個正式的組織績效管理體系。

盡管中央政府的一些部門以及一些地方政府已經(jīng)在政府績效管理體系構(gòu)建以及政府績效評價方面進(jìn)行了多方面的探索，很多學(xué)者也在政府績效評價以及績效管理方面做了一些探討③，但我國當(dāng)前對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價實際上是在尚未建立統(tǒng)一的政府績效管理體系的情況下開展的，這種先天不足就造成了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效進(jìn)行評價時缺乏明確的方向和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于對各級政府部門的績效進(jìn)行評價的指標(biāo)、程序、評價主體、評價方式以及評價結(jié)果等方面都缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，這種情況就造成對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效進(jìn)行評價時，各個部門和各地政府的做法差異很大，也帶來一些問題：有些地方對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價存在評價指標(biāo)過多、過雜，重點不突出；評價指標(biāo)設(shè)置過分向經(jīng)濟(jì)指標(biāo)傾斜，而政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等方面的指標(biāo)被淡化[5]。因此，我們必須對從中央到地方的整個政府績效管理系統(tǒng)加以梳理，只有建立了自上而下的以業(yè)績和結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效管理體系，才能在一定程度上改變這種只能借助于籠統(tǒng)的民主測評，而不是基于事先制定的科學(xué)的、規(guī)范的績效目標(biāo)來對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行績效評價的局面[6]。

（二）建立從中央到地方的政府績效管理體系的基本思路

從邏輯上來說，中國政府的績效管理過程應(yīng)當(dāng)是這樣一種先后順序：首先，制定整個國家的年度工作目標(biāo)或績效目標(biāo)；其次，按照中央各部委的職能定位以及各省、直轄市和自治區(qū)的實際情況，將整個國家的工作目標(biāo)或績效目標(biāo)分解下去，形成中央各部委以及各省、直轄市和自治區(qū)的年度績效目標(biāo)；最后，由各中央部委以及各省、直轄市和自治區(qū)內(nèi)部進(jìn)一步進(jìn)行逐級績效目標(biāo)分解，只有這樣，才能確保相關(guān)全體工作人員共同努力實現(xiàn)整個國家制定的目標(biāo)。從這個角度來看，我國在建立政府績效管理體系方面進(jìn)行的嘗試還存在著一些誤區(qū)，其中最突出的表現(xiàn)就是先將中央政府的績效管理職能界定給紀(jì)檢監(jiān)察部，后來又因紀(jì)檢監(jiān)察部的工作重心重新回歸紀(jì)檢監(jiān)察工作而將規(guī)范政府績效管理工作的任務(wù)轉(zhuǎn)移給了中編辦。事實上，這兩種安排都不符合績效管理的基本原理，既然是從中央政府到地方政府這樣一種自上而下的績效管理方式，對政府績效管理工作負(fù)責(zé)的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)是政府總理。

在理想情況下，政府總理應(yīng)當(dāng)主持制定政府每年的工作計劃和績效目標(biāo)，然后通過全國人民代表大會表決通過的形式確定政府的年度工作計劃及其所要達(dá)到的目標(biāo)。在全國人民代表大會通過了中央政府的工作計劃和績效目標(biāo)之后，再通過層層分解將中央政府的工作計劃和績效目標(biāo)分下去。中央政府可以組建一個績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組來協(xié)助總理完成每年的工作計劃和績效目標(biāo)，小組成員應(yīng)當(dāng)是總理、副總理以及其他相應(yīng)級別的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)干部，該績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)國家績效管理委員會，該委員會的構(gòu)成可以參照國務(wù)院已經(jīng)批復(fù)的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，其常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該放在國務(wù)院。此外，中央各部委以及各省、直轄市和自治區(qū)則需要逐級建立相應(yīng)的政府績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組以及政府績效管理委員會，從而將整個政府績效管理工作實現(xiàn)組織體系的完整化和規(guī)范化，確保政府績效管理工作能夠真正落在實處。

在中央政府一級的績效管理機(jī)構(gòu)建立和完善之后，中央政府首先制定整個國家每年的績效目標(biāo)、關(guān)鍵工作任務(wù)以及考核辦法，然后再結(jié)合各部委的使命和職責(zé)定位以及各省、直轄市和自治區(qū)的具體情況，制定各自的年度績效目標(biāo)和關(guān)鍵工作任務(wù)及其考核辦法，此后，各部委以及各省、直轄市和自治區(qū)再逐級對相應(yīng)的績效目標(biāo)以及關(guān)鍵工作任務(wù)加以分解。各級組織或機(jī)構(gòu)的績效目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)的制定一方面要著眼于國家整體績效目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)的達(dá)成，另一方面又要與本機(jī)構(gòu)或本地的具體情況相結(jié)合，避免對各部門以及各級地方政府制定看似整齊劃一的績效考核框架，但實際上卻不符合實際或不利于實際工作的完成情況，尤其是對同一類政府機(jī)構(gòu)或地方政府的績效避免根據(jù)絕對的指標(biāo)值進(jìn)行簡單排名的做法。

三、關(guān)于建立科學(xué)規(guī)范的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績效評價體系的思考

黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績效和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個人績效之間既存在聯(lián)系，也存在區(qū)別。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績效并不等于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員個人績效的機(jī)制相加，相反，它往往是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員個人績效的一種有機(jī)結(jié)合，現(xiàn)在這種把“德、能、勤、績、廉”的民主測評模式不加區(qū)分地運(yùn)用于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)者個人的績效評價是不科學(xué)的。

從管理的基本邏輯上來說，一個黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績效主要應(yīng)當(dāng)包括三部分內(nèi)容，即業(yè)務(wù)目標(biāo)績效、人員管理績效以及團(tuán)隊合作績效。

第一部分是所在單位的業(yè)務(wù)目標(biāo)績效。一個單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子最重要的責(zé)任就是確保本單位達(dá)到上級制定的績效目標(biāo)和相關(guān)要求，履行本單位的各項職能，這種績效強(qiáng)調(diào)組織達(dá)成的結(jié)果及其產(chǎn)生的效果。對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的這部分業(yè)務(wù)績效評價應(yīng)當(dāng)由以上級主管部門或領(lǐng)導(dǎo)班子為主的績效評價委員會作出，主要的依據(jù)是事先制定明確、具體、可衡量的并以相對客觀的工作業(yè)績和結(jié)果為導(dǎo)向的績效目標(biāo)，這種績效目標(biāo)是對上級政府制定的績效目標(biāo)和關(guān)鍵工作任務(wù)的承接或分解，一般干部群眾不參與對這部分績效的評價。

第二部分是所在單位的人員管理績效。即本單位的人員管理是否規(guī)范、有序，并且富有激勵性，具體表現(xiàn)是員工的凝聚力、工作積極性以及對領(lǐng)導(dǎo)班子的認(rèn)可度等，這種管理績效一般可以通過對該單位的全體員工進(jìn)行員工滿意度調(diào)查或組織氛圍調(diào)查來加以評價，調(diào)查的內(nèi)容則可以涉及到一個單位內(nèi)部管理的方方面面，尤其是廣大干部群眾最關(guān)心的一些問題。由于這種評價方式并不是直接對領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)班子成員個人進(jìn)行評價，而是對領(lǐng)導(dǎo)班子作一種間接評價，廣大干部群眾在參與這種評價時，僅僅需要就個人的實際觀察和感受對組織管理的具體方面作出相對客觀的評價，因而心理上應(yīng)該會更為放松，比需要對領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接作出評價時會更為客觀，評價效果會更好。不僅如此，這種評價還能夠?qū)⒈締挝坏囊恍┕芾韱栴}暴露出來，有助于領(lǐng)導(dǎo)班子下一步有針對性地改進(jìn)本單位的管理和領(lǐng)導(dǎo)水平。

第三部分是領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)隊合作績效。即領(lǐng)導(dǎo)班子成員在決策、管理以及日常工作中是否能夠做到協(xié)調(diào)配合，而不是各行其是、相互牽制甚至制造矛盾。對領(lǐng)導(dǎo)班子的這種合作績效主要應(yīng)當(dāng)通過領(lǐng)導(dǎo)班子成員共同對領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)協(xié)作情況進(jìn)行評估和判斷，并綜合考慮該單位的上級管理部門或領(lǐng)導(dǎo)班子對該領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)隊合作情況所作的評價。領(lǐng)導(dǎo)班子成員在對領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)協(xié)作績效進(jìn)行評價時，不需要針對領(lǐng)導(dǎo)班子中的任何個人，而僅僅是對整個領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的團(tuán)結(jié)協(xié)作程度作出個人判斷即可。至于組織中的其他成員，尤其是普通干部群眾，由于對領(lǐng)導(dǎo)班子的具體工作情況缺乏充分了解，因而沒有作出評價的能力和基礎(chǔ)，并不適合參與對領(lǐng)導(dǎo)班子績效的評價。

最后，除了以上三部分績效構(gòu)成之外，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績效評價還應(yīng)當(dāng)增加一部分約束性指標(biāo)或控制性指標(biāo)，即業(yè)務(wù)績效、管理績效和團(tuán)隊合作績效，這些內(nèi)容都是從正面的工作效果或業(yè)績角度作出評價，但對于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子而言，除了需要達(dá)成預(yù)定工作目標(biāo)并取得相應(yīng)的結(jié)果，同時還需要注意工作過程的合法性和合規(guī)性，即黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員在工作中是否能夠遵守各項法律法規(guī)以及黨政規(guī)章制度，是否出現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象，是否發(fā)生重大工作失誤或造成不良影響，但這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作為主要控制指標(biāo)或者扣分項，而不需要納入正式的績效評價部分，正式的績效評價內(nèi)容還是應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子達(dá)成業(yè)績?yōu)橹鳌?/p>

從績效管理的一般原理來看，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績效評價內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計重點需要考慮三個方面的因素：①上級的工作計劃和總體績效目標(biāo)。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部首先需要承接上級制定的重要績效目標(biāo)和工作任務(wù)安排，因此，在建立系統(tǒng)政府績效管理體系的情況下，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價內(nèi)容和評價指標(biāo)首先來自于對上級的目標(biāo)和任務(wù)的分解，這樣才能確保中央政府制定的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度工作目標(biāo)得以層層落實，同時也才能確保在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的指導(dǎo)思想和思路的一致性。②黨政領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)的政府或黨政機(jī)構(gòu)的使命與職能定位。一方面，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績效評價必須強(qiáng)調(diào)以組織的使命為核心，確保使命的達(dá)成。很多市場經(jīng)濟(jì)國家政府都很重視使命描述以及使命與政府實際工作之間的聯(lián)系，而我國在這方面相對滯后，各黨政機(jī)構(gòu)往往只有職責(zé)分工，而并無明確的使命描述，這就使得對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核缺乏一個長期性的方向指引[7]；另一方面，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績效評價或考核在理論上不能超越他們所在機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，即確保黨政領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)的績效評價指標(biāo)必須在他們所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)或組織的職能范圍之內(nèi)，從而能夠通過自身的努力影響到最終的評價或考核結(jié)果，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子不應(yīng)該對他們無法控制或影響的績效指標(biāo)或結(jié)果負(fù)責(zé)。③黨政領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)的政府或黨政機(jī)構(gòu)的實際情況。即使是相同行政級別和性質(zhì)的政府或黨政機(jī)構(gòu)，由于地域等方面的差異，也不能完全采用相同的績效評價和考核內(nèi)容以及評價指標(biāo)，而是要考慮到各地的具體情況、原有的工作基礎(chǔ)以及亟待解決的具體問題。在績效評價內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計方面既體現(xiàn)出全國一致的部分，同時又能體現(xiàn)地方特色或者本機(jī)構(gòu)的具體特點。

四、關(guān)于建立科學(xué)規(guī)范的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人績效評價體系的思考

我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部過去采用的考核評價形式主要是民主測評，這種測評方式在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價指標(biāo)方面采用的是“德、能、勤、績、廉”的統(tǒng)一指標(biāo)模式，這種模式存在的明顯問題就是由于不同部門承擔(dān)不同職責(zé)，但處于不同崗位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價內(nèi)容基本相同，缺乏針對性，很難與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作及其實際績效聯(lián)系到一起，結(jié)果導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價流于形式[8]。總的來說，過去以民主測評模式為主導(dǎo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計必須徹底推倒重來，在重點以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的指導(dǎo)原則下，重新設(shè)計科學(xué)、合理的考核評價指標(biāo)體系。

在明確了以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績效評價內(nèi)容及其評價方法之后，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人的績效進(jìn)行評價的內(nèi)容和方法就比較容易了。在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人的績效進(jìn)行評價時，最主要的是需要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正職和副職加以適當(dāng)區(qū)分。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正職需要對他們領(lǐng)導(dǎo)的一級政府或黨政機(jī)構(gòu)的整體績效負(fù)責(zé)，同時他們又是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的最高負(fù)責(zé)人，因此，總體而言對他們的績效評價就等于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績效。領(lǐng)導(dǎo)班子績效中不僅包括了一個單位的總體業(yè)務(wù)績效達(dá)成情況，而且包括了人員管理方面的績效以及班子管理績效，所以已經(jīng)比較全面地對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職的總體工作績效作出了較為全面的考核。此外，正如對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行績效評價時一樣，同樣需要對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職個人設(shè)置一部分控制指標(biāo)或約束指標(biāo)，即評估他們在工作過程中是否存在違規(guī)、違紀(jì)行為或者是否需要對一些造成不良影響的個人承擔(dān)責(zé)任，這部分指標(biāo)不作為他們個人績效的正式組成部分，而是作為扣分項甚至否決項。

對于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職的績效評價可以劃分為兩部分，一是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子總體績效，二是個人分管工作績效。一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職盡管有個人的分管工作，但是作為領(lǐng)導(dǎo)班子的一員，必須對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的整體績效負(fù)責(zé)，因此，在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職的績效中應(yīng)當(dāng)有一定比例（30%或40%左右）與所在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的整體績效掛鉤；另一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職更要對個人分管的工作負(fù)責(zé)，對這部分績效的評價主要應(yīng)當(dāng)由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職來完成，主要的依據(jù)是根據(jù)年初組織績效分解到副職身上的重要業(yè)務(wù)目標(biāo)和任務(wù)，在副職個人述職的基礎(chǔ)上，由班子正職作出評估，這體現(xiàn)了管理的基本要求，即下級應(yīng)當(dāng)主要對上級負(fù)責(zé)。除此之外，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職同樣需要設(shè)置約束指標(biāo)或控制指標(biāo)，這方面的內(nèi)容與對班子正職的要求是一樣的。

對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價內(nèi)容一方面取決于他們所領(lǐng)導(dǎo)的單位需要完成的上級制定的績效目標(biāo)以及相關(guān)工作任務(wù)，另一方面取決于他們個人的工作職責(zé)范圍，因此，要想將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價落到實處且公平合理，還需要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作職位范圍及其對應(yīng)的主要工作任務(wù)進(jìn)行分析，即需要完成在人力資源管理中非常重要的一項基礎(chǔ)性工作——職位分析。事實上，我國對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及整個公務(wù)員隊伍的績效考核工作一直停留在“德、能、勤、績、廉”這種模式上，其未能取得根本性進(jìn)展的原因之一就在于至今為止未能對政府機(jī)構(gòu)的職位設(shè)置及其工作內(nèi)容進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析，而是僅僅依靠籠統(tǒng)的編制管理。職位分析不僅要確定職位的主要職責(zé)和相關(guān)工作內(nèi)容，而且要確定職位的任職資格條件，它是各種組織實施人力資源管理的重要基礎(chǔ)。只要明確了一個職位需要履行的主要工作職責(zé)及其需要完成的主要工作任務(wù)，才能真正將任職者的績效評價建立在結(jié)果和業(yè)績的基礎(chǔ)之上，因此，我國必須注意逐漸通過職位分析來系統(tǒng)地確定黨政部門的職位設(shè)置及其職責(zé)界定，從而為建立以結(jié)果和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價以及公務(wù)員績效評價制度打下堅實的基礎(chǔ)。

注釋：

①參見陳洪江:《堅持改革創(chuàng)新 加強(qiáng)機(jī)關(guān)建設(shè)——天津市政府辦公廳十年來實行目標(biāo)管理的做法和經(jīng)驗》（《中國行政管理》，2001年第6期）；魏四新，郭立宏：《我國地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的研究——基于目標(biāo)設(shè)置理論視角》（《中國軟科學(xué)》，2011年第2期）；孫榮，周晶：《以提高生活質(zhì)量為目標(biāo) 構(gòu)建我國政府績效評估體系》（《中國行政管理》，2006年第9期）；倪星，余琴：《地方政府績效指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于BSC、KPI與績效棱柱模型的綜合運(yùn)用》（《武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》，2009年第5期）；吳建南，章磊，李貴寧：《地方政府績效指標(biāo)設(shè)計框架及其核心指標(biāo)體系構(gòu)建》（《管理評論》，2009年第11期）；方振邦，羅海元：《政府績效管理創(chuàng)新:平衡計分卡中國化模式的構(gòu)建》（《中國行政管理》，2012年第12期）；李金龍，馬駿：《基于平衡計分卡的地方政府招商引資績效評估體系的設(shè)計》（《統(tǒng)計與決策》，2009年第12期）。

②參見吉鵬，王躍：《地方政府績效的外部評價——南京市萬人評議政府模式的研究》（《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2006年第6期）；付景濤，曾莉：《對主觀型政府績效評估結(jié)果的統(tǒng)計分析——以珠海市“萬人評議政府”為個案》（《學(xué)術(shù)論壇》，2010年第2期）。

③參見鄭方輝，廖鵬洲：《政府績效管理:目標(biāo)、定位與頂層設(shè)計》（《中國行政管理》，2013年第5期）；贠杰：《中國地方政府績效評估:研究與應(yīng)用》（《政治學(xué)研究》，2015年第6期）；孫斐：《中國地方政府績效評價的價值沖突管理——基于四川省資中縣政府的質(zhì)性研究》（《公共管理學(xué)報》，2015年第3期）；趙曉軍：《公民參與政府績效評估的過程模型建構(gòu)》（《理論與改革》，2014年第4期）；包國憲，文宏，王學(xué)軍：《基于公共價值的政府績效管理學(xué)科體系構(gòu)建》（《中國行政管理》，2012年第5期）；曹惠民：《地方政府績效評價的制度創(chuàng)新研究——基于治理的視角》（《湖北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》，2016年第1期）。

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[3] 瞿芃. 肩負(fù)使命 揚(yáng)帆啟航——中央紀(jì)委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室工作速寫[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2011-07-24（1）.

[4] 尚虎平，雷于萱. 政府績效評估：他國啟示與引申[J].改革，2015（11）：66-76.

[5] 洪向華. 當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核制度存在的問題及對策[J].中共中央黨校學(xué)報，2011（3）：41-44.

[6] 劉昕.我國政府績效管理中亟待梳理的幾個關(guān)鍵問題[J].中國行政管理，2007（4）：37-39.

[7] 王俊杰，劉昕.政府機(jī)構(gòu)的使命:價值及其構(gòu)建意義[J].行政論壇，2015（6）：30-34.

[8] 謝忠平.關(guān)于完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的思考[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2015（6）：8-11.

[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-12-12

國家社會科學(xué)基金項目（編號：11BGL018）.

劉 昕，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員,主要從事組織與人力資源管理研究.

D262.3

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.005