翁 士 洪

中國(guó)水資源管理體制的多中心治理建構(gòu)

翁 士 洪

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

近年來(lái)，中國(guó)多個(gè)地區(qū)連續(xù)嚴(yán)重干旱暴露出我國(guó)水資源管理體制存在許多深層次的問(wèn)題與矛盾。通過(guò)實(shí)證研究，從水資源管理體制角度觀察、分析中國(guó)水資源管理體制存在的問(wèn)題，借鑒西方多中心治理理論，提出中國(guó)水資源管理體制多中心治理模式的設(shè)想與建議，加深人們對(duì)于中國(guó)水資源管理體制現(xiàn)狀的理解，為中國(guó)水資源管理相關(guān)政策的制定提供具有經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的決策參考。

水資源；水資源管理；管理體制；干旱；多中心治理；用水

近年來(lái)，中國(guó)多個(gè)地區(qū)連續(xù)嚴(yán)重干旱，2015年“中國(guó)薯都”甘肅定西市因干旱致馬鈴薯減產(chǎn)[1]、2009～2013年云南、四川等地發(fā)生嚴(yán)重干旱[2]、黃河斷流和北方大旱等使全社會(huì)清醒地認(rèn)識(shí)到水危機(jī)離我們并不遙遠(yuǎn)。2001年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》就要求要把水資源的節(jié)約利用和可持續(xù)利用放在十分突出的地位，指出“加強(qiáng)水的管理體制改革力度，建立合理的水資源管理體制和水價(jià)形成機(jī)制”，但水資源短缺問(wèn)題仍頻。隨著水資源短缺的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，世界各國(guó)都極為關(guān)注怎樣解決水資源短缺問(wèn)題。雖然也曾有學(xué)者指出過(guò)水資源管理體制不足的問(wèn)題，但是現(xiàn)有研究通常忽視了這一重要原因，而更多使用工程與技術(shù)手段解決水資源短缺問(wèn)題。

一、問(wèn)題的由來(lái)

治水即治國(guó)，西方學(xué)者甚至稱中國(guó)文明為“治水社會(huì)”，所以治水的挑戰(zhàn)就是治國(guó)的挑戰(zhàn)。

近年來(lái)中國(guó)多個(gè)水資源富裕地發(fā)生嚴(yán)重“水荒”，比如中國(guó)西南地區(qū)光、熱、水條件好，自然資源多樣，優(yōu)勢(shì)農(nóng)作物種類豐富，農(nóng)業(yè)主要集中在四川省、重慶市、云南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)等地，其耕地面積占全國(guó)耕地面積的19.1%，是我國(guó)十分重要的、潛力巨大的農(nóng)業(yè)區(qū)域[3]。西南地區(qū)是全國(guó)有名的豐水區(qū)，以云南省為例，其水資源總量位居全國(guó)第3位，在云南省境內(nèi)徑流面積在100平方公里以上的河流有908條，人均水資源量近5000立方米[4]，但是，從2009年開始，云南省遭遇持續(xù)干旱，部分地區(qū)已經(jīng)連續(xù)3年發(fā)生嚴(yán)重干旱，截至2012年2月15日，云南省90%的監(jiān)測(cè)站出現(xiàn)干旱，重度以上干旱占到全省總站數(shù)的55%[5]。2013年6月下旬以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)江以南大部地區(qū)出現(xiàn)了歷史罕見(jiàn)的持續(xù)高溫少雨天氣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、范圍特別廣、溫度異常高，南方地區(qū)38 ℃以上的酷熱天氣日數(shù)為近50年來(lái)之最，并連續(xù)出現(xiàn)超過(guò)40 ℃的酷暑天氣。2013年的高溫干旱造成南方湘、黔、渝、浙、贛、鄂、皖的農(nóng)作物受災(zāi)8021千公頃、絕收1123千公頃[6]。2013年6～8月，貴州省81個(gè)縣大面積遭受特大持續(xù)干旱，致使貧困地區(qū)的扶貧項(xiàng)目不同程度受災(zāi)[7]。全國(guó)旱情特點(diǎn)主要有：一些江河來(lái)水嚴(yán)重偏枯，部分地區(qū)水利工程蓄水不足，局部地區(qū)飲水困難較為突出[5]，由此可見(jiàn)水資源問(wèn)題的嚴(yán)重性與緊迫性。

二、研究現(xiàn)狀

根據(jù)世界氣象組織（WMO）和聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）的《國(guó)際水文學(xué)名詞術(shù)語(yǔ)》中有關(guān)水資源的定義，水資源是指可資利用或有可能被利用的水源，這個(gè)水源應(yīng)具有足夠的數(shù)量和合適的質(zhì)量，并滿足某一地方在一段時(shí)間內(nèi)具體利用的需求。通常使用的水資源概念一般指陸地上每年可更新的淡水資源，包括地表水和地下水。廣義的水資源通常包括水量資源、水能資源和水域資源，筆者使用的水資源概念僅指水量資源，即“可用于生產(chǎn)和生活的淡水資源，包括江、河、湖泊、陸上地下水、人工河、水庫(kù)、水塘、水池、水渠等”[8]26。水資源是一種具有多重特性的自然資源，包括自然特性、生產(chǎn)特性、消費(fèi)特性和經(jīng)濟(jì)特性。水資源具有流動(dòng)性、循環(huán)再生性和公共性等自然社會(huì)特征，其產(chǎn)權(quán)要遠(yuǎn)比普通經(jīng)濟(jì)資源的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題復(fù)雜。

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于水資源管理體制的研究主要有三種視角與方法：第一種是法學(xué)的角度，其基本觀點(diǎn)是水資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，即“兩權(quán)分離”的理論思路，這已經(jīng)成為政策制定者關(guān)于水權(quán)的基本認(rèn)識(shí)，也是水政策管理部門的看法①。主張水權(quán)取得是一級(jí)市場(chǎng)，由國(guó)家壟斷，水權(quán)轉(zhuǎn)讓是二級(jí)市場(chǎng)，實(shí)行政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)運(yùn)作②。第二種是經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，尤其從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，通過(guò)交易成本理論等探討水資源的市場(chǎng)化及其配置問(wèn)題，比如姜文來(lái)綜述了作為水資源理論基礎(chǔ)的西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論③，胡鞍鋼等提出折中式方案，即所謂的“準(zhǔn)市場(chǎng)”機(jī)制，認(rèn)為流域水資源的分配不能再延續(xù)指令配置的老路，要引入流域水市場(chǎng)的新思路，但是又很難依靠純粹的市場(chǎng)機(jī)制加以解決[9]。胡振鵬等利用博弈論方法研究認(rèn)為，消耗性用水權(quán)的初始分配應(yīng)采用行政手段，但是對(duì)于再分配則市場(chǎng)手段優(yōu)于行政手段[10]。第三種是國(guó)際比較研究方法，通過(guò)介紹國(guó)外水資源管理體制經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)提供借鑒，比如水利部發(fā)展研究中心課題組翻譯整理了數(shù)百萬(wàn)字的外文資料，對(duì)幾十個(gè)國(guó)家的水權(quán)制度和水市場(chǎng)進(jìn)行了廣泛比較研究，提出了中國(guó)水資源管理體制的設(shè)想與建議④。萬(wàn)軍介紹了聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成員國(guó)合理用水的政策和水管理體制[11]，齊學(xué)斌等研究了歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成員國(guó)和中東地區(qū)國(guó)家等國(guó)外水資源管理現(xiàn)狀與新趨向[12]以及國(guó)外水資源可持續(xù)利用發(fā)展動(dòng)態(tài)[13]，高鑫等討論了國(guó)外灌區(qū)管理情況及其對(duì)我國(guó)的啟示[14]。鐘玉秀研究了在基層管理層面國(guó)外用水戶參與灌溉管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示[15]，對(duì)國(guó)內(nèi)的實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響?，F(xiàn)有文獻(xiàn)很少?gòu)闹贫葘用婊蛘哒毮芙嵌冗M(jìn)行探討，僅有王慧敏等認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)水資源管理體制改革、水市場(chǎng)體系建立和最嚴(yán)格水資源管理有效執(zhí)行有著重要影響作用，因此，最嚴(yán)格水資源管理的落實(shí)需要轉(zhuǎn)變政府職能[16]。竇明等也認(rèn)為建立和發(fā)展具有中國(guó)特色的水權(quán)制度已成為踐行最嚴(yán)格水資源管理制度和解決日趨復(fù)雜水問(wèn)題的切實(shí)需要[17]。但從治理角度來(lái)研究水資源的相關(guān)文獻(xiàn)鮮見(jiàn)，因此，筆者擬從多中心治理角度來(lái)分析中國(guó)水資源管理體制，并提出相應(yīng)的設(shè)想與建議。

三、多中心治理視角下中國(guó)水資源管理體制存在的問(wèn)題

（一）多中心治理理論

多中心治理理論已經(jīng)成為新的主流公共治理理論，主張要弱化層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)官僚體制中以政府為中心的統(tǒng)治方式。相反，多中心治理理論主張具有權(quán)力分散的多個(gè)中心的治理模式，其優(yōu)點(diǎn)是多個(gè)治理主體之間充滿競(jìng)爭(zhēng)和富有活力，此理論非常適合解決公共池塘資源（難以排他但為個(gè)人分別享用的資源，如水資源、漁業(yè)資源和森林資源等）問(wèn)題，制度分析與發(fā)展框架引入了多層次分析，區(qū)分了操作、集體選擇與立憲選擇三個(gè)相互作用的層次或領(lǐng)域。建立公共池塘資源兩難處境模型的典型辦法是在操作選擇層次上直接利益相關(guān)的政府官員或個(gè)體公民實(shí)施具體行動(dòng)，其行為進(jìn)而直接影響社會(huì)并且會(huì)產(chǎn)生明顯政策結(jié)果。分析人們可能怎樣改變那些涉及操作選擇情況的規(guī)則是在集體選擇層次，而分析制訂規(guī)章的規(guī)則是在立憲分析層次得以確立[18]7。公共水資源是一種公共物品，傳統(tǒng)的公共物品理論認(rèn)為公共水資源一般應(yīng)由政府提供，但實(shí)踐證明完全由政府提供常常達(dá)不到預(yù)期理想的效率和效果。20世紀(jì)90 年代初埃莉諾·奧斯特羅姆另辟蹊徑，提出了自主組織和治理公共事物的制度理論，研究了“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來(lái)進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)‘搭便車’、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”的問(wèn)題[19]75-91。埃莉諾·奧斯特羅姆提出的通過(guò)自主治理或建立多元利益相關(guān)主體的合作組織來(lái)解決小范圍的公共水資源管理問(wèn)題是可行的[20]。

（二）中國(guó)水資源管理體制存在的問(wèn)題

黨的第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議明確提出要加快建立資源節(jié)約利用的體制機(jī)制，為我國(guó)的水資源管理體制改革帶來(lái)了新的機(jī)遇。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的水資源管理體制是實(shí)行部門管理與區(qū)域管理相結(jié)合，中央部委根據(jù)職能各管一塊，各地方也設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)口管理?！岸帻埞芩钡木置娌粌H違背了水資源自身的規(guī)律，而且人為地造成用水混亂和水資源浪費(fèi)的嚴(yán)重局面。當(dāng)時(shí)水行政主管部門負(fù)責(zé)體制的法律依據(jù)是1988年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》），其中第9條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作?！?988 年國(guó)務(wù)院在批準(zhǔn)水利部和建設(shè)部“三定”方案中實(shí)行了這一管理體制，明確規(guī)定“水利部是國(guó)務(wù)院水行政主管部門”，“建設(shè)部的職能為歸口管理城市節(jié)約用水和城市規(guī)劃區(qū)地下水的開發(fā)利用”，這一管理體制帶來(lái)行政效率低下和政府權(quán)威不足以及“政出多門”的問(wèn)題。2002 年修訂后的《水法》開始規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度”，水資源管理體制更改為“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。但是，由于制度變遷的路徑依賴和既得利益者的人為設(shè)障，制度創(chuàng)新不徹底，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的沖突依然明顯，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是追逐利益導(dǎo)致的“多龍管水”，二是用水的市場(chǎng)化行為與管水計(jì)劃觀念沖突，三是管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置仍在“工程水利”的觀念下設(shè)立，由于在水資源管理上仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主，沖突與浪費(fèi)在所難免[21]。世界銀行的咨詢專家曾尖銳地指出：中國(guó)現(xiàn)行的水管理與機(jī)構(gòu)不足以應(yīng)付缺水和水污染的挑戰(zhàn)[13]。2016年最新修訂的《水法》仍然保留“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，但是，我國(guó)的水資源管理體制仍然存在流域機(jī)構(gòu)的法律地位和職能不確定、流域與行政區(qū)域管理難結(jié)合、立法不完善和缺乏公眾參與等問(wèn)題[22]。

總之，水資源危機(jī)表面看似資源供給危機(jī)，實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)[8]334，水資源管理體制長(zhǎng)期滯后于水資源管理的現(xiàn)實(shí)需求，急需調(diào)整政策與變遷制度。

四、中國(guó)水資源管理體制多中心治理模式的建構(gòu)

（一）國(guó)外水資源管理體制及其經(jīng)驗(yàn)

在聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（ECE）30多個(gè)成員國(guó)中，由于歷史和政治狀況等原因，各國(guó)有著不同的水資源管理體制。比如美國(guó)的水資源管理體制大致可分為三級(jí)部門：聯(lián)邦、州以及地方政府機(jī)構(gòu)，其中以州為主體；英國(guó)則沒(méi)有專門管理水資源的國(guó)家級(jí)政府機(jī)構(gòu)，比較注重水務(wù)私有化；加拿大則主要包括聯(lián)邦和省區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)；德國(guó)分為聯(lián)邦、地方和團(tuán)體三級(jí)，其中團(tuán)體層面是大量民間水用戶協(xié)會(huì)團(tuán)體；法國(guó)以流域?yàn)榛A(chǔ)，流域委員會(huì)由政府官員、民選代表和用戶等組成[23]。大多數(shù)國(guó)家的水資源管理發(fā)展趨勢(shì)是集中管理與分散管理相結(jié)合，其管理模式是在接受地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，旨在加強(qiáng)提高用水效率和節(jié)約用水方面的水活動(dòng)，而這些活動(dòng)可以由在國(guó)家范圍內(nèi)具有決策職能的某一水機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)[11]。

20世紀(jì)80年代尤其進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者開始認(rèn)為設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)恼吆苤匾?，但促使人們有積極性選擇適當(dāng)?shù)闹贫劝才鸥匾谑?，制度分析成為顯學(xué)，政府制度質(zhì)量與公共政策質(zhì)量之間的關(guān)系成了發(fā)展的關(guān)鍵，對(duì)于各國(guó)的發(fā)展都產(chǎn)生了積極的影響[18]總序。其中，埃莉諾·奧斯特羅姆等提出的用來(lái)解決公共池塘資源問(wèn)題的多中心治理理論最為著名，她也因此榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。水資源管理的多中心治理經(jīng)典案例如菲律賓的贊杰拉灌溉、尼泊爾的圖洛庫(kù)洛的灌溉以及西班牙巴倫西亞的韋爾塔的灌溉等[19]93-160。在這些案例中，其共同特點(diǎn)是以全面的、持續(xù)的發(fā)展為基礎(chǔ)的靠地方社群的自主治理能力以及以多中心、多層次為基礎(chǔ)的治理制度框架。在一定的自然條件下，面對(duì)兩難處境的人們可以通過(guò)他們自己的體制安排來(lái)改變他們的情況結(jié)構(gòu)，即自覺(jué)的體制改革過(guò)程，參與者自己設(shè)計(jì)新的結(jié)構(gòu)，使他們能夠按生產(chǎn)性的方式使用公共資源，此外，假定有一個(gè)“最好的辦法”，這是無(wú)益的，其能使參與者避免公共池塘資源兩難處境的幾個(gè)制度，這些制度沒(méi)有一個(gè)是嚴(yán)格的市場(chǎng)安排或中央政府安排，而是一系列復(fù)雜的私人和公共機(jī)構(gòu)共同管理這種靈敏的平衡制度，這種包括公私企業(yè)的、多中心的地方管理制度，并不是中央政府的解決辦法[24]98-100。例如在加利福尼亞西部盆地的地下水盆地管理中，用戶成立了自愿的私人協(xié)會(huì)——西部盆地供水協(xié)會(huì)，為面對(duì)面地討論他們的共同問(wèn)題提供了一個(gè)論壇。參與者自己設(shè)計(jì)了許多制度安排，以滿足他們的特殊需要，在這項(xiàng)活動(dòng)中他們擔(dān)當(dāng)了主要角色[24]90-92。

19～20世紀(jì)，美國(guó)建設(shè)了一系列重大的基礎(chǔ)設(shè)施獲取淡水，供給農(nóng)場(chǎng)和城市。在一些地方，這些變化都需要基礎(chǔ)設(shè)施，以收集和移動(dòng)一個(gè)規(guī)模宏大的水資源（如科羅拉多河上的基礎(chǔ)設(shè)施、加利福尼亞州調(diào)水工程和中部亞利桑那水利工程）[25]。為了滿足人口不斷增加對(duì)水資源供給的需求，美國(guó)在20世紀(jì)大量建設(shè)水利工程，特別是大壩和渡槽[26]，圖1為美國(guó)1900～1996年水利工程蓄水能力變化圖。

圖1 美國(guó)1900～1996年水利工程蓄水能力變化圖⑤

（二）國(guó)內(nèi)水資源管理研究

我國(guó)學(xué)者針對(duì)水資源管理體制尤其是大型灌區(qū)管理的改革進(jìn)行了多角度的深入研究，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，主要有三種取向：第一種是市場(chǎng)化取向，認(rèn)為水資源與其他經(jīng)濟(jì)資源并無(wú)根本不同，可以利用市場(chǎng)力量或大量引入市場(chǎng)手段加以配置。強(qiáng)化水是商品的觀念，破除多年來(lái)灌區(qū)執(zhí)行“計(jì)劃用水、以水計(jì)征”的經(jīng)營(yíng)管理辦法，改“大鍋水”為市場(chǎng)水，改革傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征辦法[27]，主張從本質(zhì)上明確水管單位的性質(zhì)，由事業(yè)型向企業(yè)型轉(zhuǎn)變，調(diào)整和規(guī)范水管單位管理、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的關(guān)系[28]。第二種是行政化取向。雖然在水資源配置中引入市場(chǎng)機(jī)制難以避免，但在目前的法律框架下尚不具備前提條件，現(xiàn)階段水資源仍然主要靠統(tǒng)一管理和行政手段進(jìn)行配置。應(yīng)當(dāng)通過(guò)進(jìn)一步完善水行政分配體系，逐步消除目前出現(xiàn)的“合理但不合法”的事實(shí)上的水權(quán)交易現(xiàn)象[29]。第三種是有限市場(chǎng)取向。主張由于水資源的特殊性和轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，水市場(chǎng)只能發(fā)揮有限的作用，是準(zhǔn)市場(chǎng)或不完全市場(chǎng)，采取基于功能劃分的水期權(quán)設(shè)計(jì)[30]。另外，有學(xué)者針對(duì)全國(guó)用水緊張程度的區(qū)域差異，建立了集中分配模式下的跨界河流水量分配協(xié)商模型[31]，但這些對(duì)策建議多帶有明顯的單一問(wèn)題取向或政府職能取向等特點(diǎn)，除了個(gè)別從國(guó)際關(guān)系視野提出要進(jìn)行水合作管理[32]，多數(shù)忽視了整體協(xié)同的治理。

（三）中國(guó)水資源管理體制多中心治理模式的建構(gòu)

多中心治理理論認(rèn)為對(duì)公共池塘資源的使用規(guī)則要引入多層次分析，圍繞公共池塘資源使用的各種行為分別發(fā)生在不同的層次上，不同層次之間的規(guī)則具有“嵌套性”，一個(gè)層次行動(dòng)規(guī)則的變動(dòng)受制于更高層次的規(guī)則，所有的層次一起構(gòu)成了“嵌套性制度系統(tǒng)”[19]75-91。

1.基層治理方面：培育農(nóng)民用水戶參與管理的自主治理體制

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)田耕作由以村、隊(duì)為單元變成以家庭為單元，而農(nóng)田灌溉受工程等客觀條件的限制，仍以村為單元進(jìn)行，兩個(gè)單元的不協(xié)調(diào)給灌區(qū)的發(fā)展增加困難，用水戶的利益也受到一定程度的影響。讓灌區(qū)用水戶直接參與管理是許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，也符合中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求[33]。我國(guó)在2000年前后開始推行由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)末級(jí)渠系的用水管理體制。用水戶參與灌溉管理就是要讓用水戶全面參與到各級(jí)水資源管理事務(wù)中，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，灌溉管理實(shí)現(xiàn)全部由用水戶自主管理[15]。國(guó)外“用水戶參與灌溉管理”現(xiàn)有五種形式，其中有兩種形式可以借鑒：一種是以土耳其為代表的模式，即斗渠以上工程管理仍由政府負(fù)責(zé)管理，斗渠以下工程移交給用水者協(xié)會(huì)管理，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為國(guó)有，用水者協(xié)會(huì)是由所在地區(qū)農(nóng)民選舉代表及有關(guān)村長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)組成，通過(guò)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生會(huì)長(zhǎng)，會(huì)長(zhǎng)為法人代表；另一種是政府把大型水利工程的管理職責(zé)全部交由具有法人地位的用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，其中大灌區(qū)的用水者協(xié)會(huì)又分為兩個(gè)層次，即直接與農(nóng)民打交道的支渠、斗渠級(jí)基層用水者協(xié)會(huì)和由基層用水者協(xié)會(huì)選舉產(chǎn)生并組建全灌區(qū)用水協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)聘用工程技術(shù)人員和管理人員，原則上政府財(cái)政不再給予補(bǔ)貼，但是遇到工程改建等特殊情況政府可給予適當(dāng)補(bǔ)助[34]。

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是以每一農(nóng)戶為會(huì)員單元，在村民組會(huì)員中產(chǎn)生代表，由代表組成用水者協(xié)會(huì)代表大會(huì)，通過(guò)該大會(huì)選舉產(chǎn)生若干人組成的執(zhí)委會(huì)，執(zhí)委會(huì)是用水者協(xié)會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由它具體完成代表大會(huì)交給的職責(zé)和任務(wù)，執(zhí)委會(huì)可設(shè)會(huì)長(zhǎng)，會(huì)長(zhǎng)是法人代表。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)實(shí)行會(huì)長(zhǎng)責(zé)任制，依法代表用水者維護(hù)灌戶利益，履行它應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)，在執(zhí)委會(huì)成員中可選會(huì)計(jì)數(shù)名，聘用技術(shù)人員數(shù)名，按需要配備測(cè)流量水人員。上述人員工資補(bǔ)貼從水費(fèi)計(jì)收留成中支付或從節(jié)水水費(fèi)中支出，協(xié)會(huì)自籌資金必須經(jīng)用水者協(xié)會(huì)代表大會(huì)討論通過(guò)，并報(bào)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)起指導(dǎo)、監(jiān)督作用，水管單位與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和合用關(guān)系[34]。

2.市場(chǎng)監(jiān)管方面：完善不完全市場(chǎng)式的水市場(chǎng)

圖2為灌溉領(lǐng)域內(nèi)公私合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）模式運(yùn)行機(jī)制，由圖2所示，公共部門向私營(yíng)部門移交了灌溉設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理權(quán)之后，政府由于運(yùn)營(yíng)維護(hù)負(fù)擔(dān)減輕，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得以降低，其職能轉(zhuǎn)為以監(jiān)管為主，相反，私營(yíng)企業(yè)雖然獲得了灌溉設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，但因此增加了自身經(jīng)濟(jì)效益風(fēng)險(xiǎn)[35]。

圖2 灌溉領(lǐng)域內(nèi)PPP 模式運(yùn)行機(jī)制[35]

注：圖中橫軸代表灌溉管理從政府部門向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移程度，縱軸表示各部門面臨風(fēng)險(xiǎn)大小；直線Ⅰ表示灌溉服務(wù)提供者的決策風(fēng)險(xiǎn)，直線Ⅱ表示灌溉服務(wù)提供者的財(cái)務(wù)獨(dú)立水平。

目前采用的水資源的市場(chǎng)模式應(yīng)是有限市場(chǎng)，其方案是問(wèn)題控制和定額管理相結(jié)合的改革思路，主張確立總量和定額兩套指標(biāo)，兩套指標(biāo)同時(shí)實(shí)施，這樣便實(shí)行總量和定額雙控制，把水權(quán)落實(shí)到每一個(gè)用水單元[8]326。

表1為國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家的用水體制，由表1所示，在市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制方面，水資源由于具有流動(dòng)性，分配的用水指標(biāo)不會(huì)自動(dòng)實(shí)施，實(shí)踐中需要通過(guò)監(jiān)管手段使其落實(shí)包括制定年度用水計(jì)劃和年內(nèi)分配計(jì)劃，對(duì)天然徑流的控制、對(duì)空間和時(shí)間上用水過(guò)程進(jìn)行干預(yù)等。

3.政府治理方面：形成部門協(xié)調(diào)的一體化管理機(jī)制

確立多中心的治理理念。奧斯特羅姆夫婦和麥金尼斯等試圖為人類社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)可靠的制度基礎(chǔ)，即多中心治理，在他們看來(lái)，發(fā)展是在各個(gè)層次、各個(gè)地方同時(shí)發(fā)生的，而并不僅僅是某些政治中心，在多中心治理中，用戶群體管理公共池塘資源的努力與個(gè)體及企業(yè)的私有財(cái)產(chǎn)具有同等地位[18]5，在水資源管理體制中也是如此。從以上分析可以看出，不管是以政府為核心的單一中心體制，還是單獨(dú)的市制機(jī)制和單獨(dú)的自主治理空間都有其缺陷和不足，所以，要形成由平等的多元主體共同治理的模式、突出公共服務(wù)職責(zé)。稅費(fèi)改革尤其是實(shí)行零賦稅后，基層政府職能發(fā)生了變化，由過(guò)去“要糧、要錢”轉(zhuǎn)變?yōu)槿矫鏋檗r(nóng)民服務(wù)，既然水資源是公共產(chǎn)品，那就應(yīng)該突出其公共服務(wù)職責(zé)，所以，今后政府主要職能就是向公民提供公共產(chǎn)品、為公民服務(wù)。國(guó)家給予農(nóng)民各種政策補(bǔ)貼，其本意也是鼓勵(lì)農(nóng)民多種糧食，但若水利配套跟不上，糧食減產(chǎn)（甚至絕收）的損失可能比國(guó)家補(bǔ)貼還多許多倍。小型水利工程農(nóng)民可以自己解決，大中型水利工程由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入，把發(fā)給農(nóng)民個(gè)人的各種補(bǔ)貼拿出來(lái)集中抓大中型水利工程建設(shè)（或其他農(nóng)村公共產(chǎn)品），效果可能更好，當(dāng)然這是一種戰(zhàn)略考慮。

表1 國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家的用水體制[36]

（1）分散儲(chǔ)水。有學(xué)者指出，西南地區(qū)水資源更適宜采用分散儲(chǔ)水、統(tǒng)籌治理。之所以要分散儲(chǔ)水與西南地區(qū)生產(chǎn)和生活方式有關(guān)，西南地區(qū)屬于云貴高原，山地、丘陵和梯田比較常見(jiàn)，針對(duì)這種地形，小農(nóng)耕種和散布居住是其基本生活形態(tài)，這也就需要分散水源和多處儲(chǔ)水以適合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活，此外，分散儲(chǔ)水還有利于保持微循環(huán)系統(tǒng)正常運(yùn)行供應(yīng)系統(tǒng)、適合高原地區(qū)生態(tài)分布特點(diǎn)以及減少國(guó)際爭(zhēng)議、友善處理鄰國(guó)間關(guān)系[37]，這當(dāng)然需要政策支持。

（2）完善小水利工程。由于基礎(chǔ)弱，山區(qū)群眾居住分散，二十世紀(jì)五六十年代曾經(jīng)大力修建許多農(nóng)田水利設(shè)施，但二十世紀(jì)八十年代以后由于各級(jí)財(cái)政較為薄弱，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，這些農(nóng)田水利設(shè)施多年沒(méi)有得到修繕，很多都荒廢了。多年來(lái)，中央財(cái)政的投入主要是針對(duì)大中型水庫(kù)，而在西南高原山地，建設(shè)大型水庫(kù)不易，所以，多建小型、微型水利工程，包括山坪塘、水池，才能有效抗旱。地方政府要發(fā)揮農(nóng)民積極性興辦小型水利設(shè)施，利用災(zāi)民對(duì)旱災(zāi)有切膚之痛的有利時(shí)機(jī)，加強(qiáng)政策支持，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等形式，鼓勵(lì)農(nóng)民大力興辦小型水利設(shè)施，其中要優(yōu)先安排農(nóng)民群眾要求最迫切、最急需以及效益最顯著的工程。

（3）從以工程建設(shè)為中心到以制度建設(shè)為中心。在新中國(guó)成立后的50多年里，中國(guó)治水模式是以工程建設(shè)為中心的，在工程建設(shè)模式下，有比較明顯的重視工程建設(shè)、輕視工程管理和忽視資源管理的傾向，于是全國(guó)范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)硬件投資過(guò)度等現(xiàn)象，造成水資源管理中存在嚴(yán)重的“政府缺位”[8]335。在當(dāng)今全球注重節(jié)約水資源、防止污染和以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的大背景下，從以工程建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向以制度建設(shè)為中心就變得更為迫切了。制度建設(shè)的核心是完善水資源的分配體系，在水資源管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)制度化[8]335。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，中國(guó)水資源管理體制中存在許多深層次的問(wèn)題與矛盾，主要表現(xiàn)為：歸口管理與“多龍管水”、用水與管水行為的市場(chǎng)化需求與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及流域與行政區(qū)域管理的協(xié)同等，這需要調(diào)整政策、加強(qiáng)制度建設(shè)，有效地應(yīng)對(duì)水危機(jī)，其根本出路在于水資源的有效治理，在當(dāng)前背景下，必須尋求新的、更好的水資源管理體制模式。

筆者借鑒和吸收國(guó)際上先進(jìn)的水資源管理經(jīng)驗(yàn)與做法，尤其多中心治理模式的理念與舉措，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的水資源管理體制：要在多部門協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同；在不同治理主體層次上，實(shí)現(xiàn)平等的多元主體共同治理；要充分發(fā)揮民眾的自主治理作用，協(xié)調(diào)好三大部門的關(guān)系與利益分配；在監(jiān)管過(guò)程中引入用水戶協(xié)會(huì)、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源管理的有效監(jiān)管?？傊?，這種水資源管理體制的多中心治理模式對(duì)于促進(jìn)我國(guó)水資源的可持續(xù)利用以及提高水資源的管理水平具有重要意義。

注釋：

①參見(jiàn)水利部政策法規(guī)司：《我國(guó)水權(quán)法律制度修訂的立法建議》（內(nèi)部資料，2002年）。

②參見(jiàn)趙衛(wèi)：《完善我國(guó)水權(quán)制度》（水利部政策法規(guī)司，內(nèi)部資料，2001年）。

③參見(jiàn)姜文來(lái)：《水權(quán)基本理論研究》（水權(quán)與水市場(chǎng)——資料選編之二，內(nèi)部資料，2001年，第159-169頁(yè)）。

④參見(jiàn)李晶、宋守度、姜斌等：《水權(quán)與水價(jià)——國(guó)外經(jīng)驗(yàn)研究與中國(guó)改革方向探討》（中國(guó)發(fā)展出版社，2003年版）。

⑤參見(jiàn) The Bureau of Reclamation, US. （1999）.（https://www.usbr.gov/research/publications/programs/AWT/WateReuse/WateReuse_research.html）。

[1] 受干旱影響“中國(guó)薯都”馬鈴薯減產(chǎn)，業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)年內(nèi)價(jià)格會(huì)漲[EB/OL].[2015-12-05].http://www.gansu.gov.cn/art/2015/11/30/art_3725_256703.html.

[2] 于文靜. 云南、四川等地旱情較重，部分地區(qū)四年連旱[EB/OL].[2015-10-09].http://www.gov.cn/jrzg/2013-03/07/content_2348128.htm.

[3] 朱鐘麟，趙燮京，王昌桃，等. 西南地區(qū)干旱規(guī)律與節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題[J].生態(tài)環(huán)境，2006（4）：876-880.

[4] 云南省水利廳.云南水利概況[EB/OL].[2015-06-18]. http://www.wcb.yn.gov.cn/arti?id=1.

[5] 林暉. 全國(guó)旱情較常年同期偏輕，云南等地受旱嚴(yán)重[EB/OL].[2015-02-20]. http://news.xinhuanet.com/society/2012-02/20/c_111546146.htm.

[6] 全國(guó)旱情嚴(yán)重，干旱知識(shí)你知道多少[EB/OL].[2015-08-09].http://www.yellowriver.gov.cn/xwzx/sszl/201408/t20140809_145849.html.

[7] 貴州省扶貧辦緊急下?lián)?550萬(wàn)元抗旱救災(zāi)專項(xiàng)資金[EB/OL].[2014-08-20].http://www.gz.xinhuanet.com/2013-08/20/c_117007816.htm.

[8] 王亞華.水權(quán)解釋[M].上海：上海人民出版社，2005.

[9] 胡鞍鋼，王亞華.轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場(chǎng)和政治民主協(xié)商[J].中國(guó)軟科學(xué)，2000（5）：5-11.

[10]胡振鵬，傅春，王先甲.水資源產(chǎn)權(quán)配置與管理[M].北京：科學(xué)出版社，2003：84-113.

[11]萬(wàn)軍. 歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（ECE）成員國(guó)合理用水的政策和水管理體制[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2000（1）：59-60.

[12]齊學(xué)斌，劉景祥.國(guó)外水資源管理現(xiàn)狀與新趨向[J].海河水利，2001（5）：43-46.

[13]齊學(xué)斌，劉景祥.國(guó)外水資源可持續(xù)利用發(fā)展動(dòng)態(tài)淺析[J].西北水資源與水工程，2001（4）：40-43.

[14]高鑫，李雪松.國(guó)外灌區(qū)管理分析及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2008（8）：98-101.

[15]鐘玉秀.國(guó)外用水戶參與灌溉管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].水利發(fā)展研究，2002（5）：46-48.

[16]王慧敏，陳蓉，許葉軍，等.最嚴(yán)格水資源管理過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)變的困境及途徑研究[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2015（4）：64-68.

[17]竇明，王艷艷，李胚.最嚴(yán)格水資源管理制度下的水權(quán)理論框架探析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014（12）：132-137.

[18]邁克爾·麥金尼斯.多中心治道與發(fā)展[M].毛壽龍，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[19]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[20]趙永剛，何愛(ài)平.農(nóng)村合作組織、集體行動(dòng)和公共水資源的供給——社會(huì)資本視角下的渭河流域農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)績(jī)效分析[J]. 重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：西部論壇，2007（1）：5-9.

[21]寧立波，肖春娥. 水權(quán)制度沖突與水資源安全[J].地理與地理信息科學(xué)，2004（3）：61-63.

[22]孫寧.以流域?yàn)閱挝唤Y(jié)合區(qū)域管理的水資源管理體制構(gòu)建[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2016（4）：34-35.

[23]孫煉，李春暉.世界主要國(guó)家水資源管理體制及對(duì)我國(guó)的啟示[J].國(guó)土資源情報(bào)，2014（9）：14-22.

[24]V·奧斯特羅姆，D·菲尼，H·皮希特.制度分析與發(fā)展的反思——問(wèn)題與抉擇[M].王誠(chéng)，王燕坊，王翼龍，等譯.北京：商務(wù)印書館，1992.

[25]National Research Council （U.S.）. Committee on the Assessment of Water Reuse as an Approach for Meeting Future Water Supply Needs. Water reuse:potential for expanding the nation’s water supply through reuse of municipal wastewater[M]. Washington D C:National Academies Press, 2012：1-12.

[26]Morgan J J. What water quality is: matrices of sources, uses, standards, occurrence and technology[EB/OL].[2015-04-10].http://dels.nas.edu/resources/static-assets/wstb/miscellaneous/2004_What_Water_Quality_Is.pdf.

[27]劉會(huì)忠.灌區(qū)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)初探[J].中國(guó)水利，1995（9）：34-35.

[28]沈菊艷，黃寶全，王景雷，等.農(nóng)田灌溉用水管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革勢(shì)在必行[J].水利發(fā)展研究，2005（4）：32-35.

[29]楊海燕，賈艷彬.農(nóng)民用水協(xié)會(huì)功能與績(jī)效分析[J].吉林水利，2009（12）：72-74.

[30]王慧，劉金平，侯艷紅，等.基于功能劃分的水期權(quán)設(shè)計(jì)及其觸發(fā)條件研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（4）：56-69.

[31]陳剛，顧世祥，楊霄，等.集中分配模式下跨界河流水量分配協(xié)商模型研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2013（10）：37-41.

[32]樸鍵一，李志斐.水合作管理：瀾滄江-湄公河區(qū)域關(guān)系構(gòu)建新議題[J].東南亞研究，2013（5）：27-35.

[33]Vermillion D L, Fao R, Johnson S H, et al. Globalization of irrigation management transfer: a summary of ideas and experiences from the Wuhan Conference[J]. American Journal of Kidney Diseases, 1995, 47（8）:73-75.

[34]劉惠忠.在灌區(qū)基層建立“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制[J].內(nèi)蒙古水利，1999（4）：29-30.

[35]丁平，李瑾，李崇光，等.借鑒公私合作模式推進(jìn)我國(guó)灌溉管理權(quán)移交改革[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005（10）：46-50.

[36]農(nóng)業(yè)用水改革：公共產(chǎn)品市場(chǎng)化的困惑[EB/OL].[2014-03-25]. http://news.sohu.com/s2010/dianji397/.

[37]李瑞昌.分散儲(chǔ)水是解決西南旱情的長(zhǎng)效機(jī)制[EB/OL].[2015-03-10].http://news.fudan.edu.cn/2010/0421/24272.html.

[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-10-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（編號(hào)：14CGL042）.

翁士洪，上海理工大學(xué)管理學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)博士，主要從事政府治理和公共政策研究.

F124.5

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.002