鞠宏鈺

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

【司法理論與實(shí)務(wù)研究】

司法責(zé)任制視野下檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度研究

鞠宏鈺

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

檢察官作為依法行使國(guó)家檢察權(quán)的司法工作人員，不僅要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)和法院的訴訟活動(dòng)，在刑事訴訟中還要行使批捕和審查起訴的國(guó)家司法權(quán)力。檢察官辦案的水平高低及質(zhì)量好壞很大程度決定了刑事訴訟中公平正義的實(shí)現(xiàn)，檢察官的考核、懲戒、追責(zé)制度為檢察機(jī)關(guān)管理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。文章通過(guò)分析檢察官考核、懲戒、追責(zé)法理基礎(chǔ)，并從立法及司法兩個(gè)角度分析我國(guó)檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度運(yùn)行現(xiàn)狀及問(wèn)題出現(xiàn)成因，提出了完善我國(guó)檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度可行性建議。

檢察官；考核；懲戒；追責(zé)；制度

自十八屆四中全會(huì)提出全面深化司法改革以來(lái)，為了貫徹全會(huì)精神，保證檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。該文件對(duì)完善檢察院司法責(zé)任制做出了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，向落實(shí)檢察官責(zé)任制體系、完善檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度又邁進(jìn)了一步。然而，我國(guó)的檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度作為一種分散的立制模式，在立法和實(shí)務(wù)操作中仍存在著不少問(wèn)題。

一、基本理論

(一)檢察官考核、懲戒、追責(zé)基本理論

檢察官的考核是指考核主體依照法定的考核標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范流程，針對(duì)檢察官的檢察活動(dòng)過(guò)程，通過(guò)科學(xué)系統(tǒng)的考量與評(píng)定并據(jù)以作出考核結(jié)論的制度。

檢察官的懲戒是指考核主體針對(duì)檢察官在檢察活動(dòng)過(guò)程中違反相關(guān)法定程序和法定條件，考核主體依照法定的程序?qū)ζ浼右詰土P和警戒的制度。

檢察官的追責(zé)是指檢察官在檢察活動(dòng)中故意或過(guò)失違反法律和有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致案件事實(shí)證據(jù)、適用法律、訴訟程序等方面出現(xiàn)嚴(yán)重后果而承擔(dān)相應(yīng)法律、紀(jì)律責(zé)任的制度。

通過(guò)對(duì)檢察官政治涵養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)、工作態(tài)度和工作能力等的考察分析，判斷檢察官是否稱職，并以此作為對(duì)檢察官進(jìn)行任用、獎(jiǎng)懲、職務(wù)調(diào)整、薪酬管理的客觀依據(jù)：檢察官考核制度是對(duì)檢察官進(jìn)行各項(xiàng)管理工作的基礎(chǔ)。

檢察官懲戒制度是確保檢察官依法行使國(guó)家司法權(quán)、依法正確履行法定職責(zé)、確保檢察工作正常有序地開(kāi)展的重要手段。懲戒程序可以迅速有效地威懾、最大限度糾正檢察官濫用檢察權(quán)的行為，保障檢察權(quán)司法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家通過(guò)宣傳教育、行政執(zhí)法、司法裁判等方式管理社會(huì)和保護(hù)公民生活穩(wěn)定以最終實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)的有效控制。檢察官追責(zé)制度是確保司法權(quán)正確行使、防止檢察官濫用權(quán)力的根本保障。

檢察官的考核、懲戒、追責(zé)，從表象看，是三項(xiàng)獨(dú)立的制度，但從實(shí)質(zhì)看，是一個(gè)完整的考核體系。作為入額檢察官?gòu)臉I(yè)評(píng)價(jià)體系的重要組成部分，考核、懲戒、追責(zé)均是該評(píng)價(jià)體系中的評(píng)價(jià)方法，與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等價(jià)值類的評(píng)價(jià)內(nèi)容一起，構(gòu)成一個(gè)完整的評(píng)價(jià)體系。因此，考核、懲戒、追責(zé)是整個(gè)檢察官責(zé)任制度體系中不可或缺的必備要素。

二、我國(guó)檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度規(guī)范現(xiàn)狀與實(shí)踐考察

(一)我國(guó)檢察官考核制度實(shí)踐情況考察

司法責(zé)任制改革之前，檢察機(jī)關(guān)考核制度往往是處于條線考核、部門考核的語(yǔ)境之中，對(duì)檢察人員的考核基本脫胎于公務(wù)員考核制度。我國(guó)傳統(tǒng)檢察官考核方式主要有三種，分為平時(shí)考核、年度考核、晉升考核。被考核人員所在部門主持，考核細(xì)則以部門為單位制定，每季度進(jìn)行一次考核。

員額制改革推行之后，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)一定規(guī)則科學(xué)地對(duì)檢察人員進(jìn)行分類，合理確定了檢察官與檢察輔助人員的比例。通過(guò)建立健全檢察機(jī)關(guān)辦案組織、科學(xué)劃分內(nèi)部辦案權(quán)限，凸顯檢察官在檢察活動(dòng)中的主體地位。而真正落實(shí)“誰(shuí)辦案誰(shuí)決定，誰(shuí)決定誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的重任，就落在了司法責(zé)任制的推行上。

(二)我國(guó)檢察官懲戒、追責(zé)制度實(shí)踐情況考察

就追責(zé)主體而言，現(xiàn)階段，我國(guó)檢察官懲戒主體尚不統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)檢部門、人大常委會(huì)均可實(shí)施懲戒行為。

就追責(zé)制度來(lái)看，司法責(zé)任制改革之前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任不明確，存在集體決定、層層上報(bào)等問(wèn)題，案件出現(xiàn)重大瑕疵和錯(cuò)誤也無(wú)法真正落實(shí)責(zé)任，致使追責(zé)制度形同虛設(shè)，甚至難以起到威懾作用。實(shí)踐中，部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)采取扣發(fā)相應(yīng)比例的辦案補(bǔ)貼、崗位津貼的形式進(jìn)行追責(zé)，這種做法也并不統(tǒng)一，執(zhí)行時(shí)存在一定爭(zhēng)議，尚待立法確認(rèn)。

三、實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

(一)檢察機(jī)關(guān)辦案請(qǐng)示匯報(bào)現(xiàn)象頻繁

我國(guó)上下級(jí)人民檢察院為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，正是上下級(jí)人民檢察院這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致我國(guó)司法活動(dòng)長(zhǎng)期存在的一個(gè)弊端就是以內(nèi)部報(bào)告代替司法親歷，以行政決策代替司法審判。而且還存在倚重內(nèi)部行政性匯報(bào)拍板、未審先定的問(wèn)題[1]。

反觀目前我國(guó)檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度，其存在考核標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)、考核重點(diǎn)偏向處理案件的“表現(xiàn)”和“數(shù)量”、追責(zé)機(jī)制內(nèi)部化、履職保障制度不完善等不足，在一定程度上也助推了檢察機(jī)關(guān)辦案請(qǐng)示匯報(bào)現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。不僅如此，這種行政色彩濃厚的檢察辦案模式還與檢察司法工作規(guī)律背道而馳，違反了司法親歷性和直接性原則，不利于司法的連續(xù)性，同時(shí)案件的審批流程過(guò)長(zhǎng)，還導(dǎo)致了辦案資源浪費(fèi)、權(quán)力尋租空間延伸、責(zé)任不夠明確和細(xì)化等問(wèn)題層出不窮。

(二)部分干警入額競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足

我國(guó)目前進(jìn)行的員額制改革將檢察官的員額比例確定為不得超過(guò)中央政法專項(xiàng)編制的39%，根據(jù)《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》把法院、檢察院工作人員分為檢察官、司法輔助人員、行政管理人員三類，分別占隊(duì)伍總數(shù)的33%、52%、15%的員額比例[2]。而這種固定的檢察官比例使檢察院內(nèi)部出現(xiàn)了“僧多粥少”的局面，這難免會(huì)引起內(nèi)部成員情緒的波動(dòng)，從而產(chǎn)生消極懈怠的逆反心理，進(jìn)而導(dǎo)致部分干警入額競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足。

而在檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度方面，由于現(xiàn)行法律未對(duì)員額檢察官的選任標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)界定，部分地區(qū)將學(xué)歷、資歷、辦案數(shù)量、錯(cuò)案率作為入額考核的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)那些能真正據(jù)以評(píng)判法官是否優(yōu)秀的材料卻未納入考核標(biāo)準(zhǔn)中，這不僅使部分資歷尚淺卻能力出眾的檢察干警難以躋身員額檢察官之列，也會(huì)使案發(fā)率相對(duì)較低的部門干警在入額考核時(shí)處于劣勢(shì)。

對(duì)司法責(zé)任制的過(guò)分強(qiáng)調(diào)也使許多檢察干警知難而退。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制”，這一規(guī)定落實(shí)到具體檢察實(shí)務(wù)中，要求員額檢察官對(duì)自己所經(jīng)手承辦的案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)材料判斷承擔(dān)終身責(zé)任，負(fù)責(zé)到底，但實(shí)踐中極易造成司法人員入額的壓力，使他們辦事“躡手躡腳”、“畏首畏尾”。與此同時(shí)，立案登記制的施行加重了“案多人少”的情形，這些無(wú)疑都在客觀上加重了員額檢察官的責(zé)任。

(三)一線檢察骨干辭職現(xiàn)象屢現(xiàn)

在目前的檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部，真正在一線辦案且實(shí)務(wù)技術(shù)非常嫻熟的基本都是“助理檢察員”等中青年骨干，而將“助理檢察員”劃出檢察官類別納入“檢察輔助人員”，難免會(huì)影響業(yè)務(wù)骨干們的工作積極性[3]。

對(duì)于這些在檢察院中沒(méi)有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的業(yè)務(wù)骨干而言，盡管經(jīng)驗(yàn)豐富，承擔(dān)著較重的辦案任務(wù)，但由于他們沒(méi)有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，且在檢察系統(tǒng)內(nèi)部選任考試中優(yōu)勢(shì)不足，被拒于檢察官隊(duì)伍之外的可能性較大，所以在推行員額制改革過(guò)程中極可能無(wú)法入額，成為司法輔助人員。

除此之外，當(dāng)前所進(jìn)行的法官員額制改革，從方案的起草到論證甚至到出臺(tái)，都是在秘而不宣的狀態(tài)下進(jìn)行的。“絕大多數(shù)身處一線的法官、檢察官既未能全面知曉改革將會(huì)往何處去，更難以有效地參與其中。但有限的員額比例無(wú)疑關(guān)乎其切身利益，在心中無(wú)數(shù)、前途未卜的境況下，很多人只能在焦慮中等待，或者是選擇離開(kāi)?！?秦前紅：《當(dāng)前司法改革存在的五大隱憂》，http://qinqianhong.blog.21ccom.net/?p=275，2017年6月6日訪問(wèn)。

四、問(wèn)題成因分析

(一)考核內(nèi)容不夠科學(xué)

第一，內(nèi)容不明確?？己说膬?nèi)容無(wú)法充分體現(xiàn)出檢察官的業(yè)務(wù)特征，基本上沿用的是公務(wù)員的考核內(nèi)容，即德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏對(duì)這五個(gè)方面內(nèi)容的細(xì)化，不夠具體和明晰[4]。

第二，指標(biāo)不合理。我國(guó)的檢察官考核指標(biāo)大多依據(jù)檢察官的資歷、學(xué)歷、業(yè)績(jī)及地位等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量，未包括工作性質(zhì)的責(zé)任輕重、難易程度等實(shí)質(zhì)考核因素。也就是只有“管人”標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)“管事”標(biāo)準(zhǔn)[5]。在業(yè)績(jī)指標(biāo)這一塊，對(duì)辦案數(shù)量、撤回起訴率、無(wú)罪判決率等指標(biāo)的過(guò)度倚重會(huì)造成對(duì)其他指標(biāo)的偏離和忽視。

第三，考核指標(biāo)間還存在沖突。例如抗訴率、撤回起訴率之間的沖突。規(guī)定抗訴率是為了解決抗訴太少的問(wèn)題，而撤回抗訴率則是為了保證抗訴的質(zhì)量，檢察院通常為了保證成功率，會(huì)事先與法院溝通，這就會(huì)架空審判監(jiān)督程序，無(wú)法發(fā)揮其訴訟監(jiān)督的作用，從而減損檢察公信力。

(二)考核主體過(guò)于單一

現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)考核的主體是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是設(shè)立在政工部門下屬的綜合部門，其專業(yè)性具有先天欠缺。[6]在制定檢察業(yè)務(wù)考核的各項(xiàng)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，囿于綜合部門對(duì)基層檢察院的情況掌握片面、業(yè)務(wù)熟悉度欠缺、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏等不足的桎梏，在具體的業(yè)務(wù)考核中對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的把控和剖析方面難免會(huì)出現(xiàn)力不從心的現(xiàn)象。同時(shí)，當(dāng)前檢察業(yè)務(wù)考核的主體并非專職或常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是以科室上報(bào)為主，考核的專業(yè)性和綜合性難以體現(xiàn)。[7]而業(yè)務(wù)部門在應(yīng)對(duì)日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的同時(shí)，考核擔(dān)子往往壓在事務(wù)繁忙的科室負(fù)責(zé)人身上，改革后科室負(fù)責(zé)人往往是由入額檢察官擔(dān)任，自己也需要辦理大量案件，還要兼顧檢察業(yè)務(wù)考核工作，面對(duì)目不暇接的考核文書(shū)和考核數(shù)據(jù)，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人只能臨時(shí)增派辦案人員，甚至讓聘任制書(shū)記員負(fù)責(zé)協(xié)助考核內(nèi)容的審查與評(píng)定，這會(huì)使考核工作的實(shí)際效果與預(yù)期效果拉大差距，難以全面客觀地反映整個(gè)工作，致使考評(píng)結(jié)果有失客觀?？剖铱己藬?shù)據(jù)上交后，由于壓力又集中于人事部門，基層院人事部門往往沒(méi)有專業(yè)負(fù)責(zé)考核的人員，或者僅有寥寥一二人，考核容易走過(guò)場(chǎng)。因此，單一且非專業(yè)化往往會(huì)導(dǎo)致考核的客觀性和權(quán)威性大打折扣，不利于考核引導(dǎo)、激勵(lì)和規(guī)范作用的發(fā)揮。

(三)考核對(duì)象過(guò)于籠統(tǒng)

我國(guó)當(dāng)前檢察業(yè)務(wù)考核的對(duì)象不是檢察官個(gè)體，而是由個(gè)體所組成的檢察機(jī)關(guān)或者檢察業(yè)務(wù)部門，也即各省級(jí)、市級(jí)檢察院分別對(duì)下級(jí)檢察院進(jìn)行考核。這種以單位作為考評(píng)對(duì)象的檢察業(yè)務(wù)考核雖然具有一定的積極意義，但卻顯得過(guò)于籠統(tǒng)[8]。在這種以部門為對(duì)象的考核機(jī)制下，各檢察部門作為考核的最底部一層，在一定程度上反而成了檢察官個(gè)體的“保護(hù)傘”，檢察官作為履行檢察職責(zé)的個(gè)體，幾乎不會(huì)受到考核的束縛和指正，對(duì)其業(yè)務(wù)能力和水平的提升影響不大。

(四)考核結(jié)果運(yùn)用不力

檢察官考核結(jié)果多分為“優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職”四個(gè)檔次，大多數(shù)檢察官都處在“稱職”的檔次上。綜觀全國(guó)檢察業(yè)務(wù)的考核現(xiàn)狀，雖然考核結(jié)果產(chǎn)生的否定性結(jié)論能使檢察官面臨一定程度的懲戒，但檢察官的報(bào)酬由行政職級(jí)確定，檢察業(yè)務(wù)考核結(jié)果對(duì)其薪酬浮動(dòng)、職務(wù)晉升等方面卻影響不夠。由此不難看出，當(dāng)前的檢察業(yè)務(wù)考核結(jié)果與檢察官利益分配的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的積極作用?！皬淖罨镜囊饬x上看，獎(jiǎng)懲、工資福利、職務(wù)升降、培訓(xùn)、降職、辭退和調(diào)動(dòng)等人力資源管理活動(dòng)，都需要以績(jī)效考核的結(jié)果為依據(jù)?！盵9]在具體的檢察實(shí)踐中，被考核者雖然完成了考核任務(wù)，但是考核者卻沒(méi)有把考核結(jié)果中反映出來(lái)的不足反饋給被考核者，倒逼檢察官業(yè)務(wù)精進(jìn)的效用難以發(fā)揮。

五、完善檢察官考核、懲戒、追責(zé)制度的構(gòu)想

(一)完善檢察官考核制度構(gòu)想

1.考核的主體和對(duì)象

(1)考核評(píng)價(jià)的主體

檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。檢察院內(nèi)部實(shí)行檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，檢察委員會(huì)則是各級(jí)檢察院的民主決策機(jī)構(gòu)。表面上看，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)都有權(quán)力對(duì)檢察官進(jìn)行業(yè)務(wù)考核。但筆者認(rèn)為這三者都不適宜作為考核主體，考核主體應(yīng)該是在保持檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的前提下，由內(nèi)部人員(可以有外界人士參與)，各級(jí)院組建檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)。同時(shí)，檢察官考核委員會(huì)要成立常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，抽調(diào)或者聘任從辦案一線崗位轉(zhuǎn)崗或退休的資深檢察官，政治部、辦公室、研究室、案管科等考核相關(guān)職能部門的骨干等組成。這樣做一方面可以充分利用資深檢察官的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，為他們提供一個(gè)更能體現(xiàn)價(jià)值的工作，另一方面增加相關(guān)科室的有生力量，也兼顧了辦事機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和協(xié)調(diào)能力。

(2)考核評(píng)價(jià)的對(duì)象

檢察官業(yè)務(wù)考核的對(duì)象是檢察官個(gè)體。之所以不單純以單位作為考評(píng)對(duì)象是因?yàn)闄z察官和檢察院之間不具有協(xié)同一致的特點(diǎn)，每個(gè)檢察官在職務(wù)履行方面都有其獨(dú)立性。正因如此，當(dāng)前的檢察業(yè)務(wù)考評(píng)忽略了檢察官履職的獨(dú)立性，把本應(yīng)考評(píng)的檢察官履職情況混同為考評(píng)檢察院的工作情況，導(dǎo)致考評(píng)結(jié)果對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的完善與推進(jìn)效果不明顯。以單位為考核對(duì)象不但難以確定違規(guī)事實(shí)也難以明確追責(zé)。

2.考核指標(biāo)的制定

在考核指標(biāo)的具體設(shè)置上，應(yīng)該從辦案數(shù)量與效率、辦案質(zhì)量、專項(xiàng)業(yè)務(wù)、辦案效果、社會(huì)公認(rèn)度、研修成果等多個(gè)方面著手。

第一，辦案數(shù)量與效率。檢察官辦案數(shù)量與效率的考核是對(duì)檢察官在一定辦案期限內(nèi)所完成的工作量與能否高效運(yùn)用司法資源的客觀評(píng)估。一方面辦案數(shù)量是評(píng)估一個(gè)檢察官履職情況的重要指標(biāo)，沒(méi)有一定的工作量的累積也就談不上所謂工作效果。另一方面面對(duì)辦案任務(wù)日益繁重，司法資源長(zhǎng)期不足的現(xiàn)狀，對(duì)檢察官工作業(yè)績(jī)的積極肯定，也有利于促進(jìn)其的辦案積極性，提高辦案效率，從而緩解辦案壓力。

第二，辦案質(zhì)量與專項(xiàng)業(yè)務(wù)。對(duì)于檢察官辦案質(zhì)量的考核不僅要對(duì)實(shí)體上進(jìn)行考核也要對(duì)程序上進(jìn)行考核。實(shí)體上的辦案質(zhì)量考核是指檢察官在具體個(gè)案中反映出的分析問(wèn)題的能力、查明事實(shí)的能力以及適用法律的能力，追訴結(jié)果不應(yīng)當(dāng)作為主要考評(píng)指標(biāo)。程序上的辦案質(zhì)量考核是指檢察官在進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查、審查批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴等活動(dòng)中，遵循刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋、業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件等規(guī)范的情況。雖然檢察官違反程序性規(guī)定的情形較少，但也不排除此種情形的發(fā)生。

專項(xiàng)任務(wù)與案管的辦案質(zhì)量考核相對(duì)應(yīng)。因?yàn)闄z察、控申、預(yù)防、研究室等部門，有些辦案方式與上述業(yè)務(wù)部門顯著不同，案源與案件類型也不固定；有些沒(méi)有直接接觸具體案件辦理，屬于綜合業(yè)務(wù)部門，無(wú)法以辦案質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)。而這些部門的檢察官往往具有特定的職責(zé)，在工作中會(huì)完成一些專項(xiàng)業(yè)務(wù),這類工作按權(quán)重設(shè)分值，根據(jù)完成情況打分，成為專項(xiàng)任務(wù)得分。

第三，社會(huì)公認(rèn)度考核。檢察官社會(huì)公認(rèn)度的考核是為了評(píng)價(jià)檢察官在履職過(guò)程中所反映出的人際溝通能力、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力、學(xué)識(shí)修養(yǎng)等。指標(biāo)的具體內(nèi)容包括檢察官的德、能、勤、績(jī)、廉各方面。

對(duì)檢察官進(jìn)行社會(huì)公認(rèn)度考核可以多角度反映檢察官的職業(yè)素養(yǎng)：一是檢察官的內(nèi)部協(xié)作能力是否良好；二是檢察官的外部人際溝通情況是否良好；三是檢察官在日常工作中能否與時(shí)俱進(jìn)，不斷學(xué)習(xí)新的知識(shí)與技術(shù)，滿足辦案需要；四是檢察官能否進(jìn)行實(shí)務(wù)相關(guān)的理論研究并在工作上有所創(chuàng)新。

第四，研修成果評(píng)價(jià)。檢察官研修制度是順應(yīng)檢察改革形勢(shì)，針對(duì)深化檢察改革過(guò)程中，檢察人員知識(shí)儲(chǔ)備亟待更新、教育培訓(xùn)工作面臨變革的情況而提出的在職檢察官培訓(xùn)制度。開(kāi)展檢察官研修培訓(xùn)工作，既是檢察工作發(fā)展的需要，又是適應(yīng)改革要求、保證司法公正的需要。一般以舉辦檢察官研修培訓(xùn)班、探索初任檢察官見(jiàn)習(xí)制、建立檢察官脫產(chǎn)調(diào)研制等方式開(kāi)展檢察官研修。檢察官研修工作是改革明確要求加入檢察官業(yè)績(jī)考核的項(xiàng)目，權(quán)重可以在5%至15%左右。

3.考核流程和結(jié)果運(yùn)用

第一，數(shù)據(jù)的采集。首先是客觀數(shù)據(jù)的采集。主要包括檢察官辦理案件的數(shù)量、案由、案件來(lái)源、訴訟過(guò)程等能夠反映檢察官業(yè)務(wù)能力的數(shù)據(jù)?？梢酝ㄟ^(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的案件管理中心來(lái)進(jìn)行這部分?jǐn)?shù)據(jù)的收集，保障數(shù)據(jù)收集的有效性和準(zhǔn)確性。其次是主觀數(shù)據(jù)的采集。是指同事、法官和律師等他人對(duì)被考核檢察官社會(huì)公認(rèn)度的數(shù)據(jù)。采集主觀數(shù)據(jù)時(shí)，受訪人以匿名方式進(jìn)行信息反饋，以確保數(shù)據(jù)的有效性。對(duì)于受訪人的篩選有以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，受訪人對(duì)被考核檢察官有一定的了解；第二，受訪人可以對(duì)被考核檢察官做出客觀公正的判斷。最后是個(gè)案樣本的采集。個(gè)案樣本是指抽取檢察官所辦理的具體案件，作為對(duì)其程序性規(guī)范的遵守情況、案件質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)的參照物。

第二，考核的具體流程。首先是對(duì)采集數(shù)據(jù)的匯總。將之前采集到的主觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，按照不同的考評(píng)指標(biāo)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和總結(jié)，將龐大、復(fù)雜的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成直觀、簡(jiǎn)單的排名表、分析結(jié)果等。其次是考核主體對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和抽樣樣本進(jìn)行集體討論?？己讼嚓P(guān)部門根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)核算檢察官得分，由政治部匯總并換算權(quán)重，提交院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室。考評(píng)委員應(yīng)當(dāng)秉持公正之心，仔細(xì)審閱檢察官辦理案件的內(nèi)卷材料，如有必要還應(yīng)當(dāng)調(diào)閱法院的存檔卷宗，走訪相關(guān)人士，對(duì)檢察官辦理案件的質(zhì)量與程序規(guī)范的遵守情況得出客觀公允的判斷。再次是評(píng)定等級(jí)。院檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)要在前兩步的基礎(chǔ)上，綜合辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量和職業(yè)素養(yǎng)的情況，通過(guò)排名表和集體討論根據(jù)院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室復(fù)核的考核成績(jī)，擬定優(yōu)秀、稱職、基本稱職或不稱職的考核等次意見(jiàn)，并提出對(duì)檢察官晉級(jí)、評(píng)優(yōu)或免職建議，報(bào)檢察長(zhǎng)決定。最后是結(jié)果公示與聽(tīng)取異議。等級(jí)確定院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室對(duì)擬定為優(yōu)秀等級(jí)的檢察官在本院范圍內(nèi)公示一周。如無(wú)異議則最終確定考核等次，并由檢察官遴選(懲戒)工作辦公室將檢察官年度考核情況及對(duì)檢察官晉級(jí)、評(píng)優(yōu)或免職建議向市院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室報(bào)告。檢察官年度考核等級(jí)評(píng)定由政治部錄入《檢察官司法檔案系統(tǒng)》。政治部負(fù)責(zé)將年度考核結(jié)果以書(shū)面形式通知被考核檢察官，并由被考核檢察官本人簽署。如果被考核人對(duì)考核結(jié)果有異議，五日內(nèi)可以向本院檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，五日內(nèi)向市院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室申請(qǐng)復(fù)核。

(二)完善檢察官懲戒、追責(zé)制度構(gòu)想

1.懲戒、追責(zé)的主體

檢察官懲戒、追責(zé)主體的設(shè)置存在兩種模式，一種是在機(jī)關(guān)內(nèi)，一種是在系統(tǒng)外。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察官的懲戒、追責(zé)主體是本院的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這種內(nèi)部的懲戒、追責(zé)主體難免受到保護(hù)主義的影響，難以做到公正、中立，不能真正發(fā)揮懲戒、追責(zé)的功能。因此，我們已經(jīng)逐漸意識(shí)到在系統(tǒng)外設(shè)置懲戒、追責(zé)主體的重要性，在本輪司法改革的影響下，上海成立了法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)，吉林成立了法官、檢察官懲戒委員會(huì)。這種外部的懲戒、追責(zé)委員會(huì)由資深法官、檢察官、法學(xué)專家、律師代表、人民監(jiān)督員以及人大代表等人員組成，保障懲戒機(jī)制的公平、公正和公開(kāi)。但成立懲戒、追責(zé)委員會(huì)并不意味著將內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)完全舍去，而是要正確處理兩者之間的關(guān)系，共同完成懲戒、追責(zé)的目標(biāo)。就此，最高檢近日出臺(tái)《意見(jiàn)》，明確了檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與檢察官懲戒委員會(huì)相結(jié)合的主體部署，即人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理檢舉控告并開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，經(jīng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定后，移送省、自治區(qū)、直轄市檢察官懲戒委員會(huì)審議。[10]這樣既可以借助懲戒、追責(zé)委員會(huì)的獨(dú)立性來(lái)排除外界的不當(dāng)干預(yù)，又可以充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督的作用。所以，筆者認(rèn)為懲戒、追責(zé)委員會(huì)的模式在不久的將來(lái)必定會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)“開(kāi)花結(jié)果”，檢察官懲戒、追責(zé)的主體也必然是懲戒、追責(zé)委員會(huì)。

2.懲戒、追責(zé)的程序

(1)啟動(dòng)程序

首先，啟動(dòng)主體。按照《意見(jiàn)》的規(guī)定，人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理檢舉控告并開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，經(jīng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定后，移送省、自治區(qū)、直轄市檢察官懲戒委員會(huì)審議。所以我國(guó)檢察官懲戒、追責(zé)程序的啟動(dòng)主體為各檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，檢察長(zhǎng)只是作為發(fā)現(xiàn)并移送線索的主體。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要對(duì)檢舉控告進(jìn)行初步調(diào)查核實(shí)。

其次，調(diào)查內(nèi)容。調(diào)查內(nèi)容要保證全面、客觀，應(yīng)當(dāng)包括違法行為或者重大過(guò)失行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、情節(jié)、后果等方面，既要收集對(duì)被調(diào)查者不利的證據(jù)，也要收集對(duì)其有利的證據(jù)。

最后，回避與保密。在懲戒、追責(zé)程序的起始階段，要注重對(duì)相關(guān)信息的保密，以及讓線索相關(guān)的人員回避，保障后期工作的順利開(kāi)展。

(2)問(wèn)責(zé)程序

第一，問(wèn)責(zé)主體。進(jìn)入問(wèn)責(zé)程序之后，由懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)事實(shí)和處罰的認(rèn)定。

第二，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要對(duì)初步調(diào)查的情況進(jìn)行全面的匯報(bào)。如果存在過(guò)錯(cuò)，提出懲戒建議，如果不存在過(guò)錯(cuò)，也要提出無(wú)須處分的建議。

第三，賦予被調(diào)查者救濟(jì)權(quán)。在作出最終決定之前，應(yīng)聽(tīng)取被調(diào)查者陳述和申辯，允許其提出申訴，申訴由懲戒委員會(huì)進(jìn)行復(fù)查并做出答復(fù)。

按照《意見(jiàn)》的規(guī)定，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。檢察人員在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書(shū)制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，依照相關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理。*詳見(jiàn)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第六條規(guī)定。從以上可以看到，并非所有的過(guò)錯(cuò)都會(huì)認(rèn)定為司法責(zé)任。一般而言，我們可以通過(guò)程序性標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行界定。程序性標(biāo)準(zhǔn)是指檢察官是否違反訴訟程序法則;職業(yè)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是指檢察官任職的基本條件，考察被調(diào)查者是否有違反職務(wù)上的義務(wù)或者怠慢職務(wù)的情形。[10]

除此之外，我們還要通過(guò)以下兩個(gè)方面進(jìn)行考察：一是主體要件。對(duì)檢察官進(jìn)行懲戒、追責(zé)，其主體應(yīng)是對(duì)具體案件的執(zhí)法辦案有直接影響的人員。二是主觀要件。檢察官承擔(dān)責(zé)任的主觀前提是要有違法的故意或者重大過(guò)失，沒(méi)有故意或者重大過(guò)失的應(yīng)當(dāng)免責(zé)。

(3)定責(zé)程序

按照《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)章程(試行)》第12條的規(guī)定：遴選(懲戒)委員會(huì)所作的決議，應(yīng)當(dāng)由2/3以上委員出席，經(jīng)全體委員半數(shù)以上通過(guò)有效。所以進(jìn)行檢察官懲戒、追責(zé)，由檢察官懲戒委員會(huì)作為追責(zé)主體對(duì)被調(diào)查者所犯過(guò)錯(cuò)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，也應(yīng)該符合這一要求。也就是只有由2/3以上委員出席，經(jīng)全體委員半數(shù)以上通過(guò)的責(zé)任認(rèn)定，才是正當(dāng)?shù)模拍苌?。除此之外，在定?zé)程序中，檢察官懲戒委員會(huì)要在最終的決定中，要進(jìn)行充分說(shuō)明是基于什么樣的事實(shí)作出了該決定，并嚴(yán)格依照查證事實(shí)進(jìn)行處罰。

(4)究責(zé)程序

究責(zé)程序主要是指對(duì)有過(guò)錯(cuò)的被調(diào)查者的制裁措施。主要包括三類：第一，經(jīng)濟(jì)制裁。對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行罰金或罰款的處罰。第二，行為制裁。如暫停工作，調(diào)離辦案崗位。第三，資格制裁。免除身份、開(kāi)除公職。第四，附加制裁。對(duì)有過(guò)錯(cuò)的被調(diào)查者還要視過(guò)錯(cuò)強(qiáng)制其參加業(yè)務(wù)或道德培訓(xùn)，原則上對(duì)追究第二、第三種責(zé)任的被調(diào)查者都要強(qiáng)制參加此培訓(xùn)。

(5)公示程序

檢察官懲戒、追責(zé)制度的目的不在于懲罰過(guò)去，而在于警戒未來(lái)，不僅是對(duì)被調(diào)查者的再教育，也是對(duì)所有檢察官的預(yù)防。因此，對(duì)被調(diào)查者做出處分，并不一定是結(jié)束，在適當(dāng)?shù)那闆r下還有對(duì)這一處分進(jìn)行公示，也即公示程序。按照《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)章程(試行)》第14條的規(guī)定：遴選(懲戒)委員會(huì)對(duì)法官、檢察官重大違紀(jì)行為，造成嚴(yán)重負(fù)面影響的，除提出懲戒意見(jiàn)外，還可以在一定范圍內(nèi)對(duì)違紀(jì)法官、檢察官予以公開(kāi)譴責(zé)。因此，公示程序也是檢察官懲戒、追責(zé)制度中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。需要注意的是并非所有的處分決定都要進(jìn)行公示，只有重大違紀(jì)行為，造成嚴(yán)重影響的才要公示；同時(shí)也只是在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并不是全面的公開(kāi)。

3.懲戒、追責(zé)的救濟(jì)

在檢察官懲戒、追責(zé)程序中，賦予被調(diào)查檢察官救濟(jì)權(quán)是十分必要的。一方面檢察官有依法辦案的權(quán)利，則應(yīng)有針對(duì)懲戒、追責(zé)的救濟(jì)權(quán)，“無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利”；另一方面在司法實(shí)踐中，檢察官既要面對(duì)來(lái)自犯罪嫌疑人、被告人報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)，又要承擔(dān)自己過(guò)錯(cuò)所帶來(lái)的司法責(zé)任，因此面臨著很大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，賦予其救濟(jì)權(quán)是對(duì)其職業(yè)安全的保障。在懲戒委員會(huì)作出最終決定之前，應(yīng)當(dāng)將認(rèn)定的相關(guān)事實(shí)和所依據(jù)的法規(guī)告知被調(diào)查者，聽(tīng)取其陳述和申辯。關(guān)于復(fù)查主體的選擇，由于決定的作出主體為省、直轄市、自治區(qū)的懲戒委員會(huì)，那么復(fù)查主體也應(yīng)為省、直轄市、自治區(qū)的懲戒委員會(huì)。復(fù)查之后要將最終結(jié)論盡快告知被調(diào)查的檢察官。

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【責(zé)任編輯：王瑞紅】

Study on the procurators’ assessment,punishment and accountability systems from the perspective of judicial responsibility

Ju Hongyu

(East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

As the judicial staff who exercises the procuratorial authority of the State in accordance with the law,the procurators should not only supervise the litigious activities of the public security organs and the courts,but also exercise the judicial power of arrest,examination and prosecution in criminal proceedings.The level and quality of the prosecutors handling cases have greatly determined the achievement of fairness and justice in criminal proceedings.The prosecutors’ assessment,punishment and accountability systems are vital in the management system of procuratorial organs.By analyzing the legal basis of the prosecutors’ assessment,punishment and accountability,and their current situations as well as causes of the problems from the perspective of legislation and the justice,this paper puts forward some feasible suggestions on the improvement of Chinese procurators’ assessment,punishment and accountability systems.

prosecutor;assessment;punishment;accountability;system

鞠宏鈺(1993—)，女(漢族)，黑龍江人，華東政法大學(xué)2015級(jí)訴訟法學(xué)碩士研究生，主要從事刑事訴訟法研究。

2017-04-25

DF834

A

1009-1416(2017)04-052-07