姜雪洋

摘 要：土地資源是一個(gè)國家最為寶貴的資源之一，提升土地利用效率是土地管理的基本追求之一。在土地資源短缺而城鎮(zhèn)化又急需大量土地的背景下，我們必須提升土地管理水平。該文分析當(dāng)前土地管理存在的問題，確定了下一步土地管理改革的方向和路徑。

關(guān)鍵詞：土地管理 問題 策略

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）10（c）-0112-02

土地資源是國家的寶貴資源，同時(shí)也是人們生產(chǎn)和生活賴以維持的基礎(chǔ)。為了更好地進(jìn)行土地管理，我國的土地管理制度也處于不斷的變革和完善當(dāng)中。從管理模式上看，土地管理經(jīng)歷了統(tǒng)管（建國至1955年）—分管（1955—1986年）—統(tǒng)管（1986年至今）3個(gè)階段[1]，每一階段的改革都旨在使土地管理更加科學(xué)與合理。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，土地管理科學(xué)化意義重大。我們要審慎地、客觀地觀察當(dāng)前土地管理中存在的問題，并找到改進(jìn)我國土地管理的策略。

1 土地管理科學(xué)化的背景及意義

1.1 土地管理科學(xué)化的背景

土地管理科學(xué)化的背景可以從較為宏觀的城鎮(zhèn)化大背景下土地用量和存量之間的矛盾，以及較為中觀的土地管理中存在的問題兩個(gè)方面進(jìn)行分析。從宏觀的角度來看，城鎮(zhèn)化是未來幾十年我國發(fā)展的主旋律，而城鎮(zhèn)化又面臨開發(fā)空間不足的約束[2]。城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)勢(shì)不可擋，其對(duì)土地的需求也是客觀的，如何更好地開發(fā)和利用土地資源成為一個(gè)棘手的問題。從中觀的角度來看，我國土地管理盡管幾經(jīng)改革，但不可否認(rèn)的是，土地管理仍然存在著規(guī)劃水平待提升、規(guī)劃約束力待強(qiáng)化、管理信息化程度不足、公眾參與待加強(qiáng)等問題。一方面是土地資源有限，另一方面則是管理水平不高，二者共同促成了提升土地管理水平的急迫性。

1.2 土地管理科學(xué)化的意義

土地管理科學(xué)化的意義，一則從土地作為資源本身的角度來講，土地作為一種資源，也決定了其價(jià)值。提高土地管理的科學(xué)化水平，自然可以充分地利用這種有限的資源，充分地發(fā)揮其人類生存和棲居的作用[3]，將土地作為資源的效用發(fā)揮到最大。二則從土地資源有限對(duì)城鎮(zhèn)化等其他生產(chǎn)生活產(chǎn)生的約束作用來看，土地管理科學(xué)化意味著通過土地資源效用最大化又可以推動(dòng)人們生產(chǎn)活動(dòng)的開展，提升人們的生活水平。而且從現(xiàn)實(shí)的角度來看，因?yàn)橥恋毓芾泶嬖诘娜毕?，出現(xiàn)了各種沖突性事件。土地管理科學(xué)化也可以在這些方面發(fā)揮作用。

2 當(dāng)前我國土地管理存在的問題

2.1 土地規(guī)劃的科學(xué)性、約束力不足

土地資源充分利用的前提在于科學(xué)的規(guī)劃以及規(guī)劃所具有的權(quán)威性。沒有科學(xué)的規(guī)劃，規(guī)劃的指引作用難以發(fā)揮。規(guī)劃沒有權(quán)威性，其約束力也難以發(fā)揮。正因?yàn)槿绱?，土地管理特別要重視規(guī)劃的作用，將規(guī)劃視為做好土地管理的第一道門檻。從當(dāng)前來看，規(guī)劃工作受到諸多約束。比如，土地規(guī)劃服務(wù)于地方招商引資等事項(xiàng)。地方政府在財(cái)政壓力之下，發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，在土地資源上做文章，形成了土地規(guī)劃科學(xué)性和地方招商引資、發(fā)展地產(chǎn)行業(yè)等之間的矛盾，而在有的地方，規(guī)劃的科學(xué)性就讓位于后者了。不僅如此，土地使用規(guī)劃制定出來之后，能否發(fā)揮必要的約束作用也是一個(gè)問題。李克強(qiáng)總理在研究部署“三十五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃不是要掛在墻上，而是要落到地上。事實(shí)上，土地規(guī)劃也是一樣的，若缺乏權(quán)威性和約束力，則其作用將難以發(fā)揮，但當(dāng)前土地規(guī)劃約束力不足卻是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的問題。

2.2 土地管理方式有待改進(jìn)

當(dāng)前我國土地管理存在的問題還包括土地管理方式有待改進(jìn)。土地管理內(nèi)容龐雜，對(duì)管理技術(shù)要求較高，特別是在土地調(diào)查工作和土地資源檔案管理方面。[4]土地管理也不能囿于傳統(tǒng)的管理方式，也要與時(shí)俱進(jìn)，將一些先進(jìn)的技術(shù)、方法等應(yīng)用到管理當(dāng)中，增強(qiáng)土地管理的精準(zhǔn)度、科學(xué)性等。從當(dāng)前來看，這方面的工作不盡如人意。受制于工作人員應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)的水平、遙感技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用不充分等因素，土地管理的精準(zhǔn)度尚有提升空間。而且在土地管理中，信息化水平又直接影響到后續(xù)的監(jiān)管工作，監(jiān)管不力，必然會(huì)出現(xiàn)違法違規(guī)用地的現(xiàn)象，而且不借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，這些都很難察覺。各個(gè)環(huán)節(jié)相扣，致使土地管理部門處于尷尬和被動(dòng)的地位。

2.3 土地管理的公眾參與尚須加強(qiáng)

土地管理的諸多問題中，公眾參與尚須加強(qiáng)較為突出。判斷這一問題較為突出是從土地管理的根本目的和這一問題本身產(chǎn)生的社會(huì)影響兩方面來看的。從土地管理的根本目的來看，就是要充分發(fā)揮土地資源的作用，并最終表現(xiàn)為提升人們的生產(chǎn)和生活水平。既然是服務(wù)于廣大社會(huì)公眾的需要，那么，在土地管理過程中就需要積極地倡導(dǎo)公眾參與。遺憾的是，當(dāng)前的土地管理對(duì)公眾參與重視程度不夠。這又導(dǎo)致了與之相關(guān)的公眾參與不足等社會(huì)影響問題，即近年來影響較大的各地因?yàn)橥恋貑栴}產(chǎn)生的沖突性事件。從根本上看，沖突表現(xiàn)為利益沖突，當(dāng)一方認(rèn)為自身利益受到侵犯時(shí)，若制度內(nèi)難以找到利益表達(dá)的途徑，就會(huì)采取激烈的制度外的參與方式。這些不僅不能發(fā)揮土地管理的作用，甚至?xí)?duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，是土地管理工作需要正視的問題。

3 改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理的策略

3.1 科學(xué)地進(jìn)行土地規(guī)劃 全面增強(qiáng)土地規(guī)劃的權(quán)威性

要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，首先就需要做好土地規(guī)劃工作，科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃，并增強(qiáng)土地規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。從科學(xué)規(guī)劃的角度來看，主要是協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。從土地規(guī)劃的權(quán)威性和約束力的角度來看，關(guān)鍵點(diǎn)也在于此。但若深挖原因，其實(shí)還是在于土地管理的法律依據(jù)尚未完善。我們有《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《森林法》等作為依據(jù)，但這些法律在執(zhí)行過程中存在的不協(xié)調(diào)、沖突等都暴露了土地管理上位法律依據(jù)的缺失。特別是《土地管理法》中對(duì)于“土地”的理解以及由此造成的適用沖突。為此，我們可以考慮通過出臺(tái)《中華人民共和國土地法》的方式來解決這一問題，促進(jìn)土地規(guī)劃科學(xué)進(jìn)行以及土地規(guī)劃能夠切實(shí)得到執(zhí)行。

3.2 優(yōu)化土地管理的方式

要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，還有一個(gè)操作性的或者技術(shù)性的問題就是要通過現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用來優(yōu)化土地管理的方式。在土地管理中，可以充分運(yùn)用的信息技術(shù)很多，目前來看可以考慮引進(jìn)并充分利用地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感技術(shù)、3S技術(shù)等的作用[5]，當(dāng)然，若已經(jīng)引進(jìn)這些技術(shù)則需要充分發(fā)揮這些技術(shù)的作用，而不是將其束之高閣。地理信息系統(tǒng)可以應(yīng)用到空間數(shù)據(jù)的處理和分析，以更加直觀地呈現(xiàn)土地全貌。遙感技術(shù)可以應(yīng)用到土地詳查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、土地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、耕地保護(hù)等方面。3S技術(shù)則是對(duì)衛(wèi)星定位系統(tǒng)、遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)的集合，借此實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

3.3 構(gòu)建制度化的土地管理公眾參與渠道

要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，還要構(gòu)建制度化的土地管理公眾參與渠道。公眾參與涉及土地管理的全程，在土地規(guī)劃制定階段、土地規(guī)劃執(zhí)行階段等階段都要積極吸納社會(huì)公眾的參與。在土地規(guī)劃階段，信息搜集階段充分吸納信息，規(guī)劃制定出來后要通過網(wǎng)絡(luò)、海報(bào)等方式充分征求公眾意見。在土地規(guī)劃執(zhí)行階段，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與的積極性，則在于全民動(dòng)員監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行。參與渠道的特點(diǎn)要便于社會(huì)公眾，降低公眾參與的成本，并對(duì)社會(huì)公眾表達(dá)的信息及時(shí)反饋。

4 結(jié)語

土地管理的嚴(yán)肅性和重要性在快速城鎮(zhèn)化的背景下更加凸顯。回顧建國后幾十年的土地管理工作，在積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還是要關(guān)注其中存在的問題，為后續(xù)的管理工作開展提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。當(dāng)然，我們也必須認(rèn)識(shí)到土地管理是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，土地管理本身的問題也是不斷暴露的。這些都表明改進(jìn)土地管理工作本身也是一項(xiàng)常態(tài)化的工作，需要持續(xù)性地改進(jìn)，不斷地提升水平。

參考文獻(xiàn)

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