趙娟娟

摘要：高等教育作為準(zhǔn)公共物品有著明顯的外部性，它在我國的教育事業(yè)中占據(jù)著重要的位置，而我國高校中普遍存在著預(yù)算軟約束的問題，其潛藏的債務(wù)隱患極可能帶來嚴(yán)重的財務(wù)危機，將影響社會公共財政的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的正常運行，因此，有必要分析我國高校中普遍存在的預(yù)算軟約束問題，并提出合理的治理建議。

關(guān)鍵詞：高等教育；預(yù)算軟約束；債務(wù)

一、高校預(yù)算軟約束理論的提出

預(yù)算軟約束理論最初是由科爾奈首次提出的，他在研究分析社會主義經(jīng)濟時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)社會主義國有經(jīng)濟存在債務(wù)危機時，政府會通過增加財政撥款，代為償還債務(wù)等措施予以救助，從而避免這些企業(yè)破產(chǎn)倒閉。本文將通過預(yù)算軟約束理論來分析高校的債務(wù)問題。

二、我國高校預(yù)算軟約束問題的成因

（一）政府對高校的父愛主義

科爾奈在預(yù)算軟約束理論提到的重要一點就是父愛主義，是指政府像對待孩子一樣對待企業(yè)。體現(xiàn)在政府對待高校上就表現(xiàn)為，當(dāng)高校背負高額債務(wù)，誘發(fā)財政危機時，為了防止高校的破產(chǎn)，政府會增加財政撥款。但是政府的撥款數(shù)額并不足以彌補高校的各項開支，導(dǎo)致高校不得不向企業(yè)銀行尋求借款，而政府又會作為銀行為高校提供貸款的擔(dān)保后盾，這種借款通常是短期借款，所以高校往往采取向一個銀行借款來償還另一個銀行到期的借款，這使得高效的貸款數(shù)額越來越大。

（二）高校撥款模式的弊端

現(xiàn)如今，我國高校采取的是“綜合定額加專項補助”的撥款模式。綜合定額數(shù)和在校生人數(shù)成正比，這成為高校擴招的動力。但是政府的撥款數(shù)額和擴招帶來的學(xué)費額增加數(shù)并不能夠滿足這些項目建設(shè)的開支。專項補助常常是補助部屬高校，而地方政府財力有限，地方高校得不到足夠的專項補助，這使得高校向銀行貸款來維持正常運行，而作為其擔(dān)保人的政府卻由于預(yù)算軟約束，成為其最后還款人。

（三）委托-代理機制問題的存在

委托-代理機制問題是指由于信息不對稱性的存在，使代理人和委托人的目標(biāo)不一致，代理人作為理性人可能會為了達到自身利益最大化而做出損害委托人利益的決策。高校代理政府培養(yǎng)人才，且二者之間的合約是不完備合約，即有明顯的軟預(yù)算約束。政府的目標(biāo)是培養(yǎng)出更多更優(yōu)秀的人才，而科層體制下晉升制度讓高校的領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注其職位升遷。此外，高校管理者之間的權(quán)責(zé)劃分不明，當(dāng)屆擴建帶來的政績有助于當(dāng)屆相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的職位升遷。但由此帶來的巨額債務(wù)卻由下屆領(lǐng)導(dǎo)來承擔(dān)，這也加劇了高校債務(wù)問題的嚴(yán)重性。

（四）政策性負擔(dān)的影響

我國政府在1999年發(fā)布文件實行高校擴招的政策，在17年間，我國的在校大學(xué)生數(shù)由92.4萬人上升到3385.6萬人。高校的擴招以及高校間的合并現(xiàn)象層出不窮，隨之而來的是各種基礎(chǔ)設(shè)施的擴建，但是國家只是追求政策目標(biāo)的實現(xiàn)，卻忽視了高校擴建所需的大量經(jīng)費支出隱患。政府并沒有給予高校足夠的財政投入，與此同時，高校規(guī)模的擴大使得其“Too big to fail”，所以高校倚仗其規(guī)模更加肆無忌憚的向銀行借款。

三、高校預(yù)算軟約束的治理建議

（一）建立高校貸款相關(guān)法律法規(guī)，硬化高校與銀行間的預(yù)算約束

1.加快建立高校貸款的相關(guān)金融法律制度，及時清算瀕臨破產(chǎn)的高校。同時限制政府對高校救助，政府對高校的頻繁救助會帶來更嚴(yán)重的預(yù)算軟約束的激勵。

2.明確界定政府在高校向銀行貸款過程中的職責(zé)，不能讓政府無限制地充當(dāng)高校的最后還款人。要加大對高校貸款申請的資格、流程的審查，加強監(jiān)督資金使用用途，從而硬化高校與銀行間的預(yù)算約束。

（二）完善高校撥款模式、加快高等教育體制改革

1.政府不能簡單的以當(dāng)屆在校生數(shù)為依據(jù)對高校進行撥款，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮其他因素（如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、高?？冃Э己怂降龋┲贫ǔ龊侠淼木C合定額的撥款方案。進一步減少部屬學(xué)校的數(shù)量，按照歸屬地將它們劃歸為地方政府管理、撥款。這可以改變專項補助大部分用在部屬高校的局面，使更多的高校可以受益于專項補助。

2.在建立綜合性大學(xué)趨勢下，高校盲目增加各類學(xué)科，只求大而全，而忽視學(xué)科質(zhì)量。政府應(yīng)著重增加對高校的特色學(xué)科及特色研究項目的財政撥款比重，以此來鼓勵支持高校的特色優(yōu)勢學(xué)科的建設(shè)。

（三）設(shè)置合理的激勵制度，完善高校的績效考核機制

委托代理機制的一個重要解決辦法就是要合理設(shè)置激勵制度。改革科層體制下的晉升制度，將高校的長遠發(fā)展目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)的決策結(jié)合起來綜合考慮，改變當(dāng)下的短視行為造成的巨額債務(wù)的現(xiàn)象。要加強對高校財務(wù)狀況的審計，硬化預(yù)算約束，在對高校領(lǐng)導(dǎo)的績效考核中，將財務(wù)狀況作為一個重要的關(guān)注點。并且實行責(zé)任終身制，即把領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)的債務(wù)責(zé)任與他的整個職業(yè)生涯的晉升聯(lián)系在一起可以，這樣可以在一定程度上約束他們盲目向銀行貸款的行為。

（四）適當(dāng)控制高校的規(guī)模并嚴(yán)格把控高校合并

高等教育具有很強的外部性，當(dāng)一所高校瀕臨破產(chǎn)時，政府救助的成本要小于高校破產(chǎn)的成本。所以，政府會選擇通過向高校撥款，代替其償還貸款等方式來救助高校。高校得到救助的可能性和其規(guī)模大小成正比，往往那些規(guī)模大的高校更容易得到救助。在過去二十幾年間，國家為了扶持高等教育的快速發(fā)展，催生了高校的擴招、擴建、合并的浪潮，但這已經(jīng)不合時宜，過大的規(guī)模、無效率的合并反而造成了各種問題，因此要適當(dāng)控制高等院校的規(guī)模，并且嚴(yán)格審批高校的合并資格、流程。

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（作者單位：南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院）