王本存

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

論行政法上的反射利益

王本存

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

行政法通說(shuō)認(rèn)為，反射利益是公法權(quán)利的“余數(shù)”。通過(guò)檢討反射利益與公法權(quán)利的概念生成史，探索反射利益的利益法學(xué)背景，就可發(fā)現(xiàn)反射利益的獨(dú)立價(jià)值。在充分認(rèn)識(shí)反射利益的性質(zhì)、類型與功能的基礎(chǔ)上，中國(guó)行政法上的反射利益問(wèn)題就可獲得更好的理解與發(fā)展。

反射利益；類型；功能；中國(guó)化

反射利益與公法權(quán)利是孿生概念。學(xué)界通常認(rèn)為，這兩者都沒(méi)有成為中國(guó)行政法學(xué)的核心范疇*有論者認(rèn)為反射利益根本不宜用于中國(guó)問(wèn)題，詳見(jiàn)李海燕《電信用戶對(duì)無(wú)線電頻譜資源使用的權(quán)利屬性——從小靈通退市談起》(《中國(guó)政法大學(xué)碩士論文》2011年第24頁(yè))。有學(xué)者認(rèn)為武斷拒絕反射利益理論是“極不謹(jǐn)慎的”，并對(duì)反射利益與行政法規(guī)范類型的關(guān)系做了精彩的分析，詳見(jiàn)葉金方《行政法上的反射利益理論再探》(《懷化學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期)。較為系統(tǒng)的理論梳理，請(qǐng)參閱徐銀華和肖進(jìn)中的《行政法上之公權(quán)與反射利益理論的歷史演變》(《中國(guó)行政法之回顧與展望——“中國(guó)行政法20年”博鰲論壇暨中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2005年年會(huì)論文集》)。。實(shí)踐中，立法者在修訂的《行政訴訟法》中明確運(yùn)用了“合法權(quán)益”與“利害關(guān)系”的規(guī)范語(yǔ)句。人民法院必須審查當(dāng)事人的起訴是否具有訴的利益，也就是要回答當(dāng)事人與行政行為的“利害關(guān)系”或者當(dāng)事人的“合法權(quán)益”何在？由此，反射利益與公法權(quán)利問(wèn)題暗地里成為人民法院受理行政訴訟，對(duì)行政爭(zhēng)議作出裁判的核心思維工具。事實(shí)上，行政主體在從事行政行為時(shí)，也必須認(rèn)真對(duì)待反射利益，才能保證行為的合法性與可接受性。理論上，反射利益作為公法權(quán)利的對(duì)偶概念，是行政法律關(guān)系的核心問(wèn)題，行政法學(xué)需要彌補(bǔ)這一知識(shí)短板。這時(shí)，拒絕反射利益，或僅將之作為一種識(shí)別公法權(quán)利的工具，無(wú)法更好地解決理論與實(shí)踐的張力。唯有在理清反射利益的理論脈絡(luò)與實(shí)踐狀況后，才能回應(yīng)實(shí)踐和理論的雙重焦渴。

一、作為類型概念的反射利益

(一)來(lái)源與性質(zhì)

耶利內(nèi)克在《主觀公法權(quán)利體系》中曾這樣經(jīng)典性地談及反射利益：“為了共同利益，公法的法律規(guī)范要求國(guó)家機(jī)關(guān)為特定的作為或不作為。這種作為或不作為的結(jié)果可能會(huì)有利于特定個(gè)人，盡管法制并無(wú)擴(kuò)大個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域的意圖。這種情形可以被稱為客觀法的反射作用?！盵1]而實(shí)際上，反射利益的討論更早可追溯到耶林。按照德國(guó)學(xué)者的說(shuō)法，他在《羅馬法精神》中寫(xiě)道：“并不是所有的利益都需要得到法律的保護(hù)，也不是所有的利益都能獲得法律的保護(hù)。并不是所有保護(hù)利益的法律都能賦予利益人以主觀意義上的權(quán)利，即給予這種保護(hù)法律請(qǐng)求權(quán)?！焙髞?lái)，這位利益法學(xué)派巨擘在論文中，徑直這樣描述這種法律現(xiàn)象：“某一法律的或者是經(jīng)濟(jì)上的事實(shí)超出由法律或者由行為人或權(quán)利人原本的意愿規(guī)定的作用范圍，而對(duì)第三人所產(chǎn)生的回溯力，即被稱為反射作用?！盵2]可見(jiàn)，法律上的反射利益問(wèn)題，是由于利益超出法律或者法律行為預(yù)先設(shè)想的范圍而產(chǎn)生的。正是這一超出預(yù)期性，導(dǎo)致法律對(duì)這一利益不予保護(hù)。按照最早論者的想法，就是沒(méi)有被賦予請(qǐng)求權(quán)，利益享有者并不擁有針對(duì)妨害其利益的當(dāng)事人的意志力(“法力”)。此時(shí)他的利益處于一種偶然存在狀態(tài)，是為反射利益。這種以規(guī)范為核心的觀察視角，將反射利益與公法權(quán)利作為一體兩面的思維方式框定了德國(guó)公法上反射利益的學(xué)術(shù)歷史[3]。

反射利益作為公法權(quán)利分析的剩余產(chǎn)品與否定性分析工具，自從脫離國(guó)家法學(xué)以來(lái)，就處于規(guī)范分析的密集觀測(cè)之中。反射利益不具有概念獨(dú)立的必要性。而實(shí)際上，耶利在分析反射利益問(wèn)題時(shí)提及了另一層面的問(wèn)題：法律與利益的關(guān)系——利益并不是都需要法律保護(hù)，法律也并不是唯一實(shí)現(xiàn)利益的方式。準(zhǔn)確解讀這一層面就會(huì)發(fā)現(xiàn)，反射利益分析存在一個(gè)與規(guī)范視角截然不同的觀測(cè)角度——利益視角。這一角度在耶利內(nèi)克那里得到了統(tǒng)一：權(quán)利是利益(實(shí)質(zhì))與意志力(形式)的統(tǒng)一。此后，這一視角在學(xué)術(shù)史中逐漸隱沒(méi)，潛藏在公法權(quán)利的光影之中。由此，學(xué)界形成了這樣的看法：反射利益和公法權(quán)利都是個(gè)人利益，只不過(guò)后者被法律保障從而具有了 “法力”而已[4]?？墒牵瓷淅嬲娴木褪莻€(gè)人利益嗎？它究竟是否值得法律保護(hù)？又或者，它配得上何種保護(hù)？這些問(wèn)題沒(méi)有回音。

利益法學(xué)的出現(xiàn)使人們意識(shí)到，法律外衣包裹下的利益內(nèi)涵。法律的全部任務(wù)在于對(duì)利益進(jìn)行調(diào)整，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，防止利益沖突，最終保障社會(huì)的正常發(fā)展。但正如耶利所說(shuō)，并不是所有的利益都需要法律保護(hù)。法律并不是萬(wàn)能的，法律調(diào)整有局限性，同樣也要付出成本。這意味著法律只能就其能調(diào)整的且必須調(diào)整的利益加以調(diào)整。按照龐德的說(shuō)法，“法律發(fā)現(xiàn)這些利益迫切要求獲得保障。它就把它們加以分類并或多或少地加以承認(rèn)。它確定在什么樣的限度要竭力保障這樣被選定的一些利益，同時(shí)也考慮到其他已經(jīng)被承認(rèn)的利益和通過(guò)司法或者行政過(guò)程來(lái)保障它們的可能性”[5]。法律只不過(guò)對(duì)那些重要的法律能夠保護(hù)的利益提供了法律保障。有論者說(shuō)，“一般而言，生命、財(cái)產(chǎn)、自由、安全、國(guó)家制度和社會(huì)制度方面的利益，以及與這些利益的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的機(jī)會(huì)利益等，需要形成法律利益”[6]。這些利益按照最一般的理解，被分為個(gè)人利益和公共利益。法律對(duì)這些重要利益的調(diào)整通過(guò)公法或者私法的方式完成。私法通過(guò)平等私法主體、私法權(quán)利以及由此而來(lái)的意思自治，使個(gè)人利益得到法律保障。公法則先通過(guò)憲法構(gòu)建了國(guó)家公共權(quán)力，也一并肯認(rèn)了個(gè)體公法權(quán)利，形成國(guó)家機(jī)關(guān)與基本權(quán)利的二元構(gòu)造；繼而通過(guò)行政法一面建立行政主體，使之擔(dān)負(fù)起“保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障和促進(jìn)文化進(jìn)步、健全和發(fā)展社會(huì)保障與社會(huì)福利、保護(hù)和改善人類生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境”的職責(zé)[7]；一面確認(rèn)行政相對(duì)人、第三人的公法權(quán)利使之防御、受益、參與行政行為。這樣，那些非常重要的利益在公法上就表現(xiàn)為由公權(quán)力機(jī)關(guān)維護(hù)的公共利益和個(gè)人通過(guò)公法權(quán)利保障的個(gè)人利益。從中可以看到，行政法對(duì)利益的保護(hù)，無(wú)非通過(guò)兩種途徑：一是直接賦予利益主體法律權(quán)利，使之通過(guò)法律規(guī)范保障的意志力實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益；一是通過(guò)行政主體的職責(zé)維護(hù)公共利益，利益主體可以徑直分享這種利益，而無(wú)需動(dòng)用“法力”。

因此，利益與行政法的關(guān)系是這樣的：利益中有一部分成為了法律利益，余下法律對(duì)其不置可否的為法外利益。法律利益中的一部分轉(zhuǎn)化為行政主體職責(zé)之下的公共利益，一部分則被塑造成了公法權(quán)利。反射利益在行政法上出現(xiàn)的語(yǔ)境，據(jù)日本法學(xué)家原田尙彥研究，是為了確立訴的利益：“德國(guó)的學(xué)說(shuō)，則主要把公權(quán)作為劃定國(guó)民通過(guò)行政審判可以獲得保護(hù)利益范圍的概念來(lái)加以研究。也就是說(shuō)，在德國(guó)區(qū)分能夠?qū)惯`法公權(quán)力行使并以行政審判加以救濟(jì)的公權(quán)與無(wú)法救濟(jì)的反射性利益，才是人們的主要關(guān)心所在?！盵8]從結(jié)構(gòu)上看，反射利益作為公法權(quán)利的余數(shù)而存在；從功能上看，則不過(guò)是剔除運(yùn)用訴訟保障利益的機(jī)會(huì)。不精確地說(shuō)，行政法上的反射利益=利益-公法權(quán)利。這時(shí)，反射利益究竟是個(gè)人利益，還是公共利益，才變得迫切起來(lái)。顯然，反射利益包括法外利益以及法律利益中的公共利益。法外利益有個(gè)人利益，也有公共利益，只是法律對(duì)其不予置評(píng)。而法律利益中的公共利益，通過(guò)行政主體的職責(zé)加以實(shí)現(xiàn)，任何人就此可以徑直享有。所以，反射利益并不能如同論者簡(jiǎn)單認(rèn)為的那樣，是個(gè)人利益中法律沒(méi)有動(dòng)用權(quán)利加以保障的部分。它既有公共利益的部分，也有個(gè)人利益的部分，既有通過(guò)法律保障的公共利益的部分，也有法外利益。

(二)伸縮的標(biāo)尺

反射利益既可以指法律利益中非以法律權(quán)利保障的公共利益，也可以指法律不予評(píng)價(jià)的法外利益。這些利益中既有公共利益，也有個(gè)人利益。任何一個(gè)要素齊備，此利益即被認(rèn)為反射利益，其關(guān)鍵是行政行為無(wú)意給個(gè)人帶來(lái)的利益。這樣看來(lái)，反射利益是不確定概念。其內(nèi)部構(gòu)成要素并不確定，要素之間是一種選言式邏輯關(guān)系。這就是英格博格·普珀所謂的類型概念[9]。拉倫茨亦說(shuō)，類型概念不能被定義，只能被描述，它意味著，認(rèn)定某一事實(shí)屬于某一類型概念，毋須看其要素是否與類型概念要素完全匹配，而只需考察要素在強(qiáng)度和數(shù)量結(jié)合程度上形成的整體形象是否與類型相符。形象地說(shuō)就是類型概念像伸縮的標(biāo)尺，可以將很多長(zhǎng)度不同的物體測(cè)量為同一長(zhǎng)度。

這一形象在行政法上的反射利益現(xiàn)象中很明顯。反射利益提出的語(yǔ)境是，當(dāng)事人認(rèn)為利益受到行政行為之侵害，要求司法機(jī)關(guān)給予救濟(jì)。例如，甲被乙駕駛的機(jī)動(dòng)車撞傷，交警調(diào)查交通事故過(guò)程中扣留乙的機(jī)動(dòng)車，后交警解除扣留。甲遂以交警解除扣留導(dǎo)致其向乙求償不利，訴請(qǐng)人民法院撤銷解除扣留決定*本例改編自一個(gè)真實(shí)案例——“陳秀玲訴寧波市公安局鄞州分局交通警察大隊(duì)道路行政強(qiáng)制案”( 浙江省寧波市鄞州區(qū)人民法院 “甬鄞行初字〔2012〕第52號(hào)”)。。交警根據(jù)《道路交通安全法》對(duì)肇事車輛予以扣留，目的是為了更好地收集證據(jù)、查明事實(shí)，但客觀上也產(chǎn)生壓力使乙盡快賠付甲損失，以換取解除扣留，甚至不排斥很多地方的交通警察部門(mén)也正有此意。對(duì)甲方而言，因扣留帶來(lái)了“更快”實(shí)現(xiàn)賠償請(qǐng)求權(quán)的利益。根據(jù)《道路交通安全法》第72條的規(guī)定，可知扣留車輛是為了保障調(diào)查程序的順利進(jìn)行——這是該制度蘊(yùn)含的公共利益。但這個(gè)公共利益在甲身上產(chǎn)生了“提高或者加快”獲得賠償之利益。這一利益明顯歸屬于甲，表面上是一項(xiàng)個(gè)人利益，并與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)。這是行政法上反射利益的標(biāo)準(zhǔn)狀況：產(chǎn)生利益的根源是公共利益，但其外在表象卻是明顯地表現(xiàn)為個(gè)人利益，甚至與基本權(quán)利具有密切關(guān)聯(lián)。換句話說(shuō)，行政法上的反射利益，具有一種引人疑惑的權(quán)利外表。這就是德國(guó)行政法上生產(chǎn)反射利益的根本原因——必須識(shí)別訴請(qǐng)法院救濟(jì)的當(dāng)事人利益是否為權(quán)利，并進(jìn)而有需要訴訟保護(hù)的必要。

反射利益在行政法語(yǔ)境中，首先意味著當(dāng)事人享有一種事實(shí)上的利益，它在外觀上體現(xiàn)為一種個(gè)人利益。但該個(gè)人利益有時(shí)具有“大數(shù)”形象——大量匿名的個(gè)人均享有之。人民警察履行治安管理職責(zé)，人人得以享有安全的個(gè)體利益。此時(shí)，這一“安全”就無(wú)法說(shuō)僅屬于某人，進(jìn)而賦予個(gè)體對(duì)這種利益的請(qǐng)求權(quán)。個(gè)人的安全利益不過(guò)是良好秩序的反射利益而已。這時(shí)，個(gè)體享有的利益與行政主體職責(zé)蘊(yùn)含的公共利益之間沒(méi)有“距離”——公共利益實(shí)現(xiàn)，個(gè)體利益自動(dòng)實(shí)現(xiàn)；亦沒(méi)有“差異”——匿名當(dāng)事人享有均質(zhì)的安全利益[10]116,*關(guān)于利益“距離”與“差異”的理論受惠于施米特·阿斯曼先生，卻與之有著不同的意指。請(qǐng)參閱[德]施密特·阿斯曼《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》(林明鏗等譯，北京大學(xué)出版社2012年版第45頁(yè))。。從根本上說(shuō)，這是一種公共利益。表面的個(gè)人利益在公共利益之中。上文案例中的反射利益卻不是如此?？哿羰鹿受囕v的行政強(qiáng)制措施內(nèi)含的公共利益是調(diào)查程序的順利進(jìn)行，而甲由這一制度享受的利益卻是損害賠償請(qǐng)求權(quán)的“盡快”實(shí)現(xiàn)。這一利益與扣留制度的公共利益有明顯的“距離”：公共利益實(shí)現(xiàn)，個(gè)人利益卻不見(jiàn)得能夠?qū)崿F(xiàn)。交警在提取證據(jù)后將車輛放行，甲的人身?yè)p害賠償卻尚未實(shí)現(xiàn)。甲享有的這一利益也并不是大量匿名地存在著，它是這起交通事故中甲很個(gè)性化的利益——希望“盡快”拿到賠償。這一利益因此就不是公共利益，盡管它有公共利益的源頭。法律通過(guò)侵權(quán)行為法、民事訴訟法為當(dāng)事人的個(gè)人利益提供保護(hù)，但卻對(duì)“盡快”所蘊(yùn)含的“快速”利益，沒(méi)有給予評(píng)價(jià)。這樣，前一個(gè)例子中的個(gè)人利益不過(guò)是公共利益的有機(jī)分子，法律通過(guò)公共利益予以保護(hù)；而后一個(gè)例子中的個(gè)人利益則是由公共利益引發(fā)的，法律不予保護(hù)的法外利益。

反射利益之中既有個(gè)人利益，又有公共利益，既有合法利益，又有法外利益，所呈現(xiàn)出來(lái)的滑動(dòng)形象，并不能遮蔽這樣的關(guān)鍵點(diǎn)——反射利益已顯現(xiàn)在個(gè)人身上，呈現(xiàn)個(gè)人利益形象，其根源是行政主體的行政行為。只是有些反射利益已經(jīng)被公共利益吸附，而另一些與公共利益保持著距離和差異，法律尚未對(duì)其加以調(diào)整。反射利益因此就成為了“權(quán)利爆炸”的能量集聚地，它在行政法上意味著那些眾多的生活利益，伴隨著世界的變化，逐漸成為法律利益。那些反射利益中的個(gè)人利益，一旦法律加以保護(hù)，若無(wú)法被公共利益所吸附，往往就意味著成為公法權(quán)利。與此同時(shí)，那些隨著時(shí)代的變遷，蘊(yùn)含在公共利益之中的“個(gè)人利益”也因?yàn)榕c公共利益距離逐漸拉大、差異愈發(fā)明顯，轉(zhuǎn)身成為公法權(quán)利，正如在“保護(hù)規(guī)范理論”*詳見(jiàn)李建良《公法上權(quán)利的概念、理論與運(yùn)用》(《月旦法學(xué)教室》，2011年第99期24頁(yè))。中見(jiàn)到的一樣。反射利益在某些時(shí)候呈現(xiàn)為一種邊緣狀態(tài)，隨時(shí)可躍升為公法權(quán)利。再考慮到概念史上以及行政法實(shí)踐中的操作，就可以更深刻地認(rèn)識(shí)這一孿生概念——公法權(quán)利與反射利益——的意義：它們是一個(gè)意義脈絡(luò)上的概念，作為類型性概念的反射利益隨時(shí)可能滑動(dòng)而成為公法權(quán)利，它們之間存在類似于變色龍式的平滑變形。

二、反射利益的功能

反射利益作為公法權(quán)利的剩余物，與之一道成為確定訴之利益的基本工具，這一直以來(lái)都被視為反射利益的基本功能。但從利益法學(xué)的角度，可以見(jiàn)到反射利益具有主體地位——它不僅是一種可有可無(wú)的訴訟必要性的識(shí)別工具，更是一種法律調(diào)整手段的思索工具。換句話說(shuō)，它將全方位地作用于行政運(yùn)行的全部過(guò)程。它必將在行政立法、行政執(zhí)法與行政訴訟環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。

(一)行政立法上的功能

按照通說(shuō)，行政立法指行政機(jī)關(guān)創(chuàng)立、變動(dòng)或廢止行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。行政立法通常是對(duì)上位法的具體化(解釋)或者根據(jù)法律授權(quán)的新創(chuàng)，其制定不同于立法機(jī)關(guān)通過(guò)民主立法程序制定法律。一般而言，行政立法過(guò)程約束條件較少，民主合法性較小。因此行政立法的關(guān)鍵是如何獲得充分的信息，以保證各種利益均能在立法活動(dòng)得到忠實(shí)反映和評(píng)價(jià)。因此，《立法法》第67條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外?！眹?guó)務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》則要求行政法規(guī)的制定要切實(shí)保障公民、法人和其他組織的“合法權(quán)益”，并要求聽(tīng)取“有關(guān)”機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)；國(guó)務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章制定除作了與行政法規(guī)制定相同要求外，還特別規(guī)定：“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)；起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)?！边@些規(guī)范語(yǔ)句中的“合法權(quán)益”“有關(guān)”“直接涉及……切身利益”等都意味著反射利益適用的余地。反射利益作為一項(xiàng)行政法制度所偶然產(chǎn)生的利益，立法者必須在制定法規(guī)范文件時(shí)斟酌考量。反射利益也就成為立法者重要的思維工具。

例如，商務(wù)部制定的《汽車品牌銷售管理實(shí)施辦法》(2005年4月1日實(shí)施)就沒(méi)有充分考慮消費(fèi)者的反射利益問(wèn)題，由此引發(fā)眾多問(wèn)題。該規(guī)章將汽車品牌銷售完全置于汽車生產(chǎn)商的控制之下，要求“同一汽車品牌的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃一般由一家境內(nèi)企業(yè)制定和實(shí)施”，“汽車品牌經(jīng)銷商應(yīng)當(dāng)在汽車供應(yīng)商授權(quán)范圍內(nèi)從事汽車品牌銷售、售后服務(wù)、配件供應(yīng)等活動(dòng)”。盡管該規(guī)章的立法目的是“為規(guī)范汽車品牌銷售行為，促進(jìn)汽車市場(chǎng)健康發(fā)展，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益”，表面上是在處理生產(chǎn)者與銷售者的關(guān)系，并保護(hù)消費(fèi)者的利益，而實(shí)際上，這樣的制度設(shè)計(jì)不但讓汽車生產(chǎn)商處于壟斷地位，而且最終使消費(fèi)者的利益因這一壟斷性經(jīng)營(yíng)而受到損害——維修保養(yǎng)價(jià)格居高不下，消費(fèi)者選擇權(quán)受到侵害。這種消費(fèi)者的利益，很大一部分是反射利益。這種反射利益是由商務(wù)部門(mén)維護(hù)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的利益。授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的確立，并沒(méi)有促進(jìn)市場(chǎng)的良性發(fā)展，相反事實(shí)上有助于汽車生產(chǎn)者與銷售者之間形成壟斷協(xié)議。其實(shí)，《憲法》早就確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地位，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也明確了消費(fèi)者的選擇權(quán)，隨著2008年《反壟斷法》的實(shí)施，這一制度的問(wèn)題就更加突出。立法者若不能真正觀測(cè)到立法所帶來(lái)的利益分布問(wèn)題，就無(wú)法找到適當(dāng)?shù)睦娲碚?，也就無(wú)法在制定程序中真正落實(shí)公眾參與，彌補(bǔ)行政立法的民主合法性缺失。在此意義上，反射利益可以成為類似活動(dòng)的重要思維約束工具。立法活動(dòng)進(jìn)行時(shí)，就需要對(duì)擬設(shè)立制度直接影響的利益——例如汽車生產(chǎn)者、汽車銷售者的財(cái)產(chǎn)權(quán)、營(yíng)業(yè)自由以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度——予以密切關(guān)注，更要意識(shí)到這一制度運(yùn)行后帶來(lái)的連鎖反應(yīng)——消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題。這就要求在草案起草論證過(guò)程中，將潛在的可能受到影響的利益群體引入立法程序。這時(shí)反射利益概念就起到引導(dǎo)控制的作用。若不能運(yùn)用這一工具引導(dǎo)立法，很難說(shuō)這是一次科學(xué)、民主的立法。

反射利益不但可以成為行政立法的反思性監(jiān)控工具，還為立法調(diào)控手段的選擇提供思維工具。立法者在進(jìn)行行政立法時(shí)，必然面臨利益法學(xué)所揭示的問(wèn)題：哪些利益需要法律保護(hù)？那些需要保護(hù)的利益究竟該用何種方式保護(hù)？例如，建筑規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)。若在某地規(guī)劃設(shè)立垃圾中轉(zhuǎn)站，雖然可以解決相鄰片區(qū)垃圾收集處理問(wèn)題，降低公共成本，但垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)的惡臭會(huì)直接影響相鄰人的生活，甚至對(duì)較大范圍近鄰的房?jī)r(jià)構(gòu)成不利影響。這里就存在相鄰居民的相鄰權(quán)問(wèn)題、近鄰區(qū)域居民的房?jī)r(jià)利益以及更大范圍內(nèi)居民的垃圾處理利益，還有公共管理運(yùn)營(yíng)成本問(wèn)題。這些利益，行政立法不能不予理會(huì)，而是要選擇恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制：若是將這些利益都變成公法權(quán)利，此起彼伏的訴訟和請(qǐng)求，必使司法機(jī)關(guān)陷入繁忙之境，而行政機(jī)關(guān)也進(jìn)入無(wú)所適從之地。權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)就會(huì)變得極其復(fù)雜，公共管理的成本陡然上升。較為穩(wěn)妥的方式是：根據(jù)法律體系的安排——依據(jù)憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)法上的相鄰權(quán)——肯認(rèn)相鄰居民的相鄰權(quán)(公法權(quán)利)，使之可以對(duì)抗、影響行政機(jī)關(guān)的決定；將較為近鄰居民的房?jī)r(jià)利益變?yōu)橄噜彊?quán)制度與規(guī)劃審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的反射利益，如果房?jī)r(jià)利益受到極大損害之可能性很大，則可以賦予其規(guī)劃審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序參與權(quán)；整個(gè)地區(qū)垃圾及時(shí)處置的利益被政府民生職責(zé)所吸納而成為公共利益(反射利益)。這樣，規(guī)劃審批、環(huán)評(píng)制度就成為了鄰近居民房?jī)r(jià)與整個(gè)片區(qū)居民垃圾處置利益的制度載體。當(dāng)然，實(shí)踐中的情形遠(yuǎn)比這里的利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜。立法者可以根據(jù)利益受到影響的性質(zhì)、程度的不同，相應(yīng)選擇不同的調(diào)控手段：若利益性質(zhì)不重要，且呈現(xiàn)均質(zhì)化的小劑量存在，通常就可以將之作為反射利益加以處理；若利益性質(zhì)重要，且呈不均衡存在，用公共利益無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)之，至少應(yīng)當(dāng)賦予其行政程序的參與權(quán)；若利益性質(zhì)緊要，損失嚴(yán)重的，不僅要給予程序參與權(quán)，更要配置實(shí)體公法權(quán)利，使之影響行政決定的形成。這里存在一個(gè)利益漸變過(guò)程，立法者只需要根據(jù)利益的重要性和受影響程度，就可以確立相應(yīng)的調(diào)控手段。

(二)行政執(zhí)法上的功能

在不嚴(yán)格意義上，行政執(zhí)法大體上等同于具體行政行為。依法治國(guó)要求行政執(zhí)法必須具有法律根據(jù)。因此，應(yīng)行政行為類型化，構(gòu)成要件化，以便通過(guò)對(duì)照內(nèi)容、形式的符合性，來(lái)確定其行為是否合法，以此構(gòu)成傳統(tǒng)行政法的任務(wù)。但事實(shí)上，行政主體在行政執(zhí)法時(shí)，進(jìn)行著大量的自由裁量和法律解釋活動(dòng)，公共政策的形成與貫徹活動(dòng)，其影響之廣泛與重大超乎想象。行政主體的這種合法自由，蘊(yùn)含著利益社會(huì)學(xué)分析的必要性。傳統(tǒng)行政法上，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的行政執(zhí)法活動(dòng)，是在行政主體與行政相對(duì)人之間展開(kāi)的。行政主體被認(rèn)為是公共利益的代表者，它通過(guò)行政行為不斷地維護(hù)和增進(jìn)公共利益，在這個(gè)過(guò)程中個(gè)人的反射利益得到實(shí)現(xiàn)。因此，反射利益不在行政主體的考慮之列，理由是公共利益實(shí)現(xiàn)，反射利益就實(shí)現(xiàn)。但因當(dāng)事人反射利益受損或獲益程度不同，簡(jiǎn)單用公共利益替代，存在對(duì)當(dāng)事人利益保護(hù)不周之嫌。例如同樣對(duì)清潔空氣之利益的分享，隨著居民離開(kāi)污染源距離的變化，其反射利益顯然隨之變動(dòng)——從受損最嚴(yán)重漸變到幾乎可忽略。此時(shí)無(wú)視反射利益分布的不均衡狀態(tài)，而僅僅進(jìn)行依法行政判斷，顯然無(wú)法滿足合法性(legitimacy)與合理性(rationality)要求。

行政行為的自由裁量、利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜與公共政策形成功能帶來(lái)的合法性與合理性危機(jī)，可通過(guò)行政程序中的利益均衡加以克服。行政程序參與者的選擇，理性論證的保障，利益平衡的達(dá)成是行政執(zhí)法合理性的關(guān)鍵所在。公眾參與是上述環(huán)節(jié)的樞紐。如何確定公眾，反射利益將起到非常重要的指示作用。行政執(zhí)法所保障的公共利益中，既有那些根本無(wú)法分配給個(gè)人的利益(本質(zhì)公共利益)，也有那些匿名個(gè)體反復(fù)面對(duì)的利益問(wèn)題，行政執(zhí)法將之視為公共利益而加以處理(對(duì)待公共利益)。個(gè)體從這些公共利益中受有的反射利益略有不同。前者暗示，行政機(jī)關(guān)就是“本質(zhì)公共利益”的受托人，甚至某種意義上的“所有者”，行政機(jī)關(guān)不保障公共利益，當(dāng)事人的反射利益必然受損，例如環(huán)境利益——它無(wú)法產(chǎn)權(quán)化，為避免公地悲劇，只有信托給行政機(jī)關(guān)。后者則因社會(huì)成本高昂，而由行政機(jī)關(guān)集約化處理，它是對(duì)私人利益的一種預(yù)先調(diào)整，例如房地產(chǎn)登記帶來(lái)的交易安全。這種秩序利益，實(shí)際上通過(guò)私法也可形成——每個(gè)交易主體通過(guò)調(diào)查確定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的無(wú)瑕疵性——但顯然不經(jīng)濟(jì)，所以行政統(tǒng)一預(yù)先登記。行政機(jī)關(guān)行為的闕如，并不會(huì)帶來(lái)不可挽回的損失，當(dāng)事人仍然可以通過(guò)盡職調(diào)查和民事訴訟實(shí)現(xiàn)這一利益。于是，交易安全反射利益的享有者不在行政程序中扮演角色，通常并不會(huì)帶來(lái)合法性與合理性問(wèn)題。而空氣質(zhì)量一旦被破壞，所有反射利益都會(huì)受到損害，這種傷害無(wú)法像交易安全可以通過(guò)私法上的盡職調(diào)查予以彌補(bǔ)，而只能“坐以待斃”。因此，行政程序中必須給予其必要地位。較好的方式是通過(guò)行政裁量，在滿足行政效率的前提下，將受損最嚴(yán)重者納入環(huán)評(píng)程序，保障其特殊的反射利益，并通過(guò)這一反射利益的保護(hù)間接實(shí)現(xiàn)公共利益。反射利益的運(yùn)用，如同顯微鏡和望遠(yuǎn)鏡使行政主體可以從更廣闊、更細(xì)微的視角，尋找行政程序的參與主體，在更深遠(yuǎn)的層次上滿足合理性的要求。

在行政執(zhí)法的復(fù)雜情形中，如日本法上的著名判例[11]——公共浴室距離限制案中，反射利益也大有用武之地。公共浴室的距離限制，一方面使一定范圍內(nèi)可申請(qǐng)的浴室許可數(shù)量有限，而另一方面也使已經(jīng)預(yù)先存在的浴室獲得某種“壟斷”利益。一次行政許可產(chǎn)生了“多重效果”：首先調(diào)整了眾多申請(qǐng)人之間的關(guān)系，同時(shí)也調(diào)整了浴室經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，最后還涉及到了大量匿名公民的環(huán)境衛(wèi)生、生活便利的利益。這就是所謂的“行政行為的復(fù)效性”。眾多申請(qǐng)者之間存在利益沖突，而申請(qǐng)者與在先的浴室經(jīng)營(yíng)者之間也存在利益沖突，與此同時(shí)這一行政決定也對(duì)環(huán)境衛(wèi)生、生活便利等公共利益產(chǎn)生影響。行政機(jī)關(guān)必須評(píng)價(jià)前面兩種沖突：法律究竟采用了反射利益模式，還是權(quán)利沖突模式？從一般法理上看，第一種沖突是權(quán)利沖突模式，也就是任何人都有勞動(dòng)權(quán)與職業(yè)自由，授予某人而不授予另一人的行政決定，必然會(huì)侵犯另一人的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在行政程序中就必須將這些競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)者一并納入，在程序空間進(jìn)行論證說(shuō)理和利益權(quán)衡。而后一種沖突，更多是反射利益模式，那些先前存在的浴室經(jīng)營(yíng)者所享有的“壟斷性”的利益，不過(guò)是行政行為的反射利益而已。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)許可新建浴室對(duì)已存浴室經(jīng)營(yíng)者的“壟斷性”利益的損害程度，決定程序中是否必須給予其角色。此外，鄰近居民的便利利益和環(huán)境利益當(dāng)然要按照上文討論的原理一并考慮。反射利益是否存在，以何種方式存在，受到何種損害，這些問(wèn)題就成為行政主體從事行政執(zhí)法必須考慮的情況，并根據(jù)這樣的情形，在行政程序中為之設(shè)定必要的角色地位，以充分保障行政決定的合法性與合理性。在這個(gè)意義上，反射利益是行政執(zhí)法不可或缺的分析工具。

(三)行政訴訟上的功能

法院在面對(duì)當(dāng)事人的訴請(qǐng)時(shí)，首先要問(wèn)：當(dāng)事人的請(qǐng)求究竟是行政法上公法權(quán)利的作用，還是當(dāng)事人享有的反射利益的作用？行政法上公法權(quán)利的識(shí)別，按照一般的理解，要看是否存在法律規(guī)范保障針對(duì)行政主體的意志力(“法力”)*公法權(quán)利的討論，請(qǐng)參閱方世榮《論行政相對(duì)人》(中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版第58頁(yè))；王本存《論行政法上的公法權(quán)利》 (《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期57-67頁(yè))。。一般而言，法律規(guī)范語(yǔ)句中存在“有權(quán)”“可以請(qǐng)求”等字樣的就被認(rèn)為法律規(guī)范賦予當(dāng)事人這樣的意志力?？墒牵⒎ㄕ卟⒉欢际侨绱饲逦乇硎?，再加上所謂的行政法的特殊性——從行政主體的職責(zé)中無(wú)法推導(dǎo)出個(gè)體由此享有權(quán)利。行政法上的公法權(quán)利就無(wú)法運(yùn)用“權(quán)利―義務(wù)”對(duì)應(yīng)模式，確定一個(gè)公法權(quán)利的存在。這樣，實(shí)踐中就產(chǎn)生了一種論證壓力：必須說(shuō)明行政機(jī)關(guān)存在行政職責(zé)的情形下，為何當(dāng)事人卻無(wú)權(quán)要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)以滿足個(gè)人的利益？反射利益就此被提出，其目的在于接納行政法上公法權(quán)利的“余數(shù)”，解釋為何某些當(dāng)事人的利益并不享有權(quán)利之保障。這可以稱為反射利益的邏輯論證功能。當(dāng)事人在行政爭(zhēng)議中切實(shí)感受了利益的存在并提起訴訟，就意味著當(dāng)事人認(rèn)為該利益需要法律保護(hù)。司法機(jī)關(guān)拒絕給予保護(hù)必須給出理由。公法權(quán)利僅僅給出規(guī)范理由：這個(gè)利益不是具有“法力”的利益，它不擁有法規(guī)范的保障。但沒(méi)有論證這樣的問(wèn)題：這個(gè)未被法力保障的利益究竟為何物？它為何不需要法律提供“權(quán)利”這樣的保護(hù)？反射利益的出現(xiàn)在邏輯分析上理清了這樣的利益關(guān)系：當(dāng)事人確實(shí)感受到了利益，但不過(guò)是另一種利益的“反射”而已，只要那種本源性的利益得到實(shí)現(xiàn)，反射利益就可自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。反射利益表明了當(dāng)事人感受到的利益并非真正的利益本身，而是真正利益的投影。同時(shí)，反射利益也進(jìn)一步提供了規(guī)范上的解釋即反射利益主要是公共利益，通過(guò)行政主體履行職責(zé)就可以實(shí)現(xiàn)。法律并非對(duì)這一利益不理不睬。這種利益不能實(shí)現(xiàn)，只能通過(guò)行政監(jiān)督、民主監(jiān)督等方式督促之，其核心是通過(guò)利益共享者的集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)。個(gè)體當(dāng)事人通過(guò)集體行動(dòng)而最終實(shí)現(xiàn)這個(gè)反射利益，這一過(guò)程無(wú)需司法機(jī)關(guān)介入。這樣的邏輯論證足以使當(dāng)事人接受司法機(jī)關(guān)對(duì)其要求不予保護(hù)的決定。反射利益的存在和使用，大大增加了法院關(guān)于是否受理行政訴訟決定的可接受性。

隨著法治國(guó)家目標(biāo)在中國(guó)《憲法》中的確立，反射利益也成為司法機(jī)關(guān)解釋法律，創(chuàng)造行政法上公法權(quán)利的重要工具。反射利益成為了新時(shí)代公法權(quán)利的發(fā)生器。無(wú)論是中國(guó)行政訴訟法中的“利害關(guān)系”，還是中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”中的“法律上利益”，亦或是日本行政訴訟法上的“法律上利益”，立法者事實(shí)上均授權(quán)司法機(jī)關(guān)考慮，除了那些明確的公法權(quán)利外，反射利益是否有可能成為“法律上利益”，進(jìn)而司法機(jī)關(guān)為這種利益提供訴訟保護(hù)。事實(shí)上，一旦某種反射利益，經(jīng)司法機(jī)關(guān)以憲法為首的法律體系的評(píng)價(jià)，成為法律上利益，就至少開(kāi)啟了訴訟程序，并可能最終以判例的形式創(chuàng)造出一個(gè)新的公法權(quán)利*谷口安平先生這樣描述這一過(guò)程:“被主張的權(quán)利還沒(méi)有被法院判決所承認(rèn)，但因具體情況在此后的訴訟展開(kāi)中也有可能得到承認(rèn)的余地，只要在此前提下進(jìn)入案情的審理，就可以說(shuō)行政訴訟訴的利益得到承認(rèn)，也就是邁向生成權(quán)利本身的第一步，或者說(shuō)，權(quán)利存在的可能性正式得到了認(rèn)可。有必要先考慮這一階段上承認(rèn)權(quán)利的一定程度的可能性，當(dāng)然，如果同樣的權(quán)利在很多案件都通過(guò)了第一關(guān)，其存在的可能性雖然得到承認(rèn)，而審判的結(jié)果卻是這種權(quán)利要求一次都沒(méi)有得到認(rèn)可的話，那只能說(shuō)是權(quán)利的幻滅。然而通過(guò)一連串駁回請(qǐng)求的判決，這種利益主張作為權(quán)利生成的要件也可以逐漸得到明確。如果在相當(dāng)多的案件中該權(quán)利的存在得到承認(rèn)，則可以認(rèn)為關(guān)于該權(quán)利的實(shí)體法規(guī)范己經(jīng)逐漸形成，結(jié)果是一種新的權(quán)利得以誕生。從這個(gè)角度看，行政訴訟訴的利益是啟動(dòng)權(quán)利主張進(jìn)入訴訟審判過(guò)程的關(guān)鍵，也是通過(guò)訴訟審判后創(chuàng)制實(shí)體法規(guī)范這一過(guò)程的重要開(kāi)端?！币?jiàn)[日]谷口安平《程序的正義與訴訟》(王亞新、劉榮軍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002版第257-258頁(yè))。。例如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！钡?0條規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)違反本法第7條規(guī)定，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品、限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者限制商品在地區(qū)之間正常流通的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或者上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分?！弊饕粋€(gè)體系解釋：經(jīng)營(yíng)者因此得以享有行政機(jī)關(guān)“不作為”之公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，是為反射利益，而不是行政法上的公法權(quán)利。但最高人民法院的司法解釋中卻明確使用了“公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”字樣，隨后最高法院在“廣州市海龍王投資發(fā)展有限公司與廣州市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)等行政糾紛上訴案”中從反面肯認(rèn)了公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，這就意味著經(jīng)營(yíng)者受領(lǐng)的反射利益成為了一項(xiàng)公法權(quán)利。這樣的司法實(shí)踐，也許會(huì)被司法謙抑主義者批評(píng)為“篡權(quán)”。不過(guò)，若是考慮憲法第11條、第15條以及第33條第2款中“平等權(quán)”之規(guī)定，似乎可以推導(dǎo)出經(jīng)營(yíng)者所享有的公平競(jìng)爭(zhēng)的反射利益在面對(duì)行政機(jī)關(guān)時(shí)，受到了法律體系的非常保護(hù)，因此將這樣的反射利益上升為“利害關(guān)系”，并最終在行政法上合乎體系地解釋為“公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”，也就勢(shì)在必然了。此時(shí)可以發(fā)現(xiàn)所謂的“保護(hù)規(guī)范理論”的真正意蘊(yùn)并不是分析性地標(biāo)明公法權(quán)利之要素，而是評(píng)價(jià)性地估量反射利益是否成為公法權(quán)利的規(guī)范性工具。反射利益延長(zhǎng)線的另一端連接的正是公法權(quán)利。反射利益在現(xiàn)代憲法下成為了行政法上公法權(quán)利的源頭活水，再也不是公法權(quán)利的殘?jiān)?/p>

三、中國(guó)語(yǔ)境中的反射利益問(wèn)題

反射利益作為一個(gè)教義學(xué)概念并未出現(xiàn)在中國(guó)行政法學(xué)中，但實(shí)踐中反射利益問(wèn)題卻普遍存在。法官們?cè)谒季S行政法問(wèn)題時(shí)，已經(jīng)用到這樣的概念工具*截至2016年11月，以“反射利益”為檢索詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索到行政訴訟案例8篇。法官們并未在判決書(shū)中使用“反射利益”，而在案例分析環(huán)節(jié)使用反射利益的基本原理。。作為回應(yīng)和總結(jié)實(shí)踐的科學(xué)，行政法學(xué)必須解釋并體系化這一問(wèn)題。但反射利益問(wèn)題必然對(duì)應(yīng)著中國(guó)式的情景和問(wèn)題。

(一)反射利益的中國(guó)形態(tài)

反射利益作為公共利益或者法律不予評(píng)價(jià)的個(gè)人利益。個(gè)人享有這一利益通常是行政法制度的客觀后果。因此，反射利益在中國(guó)行政法實(shí)踐中普遍存在。中國(guó)政府作為人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，全面落實(shí)人民的意志，實(shí)現(xiàn)人民的利益。長(zhǎng)久以來(lái)，反射利益雖未被提及，但卻得到了憲法、行政法上制度的保障，并由政府全面負(fù)責(zé)。它的早期形態(tài)是社會(huì)主義改造之后形成的國(guó)家社會(huì)的“一體化”，即經(jīng)濟(jì)上的“公社化”“國(guó)有化”以及政治上的“統(tǒng)一化”。政府是一體化社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者、維護(hù)者和保養(yǎng)者。每一個(gè)人都被編織在一體化社會(huì)中的節(jié)點(diǎn)——“單位”——之中?！皢挝惑w制”與“戶籍制度”是這一時(shí)期的標(biāo)志性制度。所有利益都由政府提供并由政府分配。在這個(gè)意義上，每個(gè)人享有的不過(guò)是反射利益。這就形成了“個(gè)人與組織對(duì)國(guó)家的依附”“權(quán)利貧乏”與“身份社會(huì)”的社會(huì)景象。政府則成為了“全能政府”[12]90。反射利益就成為了“日用而不察”的存在。

改革開(kāi)放扭轉(zhuǎn)了這一趨勢(shì)。八二憲法明確規(guī)定了公民的基本權(quán)利，將之置于國(guó)家機(jī)構(gòu)之前。這一現(xiàn)代的全面的基本權(quán)利至少表明政治意識(shí)形態(tài)意在塑造一個(gè)私人的與國(guó)家并置的空間。政府權(quán)限也在憲法中寫(xiě)明，法治政府漸次成型。隨著數(shù)次修憲，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等也逐一入憲，權(quán)利不再貧乏，個(gè)人意識(shí)逐漸樹(shù)立。政企分開(kāi)、企業(yè)改革、政府精簡(jiǎn)，促使個(gè)人從一體化社會(huì)組織中游離出來(lái)。由此形成了國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人復(fù)雜糾葛的利益關(guān)系。雖然政府從以前的保姆形象，轉(zhuǎn)化為足球場(chǎng)上的裁判員，但政府兜底負(fù)責(zé)制，為人民服務(wù)的意識(shí)形態(tài)以及憲法上社會(huì)主義的規(guī)定，都暗示 “全能政府”的某種新時(shí)代變形。反射利益雖然轉(zhuǎn)化成為了制度與執(zhí)法帶來(lái)的客觀利益，潛意識(shí)里仍然需要政府用良心和反思來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，個(gè)人權(quán)利帶來(lái)的解放效應(yīng)，使個(gè)人更多從個(gè)人利益角度審視反射利益。伴隨著更多的公眾參與以及社會(huì)主義民主建設(shè)，必然有更多法律程序和民主程序來(lái)促使政府保障反射利益。反射利益不再是“日用而不察”，而是被各方充分調(diào)動(dòng)以實(shí)現(xiàn)自己的利益，成為了一個(gè)社會(huì)整合的重要作用點(diǎn)。

如果說(shuō)，過(guò)去的反射利益存在于政治反思機(jī)制之中，那么今天的反射利益更多地法制化了。在行政法中，經(jīng)濟(jì)行政法(反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)品質(zhì)量控制)、社會(huì)行政(社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障、養(yǎng)老)、環(huán)境衛(wèi)生行政(環(huán)保、醫(yī)療、城市管理)等領(lǐng)域的立法中，全面規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，由此帶來(lái)大量反射利益：政府在經(jīng)濟(jì)上反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的利益，政府建立社會(huì)保障制度給公民帶來(lái)了醫(yī)療、養(yǎng)老等便利，政府全面落實(shí)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)給公民帶來(lái)青山綠水的生態(tài)利益。法治政府、有限政府、服務(wù)政府下的反射利益已經(jīng)根本不同于一體化社會(huì)中的反射利益，卻面臨著行政資源有限性、 自由裁量等現(xiàn)代法制問(wèn)題，并仍然籠罩著政府良心、反思理性的遺留物。換句話說(shuō)，中國(guó)的反射利益正處在轉(zhuǎn)型形態(tài)——從集體主義的偶然存在轉(zhuǎn)化到權(quán)利時(shí)代的法制存在。與之相應(yīng)，“全能政府”轉(zhuǎn)型為“法治政府”“服務(wù)政府”與“有限政府”，意味著政府對(duì)待反射利益方式的轉(zhuǎn)變——逐漸從履行自己的職責(zé)使命就可充分實(shí)現(xiàn)人民的利益轉(zhuǎn)化到公平公正地調(diào)整社會(huì)上各種利益(當(dāng)然包括反射利益)與節(jié)制政府自身的利益。

(二)中國(guó)行政法上反射利益的關(guān)鍵問(wèn)題

反射利益的焦點(diǎn)問(wèn)題是確定反射利益的法律表達(dá)。這是行政法上提出“公法權(quán)利―反射利益”對(duì)偶概念的動(dòng)因，也是中國(guó)行政法上的焦點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)憲法確立“人權(quán)保障”原則，政治上確立“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(《黨的十八屆四中全會(huì)<決定>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2014年版第4頁(yè))。，意味著“公法權(quán)利―反射利益”二元?jiǎng)澐值谋罎?，那些大量為個(gè)人享有的反射利益，會(huì)逐步轉(zhuǎn)化為公法權(quán)利——立法者、執(zhí)法者與司法者不予理睬的利益變得稀少起來(lái)?！胺瓷淅妯D公法權(quán)利”的分析性區(qū)別，就會(huì)轉(zhuǎn)化為類型聯(lián)系。執(zhí)法者要思考和面對(duì)的利益，從個(gè)人角度看，不是反射利益，就是公法權(quán)利。反射利益的“個(gè)人享有”是假象：在分析意義上，反射利益歸為公共利益，公法權(quán)利卻是個(gè)人的。而從利益評(píng)價(jià)的角度看，公法權(quán)利就在反射利益的延長(zhǎng)線上，形成類型的漸變關(guān)系?？梢?jiàn)貫通在行政法運(yùn)行過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題是：反射利益在何種條件下可以成為公法權(quán)利？那些不是公法權(quán)利的反射利益又該如何充分實(shí)現(xiàn)？

施米特·阿斯曼關(guān)于利益“距離”與“差異”的討論具有重要啟發(fā)意義。一般意義上，行政被視為公共利益的代表者。行政將個(gè)體當(dāng)事人之間的利益沖突(平等民事關(guān)系)，轉(zhuǎn)化為它與某一特定當(dāng)事人之間的關(guān)系(不平等的行政法律關(guān)系)，降低個(gè)人利益協(xié)調(diào)的成本。有時(shí)候，行政則是為了避免“公地悲劇”而對(duì)那些無(wú)法分配到個(gè)人身上的利益加以處置。行政實(shí)現(xiàn)公共利益，個(gè)人也就順帶實(shí)現(xiàn)了反射利益。個(gè)人被視為整體中無(wú)差別分子，無(wú)需特別照看。實(shí)際上，個(gè)體所享有之反射利益存在“差異”與“距離”。例如，市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于所有的競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者。若某一廠商大肆以低于成本價(jià)銷售商品，致使某一區(qū)域的相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)者關(guān)門(mén)，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)此等情形，卻不履行職責(zé)追究不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者的法律責(zé)任，那么這一特定區(qū)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者，就與較遠(yuǎn)地區(qū)甚至全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的利益有所不同，因?yàn)檫@一不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)其利益造成直接、重大的損害，這就是“差異”與“距離”。這時(shí)，若這一區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)者起訴行政機(jī)關(guān)要求其履行法定職責(zé)，如執(zhí)法機(jī)關(guān)以他們享有的僅僅是反射利益而不予受理，就過(guò)于不正義。因此，最高人民法院的司法解釋明確規(guī)定，這種情形可以提起行政訴訟。江必新、梁鳳云法官給出的理由是：“行政主體的行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的合法權(quán)益造成了不利影響……剝奪一個(gè)行政相對(duì)人的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，實(shí)際上直接或者間接地影響了他的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，即便只是對(duì)其產(chǎn)生不利影響，也符合原告資格的本質(zhì)特征?！盵13]其理由的核心——影響了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等這樣具有“個(gè)體性”的利益——恰在論證競(jìng)爭(zhēng)者的反射利益迥異于反壟斷機(jī)關(guān)執(zhí)行職責(zé)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

這表明，從反射利益到公法權(quán)利變遷的關(guān)鍵是反射利益呈現(xiàn)了足夠的“差異”與“距離”，從而使該利益具有了明顯的“個(gè)性”，也就是用無(wú)差別的公共利益無(wú)法覆蓋和充分保障這一具有“個(gè)性”的利益，而只能賦予其公法權(quán)利。這樣的“差異”與“距離”，一般而言與反射利益的“重要性”(從價(jià)值角度觀測(cè))和受損程度(從事實(shí)因果角度觀測(cè))有著極其密切的關(guān)系。特定區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)者的關(guān)門(mén)，意味著競(jìng)爭(zhēng)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)受損：財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法保障的基本權(quán)利，更是就業(yè)、民生的重要保障，其價(jià)值重要性不言而喻。與此同時(shí)，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)也只是在這個(gè)區(qū)域中造成損害而達(dá)到“關(guān)門(mén)”之程度，不可不謂之“嚴(yán)重”。這時(shí)候，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定的職責(zé)所帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)秩序的反射利益，根本無(wú)法涵蓋這一嚴(yán)重的重要損失，賦予這個(gè)區(qū)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者“請(qǐng)求權(quán)”就是必要的?！安町悺迸c“距離”的測(cè)定，首先取決于法律體系的“客觀價(jià)值秩序”[14]。以憲法為首的法律體系，形成了針對(duì)不同規(guī)范目的的意義體系，這對(duì)司法者而言就是由立法者預(yù)先設(shè)定的，必須按照法學(xué)方法加以發(fā)現(xiàn)的客觀價(jià)值要求。一般而言，憲法上的基本權(quán)利及其所透露出來(lái)的價(jià)值——生命、健康、人身自由、信仰、言論等——往往可以證成“差異”和“距離”的存在。例如，南京市規(guī)劃局中山陵管理局在紫金山上建設(shè)觀景臺(tái)。原告東南大學(xué)教師施建輝、顧大松認(rèn)為建設(shè)觀景臺(tái)“破壞了其享受自然景觀帶來(lái)的精神上的愉悅”*http://www.ycwb.com/gb/content/2001-10/19/content_266964.htm，訪問(wèn)日期：2015年4月19日，請(qǐng)求撤銷被告的規(guī)劃許可行為。實(shí)際上，紫金山的優(yōu)美形態(tài)帶來(lái)的利益并未達(dá)到生命、人身的重要程度。它也就尚未成為一項(xiàng)公法權(quán)利，原告的訴訟請(qǐng)求被駁回也就顯而易見(jiàn)。其次，取決于當(dāng)事人的反射利益受損之狀況。這涉及到因果關(guān)系的判斷。這可以從一組案例的對(duì)比中得到說(shuō)明。北京的田家樂(lè)起訴北京朝陽(yáng)區(qū)民政局撤銷其父婚姻登記案，法院不予受理。而在胡加招遺產(chǎn)繼承案中，胡加招母親對(duì)胡加招生前再婚登記提起行政訴訟卻得到了受理[15]。這對(duì)相似的案件，在法院的命運(yùn)迥異，其關(guān)鍵恰在于前案中登記并未損害被告的利益，后案中當(dāng)事人的利益明顯有受損之虞，且數(shù)額巨大?；橐龅怯浰鶐?lái)的公共利益，那種家庭制度的穩(wěn)定以及人身、財(cái)產(chǎn)關(guān)系的明確化，都足以覆蓋前者，卻無(wú)法覆蓋后者。

這種“個(gè)性”(“差異”與“距離”)識(shí)別方法可以對(duì)應(yīng)于“反射利益—公法權(quán)利”的漸變判定問(wèn)題。該方法當(dāng)然對(duì)立法者、執(zhí)法者與司法者具有重要意義。它可以幫助法官思考反射利益是否轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利，回答起訴是否符合起訴要件，進(jìn)而據(jù)此按照訴訟要件作出裁判。立法者可以更為靈活地對(duì)待各種利益狀況，利用授權(quán)明確識(shí)別反射利益“個(gè)性”的方法，為執(zhí)法者與法官留下判斷基準(zhǔn)。執(zhí)法者在解釋法律，進(jìn)行自由裁量，形成公共政策時(shí)，可以根據(jù)社會(huì)變化的情勢(shì)，依據(jù)反射利益的變化梯度，在行政程序內(nèi)給予利益享有者適當(dāng)?shù)慕巧Ｕ闲姓袨榈暮戏ㄐ耘c合理性。反射利益的“主體化”使經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科運(yùn)用到行政運(yùn)作過(guò)程與司法過(guò)程之中。這樣就可以更好地分析是否存在反射利益，反射利益究竟有多重要，若不考慮、不顧及該利益對(duì)利益享有者的損害有多大，又怎能搞清和它沖突的利益相比又是一種怎樣的比例關(guān)系。反射利益帶來(lái)的正是學(xué)者所言的“社科法學(xué)”的發(fā)展[16]。

中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，法治建設(shè)自然出現(xiàn)“古典”“現(xiàn)代”與“后現(xiàn)代”并置現(xiàn)象，更會(huì)出現(xiàn)“本土”與“國(guó)際”的糾葛。研究反射利益的發(fā)展史并不是提供某種正確性，而是要為中國(guó)行政法的主體性發(fā)展提供思考資源。初始，反射利益作為一種論證策略，解釋為何某些利益國(guó)家不予理睬。隨著近現(xiàn)代憲法的誕生，國(guó)家理念以及行政任務(wù)的巨大變化，人的權(quán)利成為全球性話語(yǔ)，反射利益的這種早期作用也就隱退不見(jiàn)了。反射利益作為利益分析切入口的作用日益彰顯，擔(dān)負(fù)起行政擴(kuò)張年代對(duì)行政進(jìn)行利益分析的重任，并進(jìn)一步成為形成公法權(quán)利的契機(jī)，從而呈現(xiàn)出反射利益與公法權(quán)利的類型轉(zhuǎn)變：一條嚴(yán)絲合縫的意義脈絡(luò)形成了。中國(guó)古代的“民為邦本”，現(xiàn)代的“為人民服務(wù)”以及從“人民政府”向“法治政府”“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變同樣需要人民利益的某種現(xiàn)代法治表達(dá)及其實(shí)現(xiàn)技術(shù)。反射利益與公法權(quán)利的這種類型關(guān)系就是關(guān)鍵所在。此時(shí)，就可以體驗(yàn)到行政法學(xué)上的利益法學(xué)與規(guī)范法學(xué)之間的密切互動(dòng)合作關(guān)系。

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(責(zé)任編輯 胡志平)

On reflective interests in administrative law

WANG Benchun

(SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,P.R.China)

The prevailed theory of administrative law deems reflective interests as the remainder of public rights.But it will be found to have its own independent value if we examine the conceptual history of reflective interests and explore its interest law theory background thoroughly. On that basis,the concept of reflective interests will develop well in Chinese administrative law theory and will help to soundly resolve many administrative law disputes.

reflective interests; type; function; sinicization

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.01.009

Format: WANG Bencun.On reflective interests in administrative law[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2017(1):76-85.

2016-121-24

王本存(1979-)，男，山東蒙陰人，重慶大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，法學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究，Email: wangbencun@cqu.edu.cn。

D912.1

A

1008-5831(2017)01-0076-10

歡迎按以下格式引用：王本存.論行政法上的反射利益[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(1):76-85.