中美地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系比較分析
——以我國村民委員會(huì)為例

李 渡，汪 鑫

(同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

中美地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系比較分析
——以我國村民委員會(huì)為例

李 渡，汪 鑫

(同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

地方基層政府是國家治理的權(quán)力末端，農(nóng)村社區(qū)自治組織是社區(qū)自治的主體，明確兩者的法律關(guān)系是國家治理法治化的重要一環(huán)。村委會(huì)是我國村民自治的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是村民自治最為重要的機(jī)構(gòu)，因此研究以我國村委會(huì)為例，通過對(duì)中美兩國地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系的闡釋，來比較兩國法律關(guān)系存在的共同點(diǎn)，并且從法律地位、管理力度、處理糾紛方式三個(gè)方面深入比較兩者存在的差異。

地方基層政府；農(nóng)村社區(qū)自治組織；法律關(guān)系；中美比較

目前，在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展與深度變革的時(shí)期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變動(dòng)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加速以及農(nóng)村公共服務(wù)等都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)提出了新的要求。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也指出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”；“推進(jìn)基層治理法治化。”在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是我國基層治理的主體，因此明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)法律關(guān)系符合當(dāng)前依法治國的大政方針，是基層治理法治化的重要一環(huán)。此外，李克強(qiáng)總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇的致辭中指出，“法無授權(quán)不可為，法無禁止皆可為，法定責(zé)任必須為”[1]，也表明必須明確我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)法律關(guān)系，限定兩者各自的權(quán)責(zé)。然而學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系的研究多集中在其職能、角色以及權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面，用比較的方法對(duì)兩者法律關(guān)系的研究少有涉及。因此本文擬分別探討中美兩國地方基層政府與農(nóng)村自治組織法律關(guān)系，并比較其異同，以進(jìn)一步加深對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)。

一 地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織概說

地方政府廣義上指管理特定行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的政府組織的總稱，狹義的定義則專指地方或地區(qū)行政機(jī)關(guān)，與中央政府相對(duì)。農(nóng)村社區(qū)自治組織是指農(nóng)村社區(qū)中的居民自治組織，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治與民主管理的主要載體。

我國地方政府是指相對(duì)于中央人民政府(國務(wù)院)而言的各級(jí)人民政府，憲法第95條規(guī)定，“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，簡稱“地方政府”。我國的地方基層政府是指依法設(shè)立的縣(縣級(jí)市)、區(qū)級(jí)以下人民政府，包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。因此，本文所研究的地方基層政府系指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。此外，我國現(xiàn)行《憲法》第一百一十一條和《村組法》第二條規(guī)定，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；可見，我國村民委員會(huì)是村民自治的一個(gè)常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是我國村民自治的主要載體，本文所研究的農(nóng)村社區(qū)自治組織即特指村民委員會(huì)。

美國是一個(gè)實(shí)行地方高度自治的聯(lián)邦制國家，有地方自治和社區(qū)治理的傳統(tǒng)。美國地方政府分為縣、市、鄉(xiāng)、村、學(xué)區(qū)和特別政區(qū)。其中村政府是農(nóng)村社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，是一級(jí)地方政府，具有獨(dú)立管轄本地事務(wù)的權(quán)力，決定本村發(fā)展過程中的重大問題，且具有一定的立法權(quán)，是地方自治的一個(gè)重要組成部分。本文主要研究美國鄉(xiāng)村自治，因此選取村政府為例。在美國農(nóng)村社區(qū)自治組織多種多樣，概括其類型,一是全國性的非政府組織在社區(qū)設(shè)置的分支，如全國的農(nóng)產(chǎn)品組織等；二是農(nóng)村社區(qū)建立的農(nóng)村行業(yè)組織；三是社區(qū)服務(wù)性設(shè)施的共同管理組織；四是社區(qū)非營利組織[2]。在美國，針對(duì)美國農(nóng)村社區(qū)自治組織，建立了由各州政府與聯(lián)邦政府共同監(jiān)督規(guī)制的法制管理體系，法律明確規(guī)定了農(nóng)村社區(qū)自治組織的準(zhǔn)入制度，并且通過公開透明的稅收制度進(jìn)行監(jiān)督管理。

二 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的法律關(guān)系分析

改革開放前，我國的農(nóng)村社會(huì)一直處于行政性較強(qiáng)的國家管理中。1950年，設(shè)立村政權(quán)組織，行政村與鄉(xiāng)成為同一級(jí)政權(quán)。1954年，逐步取消行政村建制。1958年實(shí)行“政社合一”的人民公社制度。直到改革開放，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣，村級(jí)組織開始出現(xiàn)變化。1980年，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)選舉產(chǎn)生了中國第一個(gè)村民委員會(huì)?！鞍硕椃ā笔状未_認(rèn)“村民委員會(huì)”這一組織形式，明確村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。1987年頒布《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，后于1998年11月修訂正式實(shí)施，明確了村委會(huì)性質(zhì)、地位、職責(zé)和組織架構(gòu)等，為村民自治提供了法律保障。2010年，修訂頒布《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)，我國村民自治的實(shí)踐進(jìn)入新的發(fā)展階段。

我國《憲法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)，是一個(gè)具有自治性、基層性、群眾性的組織，具有管理本村村務(wù)與財(cái)產(chǎn)、協(xié)助與執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托職權(quán)的職責(zé)[3]?？梢姡迕裎瘑T會(huì)既要在基層政府的指導(dǎo)、支持和幫助下協(xié)助政府執(zhí)行部分行政行為，并且落實(shí)和貫徹相應(yīng)的國家政策，又要積極執(zhí)行村民會(huì)議的決定、決議，真正將管理組織職能落到實(shí)處。因此，村民委員會(huì)職責(zé)主要包括這兩方面：(1)管理與組織職能?！洞褰M法》第二條規(guī)定“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”?！洞褰M法》第八條則賦予村委會(huì)經(jīng)營和管理村集體財(cái)產(chǎn)的職權(quán)，以保障村民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益[4]。(2)協(xié)助與執(zhí)行職責(zé)?！洞褰M法》第五條規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”；第十條規(guī)定“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議?！?/p>

《村組法》也明確規(guī)定了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的法律關(guān)系?！洞褰M法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”此外，《村組法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)監(jiān)督、支持與幫助等權(quán)力，如村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、區(qū)域劃分等問題，需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出；村規(guī)民約的制定需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，如違反法律規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正；村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令其依法公布；村委會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還須為村委會(huì)協(xié)助政府開展工作提供必要的條件幫助，且提供委托工作的經(jīng)費(fèi)[5]。同時(shí)《村組法》規(guī)定村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織[6]?？梢钥闯?，通過上述《村組法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系不是上、下級(jí)關(guān)系，不是行政隸屬關(guān)系，具體表現(xiàn)為：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作主要是指導(dǎo)、支持、幫助與監(jiān)督，具體包括：對(duì)村委會(huì)原則性、方向性工作進(jìn)行指導(dǎo)，不涉及村民自治的范疇；幫助支持村委會(huì)依法履行的職責(zé)，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家方針政策,執(zhí)行村規(guī)民約、提供公共服務(wù)與公共設(shè)施建設(shè)等方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡量給予實(shí)際支持[7]；監(jiān)督處理村委會(huì)的違法行為。第二、村委會(huì)經(jīng)村民及法律的法定授權(quán)和委托，自主管理本村政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各項(xiàng)事務(wù)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干涉村民自治范圍的各項(xiàng)事務(wù)，村民委員會(huì)在村民自治事務(wù)的工作范疇內(nèi)，擁有自主的權(quán)利。第三、村委會(huì)要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，對(duì)法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)必須給予協(xié)助，推行國家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，共同推進(jìn)我國農(nóng)村建設(shè)。此外，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)政府責(zé)令改正[9]。

綜上所述，村委會(huì)作為我國的村民自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種指導(dǎo)、合作的關(guān)系，具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：第一，《村組法》對(duì)兩者各自的職責(zé)范圍有明確規(guī)定，進(jìn)一步說就是村民自治范圍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職權(quán)范圍有著明確的界限，村委會(huì)負(fù)責(zé)村務(wù)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)則以政務(wù)為限。村務(wù)由村委會(huì)代表村民進(jìn)行管理；政務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家進(jìn)行管理。但當(dāng)村委會(huì)違反法律法規(guī)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)責(zé)令其改正，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)屬于村民自治范圍事項(xiàng)，則由上一級(jí)政府責(zé)令改正。第二，我國村委會(huì)是農(nóng)村社區(qū)主要的自治組織，具有維護(hù)村民合法權(quán)益的職責(zé)，因此，當(dāng)村民與政府、其他組織產(chǎn)生糾紛時(shí)，村委會(huì)有權(quán)代表村民通過合法渠道解決糾紛。

三 美國村政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織的法律關(guān)系解析

美國是一個(gè)地方自治高度發(fā)達(dá)的國家，鄉(xiāng)村自治是整個(gè)自治體系中最典型、最重要的一部分。在90年代初，美國國會(huì)通過“授權(quán)區(qū)和事業(yè)社區(qū)”的法案，重新界定了政府和社區(qū)的關(guān)系。在美國，農(nóng)村社區(qū)的事務(wù)通常由委員會(huì)(董事會(huì))來進(jìn)行自治管理，委員會(huì)(董事會(huì))是農(nóng)村社區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)也是村政府的重要機(jī)構(gòu)，是地方政府的一個(gè)重要組成部分，主要職能是管理本村各項(xiàng)事務(wù)，提高社區(qū)居民的福利，促進(jìn)社區(qū)的溝通，監(jiān)督與評(píng)估社區(qū)社會(huì)質(zhì)量等。在美國，鄉(xiāng)村自治是一個(gè)當(dāng)然的概念，鄉(xiāng)村自治法本身健全完善，但是美國并沒有一部統(tǒng)一的國家法來規(guī)定鄉(xiāng)村自治，州的法律中也沒有對(duì)鄉(xiāng)村法進(jìn)行規(guī)范和約束的具體成文的法律條款，但是極少數(shù)以州法律的形式規(guī)定村自治制度，比如密歇根州的《村莊法案》(TheGeneralLawVillageAct)。

在密歇根州，《村莊官員普通法》規(guī)定建立村政府的主要目的是為了制定和實(shí)施當(dāng)?shù)乇O(jiān)管條例和提供公共服務(wù),如消防和警察,公共工程和公用事業(yè)，并且規(guī)定了村政府的構(gòu)成。在密歇根州，共有254個(gè)村莊，其中46個(gè)有自己的村憲章，208個(gè)村遵循《村莊法案》規(guī)定，這些村莊基本都是被按照標(biāo)準(zhǔn)模式重組的典型的弱村總統(tǒng)-委員會(huì)模式。根據(jù)法案規(guī)定，村總統(tǒng)一般由村民選舉產(chǎn)生，該法案1973年修訂中規(guī)定總統(tǒng)有為期兩年的任期,且村總統(tǒng)是村理事會(huì)的投票成員。1974年,重新修訂該法案，規(guī)定村總統(tǒng)有4年任期，但是每兩年選舉一次，且獲得一半以上的選票。該法案在1998年再次通過修正案規(guī)定，包括理事會(huì)成員從七個(gè)減少到5個(gè),允許村政府任命一位書記員和財(cái)務(wù)主管。TheHomeRuleVillageAct要求每個(gè)村莊選舉產(chǎn)生村長、書記員和立法機(jī)構(gòu)，但是總統(tǒng)和職員不需要由村民直接選舉,可由村委員會(huì)(董事會(huì))選舉產(chǎn)生。在46個(gè)遵循該法案的村莊中,只有22個(gè)村有村經(jīng)理(村長)這個(gè)職位。地方自治村的政府形式靈活多樣,《村莊法案》沒有規(guī)定統(tǒng)一的形式。同時(shí)密歇根州的自治村憲章根據(jù)不同社區(qū)的情況采納不同的版本[10]。

此外，在美國目前沒有一個(gè)國家法明確規(guī)范農(nóng)村自治組織建設(shè)的，但是針對(duì)農(nóng)村社區(qū)自治組織的管理?xiàng)l例滲透在諸多法律法規(guī)中，諸如憲法、州財(cái)產(chǎn)法以及聯(lián)邦稅法等。部分州也對(duì)村政府與農(nóng)村自治組織的法律關(guān)系進(jìn)行概述，如“紐約州在地方合作方面,法人主體的相對(duì)獨(dú)立性,使社團(tuán)性村與其他法人主體之間的合作關(guān)系常常表現(xiàn)為一種法律關(guān)系，目的是為了同多邊合作預(yù)防化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)共同發(fā)展，提高資源集約利用?！盵11]此外，密歇根州對(duì)村政府與農(nóng)村自治組織之間的關(guān)系有著比較明確的界定。比如法律要求村的委員會(huì)成員必須會(huì)見其他農(nóng)村社區(qū)自治組織、公民團(tuán)體，如農(nóng)村行業(yè)協(xié)會(huì)、共管組織等，要求官員傾聽他們的意見與建議，且被要求發(fā)言或討論問題。這些做法有利于獲得有價(jià)值的遠(yuǎn)見和構(gòu)建社區(qū)的政治支持,且減少來自自治組織的投訴。TheGeneralLawVillageAct規(guī)定了具體做法：(1)必須在會(huì)面前盡可能地多了解這些組織；(2)做好充分的準(zhǔn)備，不允許應(yīng)付；(3)如果被要求做演講,十至十五分鐘即可，但是要給其他自治組織留下充分足夠的提問時(shí)間；(4)要坦率、直接地正視自治組織提出的問題,不能躲避和畏懼；(5)如果不知道一個(gè)問題的答案,就直接說，不要欺騙他人；(6)如果委員會(huì)的其余成員不同意,或者出現(xiàn)一些法律障礙,而進(jìn)一步調(diào)查后,前面的事實(shí)似乎不準(zhǔn)確,要及時(shí)糾正；(7)要時(shí)刻關(guān)注其他組織的需求，即使是告知他們的要求不能實(shí)現(xiàn)[12]。

通過上述分析，可以看到在農(nóng)村社區(qū)治理過程中，中央政府、村政府以及其他自治組織既分工又合作，及時(shí)而有效地傳遞和反饋社會(huì)需求。通過這樣的多元供給機(jī)制，對(duì)反饋出來的社會(huì)需求，政府、市場、社會(huì)根據(jù)需求類型的不同迅速提供。因此，美國村政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系是一種合作、互補(bǔ)、承包的關(guān)系，而不是一種隸屬、上下級(jí)的關(guān)系，具體表現(xiàn)為：(1)村政府沒有權(quán)力直接對(duì)自治組織的具體運(yùn)營管理進(jìn)行干涉，只能通過法律、法規(guī)等建立自治組織的準(zhǔn)入機(jī)制、規(guī)范農(nóng)村社區(qū)自治組織的行為、建立透明的稅收制度。總之，就是要保證農(nóng)村社區(qū)自治組織的獨(dú)立性和自治性。(2)對(duì)于村莊的公共服務(wù)、共同工程與公用事業(yè)等事務(wù)，很多都是村政府委托或雇傭自治組織代為經(jīng)營管理，兩者資源共享，共同對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行合作共管。(3)村政府要定期會(huì)見自治組織代表，尊重自治組織，聽取他們的意見，接受他們的監(jiān)督，解決他們提出的問題。

四 地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系之中美比較

通過上文對(duì)中美兩國地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系的分別概述，可以看到兩者之間有著明確的共同點(diǎn)與不同點(diǎn)。共同點(diǎn)具體變現(xiàn)為：首先，中美地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系具有相同的性質(zhì)。中美地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)是法律對(duì)地方政府與社區(qū)之間關(guān)系的具體延伸與細(xì)化，具體說來就是地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織之間的一種合作、共贏的社區(qū)治理。中美兩國農(nóng)村社區(qū)自治組織在法律上具有相同的性質(zhì)，都是非政府組織，而不是一級(jí)政府，但同時(shí)都是社區(qū)治理的一個(gè)重要參與者。因此，地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織的法律關(guān)系具有相同的性質(zhì)，都是政府與非政府組織的法律關(guān)系的具體化。其次，中美農(nóng)村社區(qū)自治組織雖然形式多樣，但是卻都具有相同的功能：為村民利益服務(wù)，保障村民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，還擔(dān)負(fù)著擴(kuò)展社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域、提高社區(qū)服務(wù)水平的功能。因此，中美地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織的法律關(guān)系中，農(nóng)村社區(qū)自治組織都是代表本社區(qū)村民利益，對(duì)社區(qū)進(jìn)行共管共治的重要組織。

此外，由于中美兩國政治制度、歷史和國情都存在很多不同之處，因此地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系之間存在著較大差異，具體表現(xiàn)為：(1)村民委員會(huì)具有獨(dú)特的法律地位。在中國，相較于其他農(nóng)村社區(qū)自治組織，《村組法》規(guī)定了村民委員會(huì)是中國村民自治的最主要機(jī)構(gòu)，是我國村民自治的主要載體，具有管理村務(wù)的權(quán)力[13]。而美國的農(nóng)村社區(qū)自治組織則不存在這種特殊的法律地位，他們只是協(xié)助村政府治理農(nóng)村社區(qū)的組織，沒有獨(dú)立的治理權(quán)，在法律地位上，沒有村民委員會(huì)獨(dú)特的法律地位。(2)中美地方基層政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)自治組織的管理力度不同。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)有指導(dǎo)、幫助、支持、監(jiān)督的職能，村民委員會(huì)在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托的職能時(shí)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督。簡言之，村民委員會(huì)雖然是村民自治組織，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的法律關(guān)系是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在美國，農(nóng)村社區(qū)自治組織已經(jīng)形成了一套完整獨(dú)立的運(yùn)作模式和政府管理模式。村政府沒有權(quán)力直接干涉農(nóng)村自治組織的內(nèi)部運(yùn)作，只能通過法律法規(guī)規(guī)范自治組織行為，而且必須保持其獨(dú)立性，因此在村政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織之間更具獨(dú)立性，兩者在治理農(nóng)村社區(qū)時(shí)往往處于一種互動(dòng)的關(guān)系。(3)處理糾紛的方式不同。我國《村組法》規(guī)定如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干涉村民自治范圍的村務(wù)，則由上級(jí)政府部門責(zé)令改正[14]。因此，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與村委會(huì)的自治產(chǎn)生矛盾時(shí)，是由上級(jí)政府在進(jìn)行處理的。在美國，如果村政府過度干涉農(nóng)村社區(qū)自治組織的運(yùn)營、自治，自治組織則會(huì)直接上告法院，通過司法的方式進(jìn)行解決[15]。

綜上所述，雖然中美兩國地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織法律關(guān)系有一定的相同之處，但是兩者也存在較大的差異。從農(nóng)村社區(qū)自治組織的法律地位看，我國村委會(huì)更為獨(dú)特；從管理力度看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)管理力度更大；從處理兩者糾紛的方式看，我國更傾向于上級(jí)政府處理。而通過比較兩者之間的差異可以看出，美國地方基層政府與農(nóng)村社區(qū)自治組織之間更為完整的法律規(guī)制值得我們的思考與借鑒，有助于推進(jìn)我國基層治理的法治化進(jìn)程。

[1]李克強(qiáng)出席第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式并發(fā)表致辭[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-11.

[2]蔣學(xué)基.美國社區(qū)非政府組織的運(yùn)行情況及其啟示[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2002，(4).

[3]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第2條，第5條，第8條，第10條.

[4]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第8條.

[5]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第3條第2款，第27條第1、3款，第31條，第36條第2款，第37條.

[6]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第35條.

[7]張厚安.中國農(nóng)村基層政權(quán)[M].成都:四川人民出版社，1992.

[8]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第2條，第8條.

[9]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第36條第3款.

[10][12]Handbook for General Law Village Officials[J].The Michigan League，2015，(3).

[11]黃輝.論美國鄉(xiāng)村自治法律制度——以《紐約鄉(xiāng)村法》為例[J].當(dāng)代法學(xué)，2009，(1).

[13]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第1條，第2條.

[14]中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2010)[Z].第36條第3款.

[15]對(duì)待非政府組織指導(dǎo)原則[EB/OL].美國國務(wù)院國際信息局(IIP)網(wǎng)，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2006/ 12/20061219141944ibnij3.414333e-03.html#axzz4DmaCPKL7.

(責(zé)任編校：簡小烜)

Comparative Analysis of Legal Relations of Local Government and Rural Community Autonomous Organization Between China and America

LI Du, WANG Xin

(School of Political Science & International Relations, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Local grass roots government is the end of the power of state governance, rural community autonomous organization is the main body of community autonomy, and it is a critical link to identify the legal relationship between the two parties in the process of governing the country by law. The village committee is the permanent executive body of villager autonomy in our country, and it is the most important institution of villager autonomy. Therefore, taking the village committee in China as an example, based on the legal relationship between local government and rural community autonomous organization in China and USA, the paper compares the two countries’ legal relations, and summarizes the characteristics in common as well as those in different from three aspects: the legal status, management efforts, and handling disputes ways.

local grass-root government; rural community autonomy organization; legal relationship; comparison between China and America

2016-11-23

同濟(jì)大學(xué)研究生國際交流基金項(xiàng)目，編號(hào)：201502034。

李渡(1954— )，男，湖南沅陵人，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：中外政治制度、中國政治發(fā)展。汪鑫(1986— )，女，山東淄博人，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士生。研究方向：憲法與行政法學(xué)、政治學(xué)理論。

D93.11

A

1008-4681(2017)01-0080-05