市縣級(jí)區(qū)域非金融支付發(fā)展困境與監(jiān)管思路

李中堅(jiān)　趙大志　任天智

摘 要：非金融支付服務(wù)打破了傳統(tǒng)銀行業(yè)金融支付一統(tǒng)天下的局面，支付市場(chǎng)主體多元化，產(chǎn)品日趨豐富，方便了消費(fèi)者選擇，活躍了支付市場(chǎng)，但支付服務(wù)市場(chǎng)無(wú)序涌入、案件頻發(fā)、監(jiān)管缺位等弊端也迅速顯現(xiàn)。在現(xiàn)有制度安排下，市縣兩級(jí)人民銀行履行支付市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，探索用市場(chǎng)化監(jiān)管手段管理非銀行支付機(jī)構(gòu)和非金融支付市場(chǎng)。

關(guān)鍵詞：非金融支付；金融監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.46 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（1）-0062-04

非金融支付服務(wù)自誕生之日起，經(jīng)歷了從地下到地上、線下到線上、固定到移動(dòng)的演變，打破了傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)壟斷支付市場(chǎng)的局面，支付市場(chǎng)多元化發(fā)展，支付產(chǎn)品日趨豐富，既促進(jìn)了支付市場(chǎng)快速發(fā)展，也增加了消費(fèi)者選擇，但在包容性增長(zhǎng)的背后，區(qū)域支付市場(chǎng)無(wú)序涌入、案件頻發(fā)、監(jiān)管缺位等弊端也逐步顯現(xiàn)。基層央行如何監(jiān)管高度市場(chǎng)化的支付市場(chǎng)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，護(hù)佑支付市場(chǎng)的健康發(fā)展，防范區(qū)域性支付風(fēng)險(xiǎn)，成為現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

一、市縣級(jí)區(qū)域非金融支付業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施方案的通知》精神和甘肅省的統(tǒng)一部署，中國(guó)人民銀行武威市中心支行牽頭對(duì)轄內(nèi)支付市場(chǎng)進(jìn)行了聯(lián)合清理整頓。清理中發(fā)現(xiàn)，由于市縣級(jí)區(qū)域非銀行支付市場(chǎng)的無(wú)審核準(zhǔn)入，使監(jiān)管者很難掌握轄內(nèi)開(kāi)展第三方支付業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)情況。從市場(chǎng)調(diào)查和相關(guān)數(shù)據(jù)看，在武威轄區(qū)開(kāi)展第三方支付業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)共有19家。其中，銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行有較為正常的監(jiān)管關(guān)系，其它17家支付機(jī)構(gòu)均以代理商形式開(kāi)展支付業(yè)務(wù)，無(wú)工商登記，無(wú)展業(yè)報(bào)備，無(wú)聯(lián)系方式。截至2016年7月末，武威市非金融支付機(jī)構(gòu)發(fā)展特約商戶(hù)數(shù)量為5147家，較年初增長(zhǎng)9.8%，占全市商戶(hù)總量的48.97%；布放POS機(jī)具總量為5536臺(tái)，較年初增長(zhǎng)8.24%，占全市機(jī)具總量的49.98%；2016年1-7月累計(jì)交易銀行卡收單業(yè)務(wù)筆數(shù)714661萬(wàn)筆，交易金額364691萬(wàn)元，分別占全市銀行卡收單業(yè)務(wù)總量的31.89%和48.17%。據(jù)支付業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者反映，由于支付業(yè)務(wù)申請(qǐng)門(mén)檻低、投資少、收益期長(zhǎng)、操作簡(jiǎn)單，越來(lái)越多的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者涌入代理人市場(chǎng)，有近兩倍于銀行機(jī)構(gòu)，占據(jù)一半收單市場(chǎng)的支付機(jī)構(gòu)基本處于無(wú)序迅猛發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

二、市縣級(jí)區(qū)域支付市場(chǎng)特征

（一）市場(chǎng)無(wú)序進(jìn)入。隨著支付服務(wù)市場(chǎng)的快速發(fā)展，受新業(yè)態(tài)利潤(rùn)增長(zhǎng)快的誘惑，大量的電腦公司（門(mén)店）、手機(jī)店甚至房屋出租者，紛紛轉(zhuǎn)而開(kāi)展第三方支付業(yè)務(wù)。截至2016年7月底，被調(diào)查的19家經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)均有固定的辦公場(chǎng)所，其中，9家有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照（營(yíng)業(yè)范圍無(wú)支付項(xiàng)目），10家無(wú)任何經(jīng)營(yíng)證照，以自然人身份開(kāi)展業(yè)務(wù)，17家機(jī)構(gòu)沒(méi)有與人民銀行頒發(fā)《支付業(yè)務(wù)許可證》的合法非銀行支付機(jī)構(gòu)簽訂代理協(xié)議，非法人進(jìn)入市場(chǎng)現(xiàn)象比比皆是，無(wú)法追蹤其上線是幾級(jí)代理，開(kāi)展業(yè)務(wù)所需的POS機(jī)、手刷設(shè)備等都是通過(guò)熟人兜售、市場(chǎng)人員推銷(xiāo)、互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系購(gòu)買(mǎi)，灌裝應(yīng)用軟件后銷(xiāo)售。

（二）業(yè)務(wù)層層轉(zhuǎn)包。依據(jù)清理結(jié)果，可以將支付業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)或代理的方式大致分類(lèi)為：一是設(shè)立業(yè)務(wù)部，由支付機(jī)構(gòu)駐省分公司管理，如銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付等；二是“加盟店”式代理，即有意從事第三方支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)與上家支付公司簽訂代理協(xié)議，并交2-5萬(wàn)元代理保證金后，在一定范圍內(nèi)代理支付業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)；三是“入職申請(qǐng)表”式代理，以支付機(jī)構(gòu)名義發(fā)展下線，要求填寫(xiě)入職申請(qǐng)表，收入與售出POS機(jī)具和業(yè)務(wù)量掛鉤，獲得利潤(rùn)分成；四是直銷(xiāo)兜售，業(yè)務(wù)人員以支付機(jī)構(gòu)的名義來(lái)武威銷(xiāo)售POS機(jī)具，發(fā)展業(yè)務(wù)。無(wú)論哪種代理方式，在具體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，都不同程度地存在轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包問(wèn)題。由于下游承包公司（代理）普遍沒(méi)有資質(zhì)，在拓展商戶(hù)時(shí)重視利益，輕視甚至忽視風(fēng)險(xiǎn)管理，違規(guī)違法行為頻繁發(fā)生，社會(huì)影響較為惡劣。

（三）機(jī)具管理失控。一些支付代理機(jī)構(gòu)為迅速擴(kuò)大市場(chǎng)，對(duì)特約商戶(hù)的拓展、回訪跟蹤和終端巡檢等不到位，未真正落實(shí)特約商戶(hù)實(shí)名制，特約商戶(hù)和機(jī)具管理形同虛設(shè)，沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定管理商戶(hù)，導(dǎo)致設(shè)備高費(fèi)低套、商戶(hù)違規(guī)移機(jī)、私自轉(zhuǎn)讓、套現(xiàn)等風(fēng)險(xiǎn)隱患頻發(fā)。4月份，某支付機(jī)構(gòu)退出甘肅市場(chǎng)，人行武威中支對(duì)11戶(hù)特約商戶(hù)進(jìn)行上門(mén)清理，其中有8戶(hù)由于層層轉(zhuǎn)包沒(méi)有找到商戶(hù)，其余3家客戶(hù)終端登記資料、工商注冊(cè)登記資料嚴(yán)重失實(shí)。

（四）支付案件多發(fā)。由于第三方支付市場(chǎng)準(zhǔn)入方式五花八門(mén)，監(jiān)管者法律依據(jù)空白，管理手段缺失，導(dǎo)致支付結(jié)算領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。部分非銀行支付機(jī)構(gòu)法制、合規(guī)意識(shí)淡薄，內(nèi)控制度落實(shí)不到位，違規(guī)跨區(qū)域安裝或兜售移動(dòng)POS設(shè)備、以?xún)r(jià)格戰(zhàn)的方式惡性競(jìng)爭(zhēng)、不及時(shí)清算甚至截留清算資金等問(wèn)題十分突出。從武威市的情況看，非法支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立、違規(guī)疑似套現(xiàn)、銀行卡詐騙、電信詐騙等案件時(shí)有發(fā)生，2016年以來(lái)，發(fā)生支付案件37起，涉案金額1209.8萬(wàn)元，給社會(huì)公眾財(cái)產(chǎn)帶來(lái)?yè)p失的同時(shí)，擾亂了轄區(qū)正常的金融秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（五）市場(chǎng)監(jiān)管乏力。一是高度集中的非銀行支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出管理與支付市場(chǎng)屬地監(jiān)管矛盾突出。人行市縣級(jí)支行在市場(chǎng)監(jiān)管或授權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)，往往對(duì)轄區(qū)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者及其經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、產(chǎn)品、聯(lián)系方式等要素難以獲悉，有時(shí)候明知有些支付服務(wù)違規(guī)，甚至有消費(fèi)者投訴欺詐，也缺乏明確的法律依據(jù)予以處置，只能通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法形式，借助公安、工商力量予以取締。法律依據(jù)和監(jiān)管手段的缺失，致使基層央行無(wú)力履行屬地監(jiān)管職責(zé)。二是大部分非銀行支付機(jī)構(gòu)分公司管理缺位現(xiàn)象比較突出。與外包服務(wù)機(jī)構(gòu)合作時(shí)，對(duì)合作對(duì)象盡職調(diào)查不全面、不系統(tǒng)，看重合作者營(yíng)銷(xiāo)能力和客戶(hù)群體，輕視相關(guān)資質(zhì)、專(zhuān)業(yè)能力和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，支付機(jī)構(gòu)除在機(jī)具安裝時(shí)對(duì)商戶(hù)進(jìn)行必要的操作培訓(xùn)外，基本沒(méi)有履行商戶(hù)檢查責(zé)任，對(duì)特約商戶(hù)經(jīng)營(yíng)狀況、機(jī)具管理與使用、業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全性等心中無(wú)數(shù)，內(nèi)部管理薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡漠，業(yè)務(wù)開(kāi)展不規(guī)范，展業(yè)和終止業(yè)務(wù)隨意。“無(wú)力監(jiān)管”和“無(wú)視監(jiān)管”，導(dǎo)致支付市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，亂像叢生。

三、原因分析

制度缺陷、利益誘導(dǎo)、監(jiān)管缺失是市場(chǎng)混亂的主要原因。對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要依據(jù)是中國(guó)人民銀行于2010年頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行[2010]2號(hào)令）及細(xì)則等規(guī)定，配套制度大多數(shù)是以辦法、實(shí)施細(xì)則等形式下發(fā)，法律約束效力層級(jí)較低，使基層行對(duì)非金融支付機(jī)構(gòu)缺少有力的抓手。支付市場(chǎng)廣闊的發(fā)展前景，使得支付機(jī)構(gòu)不惜損害產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?fàn)帄Z客戶(hù)資源。一些支付機(jī)構(gòu)放松對(duì)外包服務(wù)商審查，降低外包服務(wù)門(mén)檻，不嚴(yán)格審核代理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資料，有的代理商僅用2000元購(gòu)買(mǎi)20臺(tái)POS機(jī)具就可以開(kāi)業(yè)，有的把購(gòu)買(mǎi)到的機(jī)具分包給親戚朋友幫助銷(xiāo)售。一些支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展銀行卡收單業(yè)務(wù)時(shí)鉆政策空子，隨意套用MCC碼，篡改交易信息，甚至縱容套現(xiàn)行為，給市場(chǎng)健康發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。一些機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營(yíng)意識(shí)淡薄，違反銀行卡收單業(yè)務(wù)管理基本要求，特約商戶(hù)準(zhǔn)入管理不規(guī)范、商戶(hù)實(shí)名制落實(shí)不到位、未嚴(yán)格審核特約商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證明文件，導(dǎo)致虛假商戶(hù)、套碼、移機(jī)情況多發(fā)。一些機(jī)構(gòu)為了搶占客戶(hù)資源，違規(guī)降低刷卡手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，隨意布放移動(dòng)POS機(jī)具，開(kāi)展低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，惡意排擠經(jīng)營(yíng)規(guī)范的收單機(jī)構(gòu)，擾亂收單市場(chǎng)秩序。非銀行支付業(yè)務(wù)發(fā)展不斷電子化、網(wǎng)絡(luò)化，可以不在業(yè)務(wù)拓展地區(qū)開(kāi)立清算賬戶(hù)和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，致使基層人民銀行難以及時(shí)掌握支付機(jī)構(gòu)的入市展業(yè)情況。

四、加強(qiáng)市縣級(jí)支付市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)策思路

支付業(yè)務(wù)在本質(zhì)上具有金融屬性，支付機(jī)構(gòu)也不同于一般的工商企業(yè)，屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)必須同步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。在實(shí)踐中我們探索的監(jiān)管思路是：法律先行，系統(tǒng)支撐，自律與監(jiān)管相結(jié)合，以市場(chǎng)化手段規(guī)范和管理非金融支付服務(wù)市場(chǎng)。

（一）完善非金融支付服務(wù)法律體系。盡快完善法律監(jiān)管框架，使監(jiān)管內(nèi)容涵蓋支付機(jī)構(gòu)組織、支付服務(wù)和交易等方面，提高非金融支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的立法層次，將相關(guān)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系。

（二）建設(shè)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)。建設(shè)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，實(shí)施全方位監(jiān)管。一是嚴(yán)把非銀行支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出關(guān)。將該系統(tǒng)與公安部門(mén)公民身份驗(yàn)證和工商部門(mén)登記注冊(cè)系統(tǒng)相聯(lián)，實(shí)現(xiàn)法人（非銀行支付業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者）身份聯(lián)網(wǎng)核查。二是有《支付業(yè)務(wù)許可證》的合法非銀行支付機(jī)構(gòu)將簽約外包（代理）機(jī)構(gòu)（商）信息上傳到該系統(tǒng)中，便于基層人民銀行對(duì)代理機(jī)構(gòu)（商）資質(zhì)核實(shí)。三是銀聯(lián)及時(shí)將所有非銀行支付機(jī)構(gòu)分區(qū)域展業(yè)情況向系統(tǒng)推送，人民銀行基層分支行根據(jù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)按屬地監(jiān)管原則對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)展業(yè)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。四是根據(jù)非銀行支付機(jī)構(gòu)展業(yè)情況，基層人民銀行向非銀行支付機(jī)構(gòu)總部（公司）發(fā)出監(jiān)管函，法人支付機(jī)構(gòu)應(yīng)予積極配合，上下聯(lián)動(dòng)，聯(lián)合整治，共同規(guī)范第三方支付市場(chǎng)。

（三）探索適應(yīng)新形勢(shì)的市場(chǎng)化監(jiān)管手段。國(guó)務(wù)院2016年“放、管、服”改革工作要點(diǎn)指出，要繼續(xù)加大放權(quán)力度，加快構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，推進(jìn)市縣兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，強(qiáng)化基層監(jiān)管力量，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。按照國(guó)務(wù)院和人民銀行監(jiān)管改革思路，市縣兩級(jí)行履行支付市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，就必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，探索市場(chǎng)化監(jiān)管手段。

1.建立支付市場(chǎng)進(jìn)入信息收集機(jī)制。在淡化機(jī)構(gòu)監(jiān)管的前提下，加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)督，首要任務(wù)是如何解決監(jiān)管者與市場(chǎng)參與者信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。

（1）設(shè)立信息收集管理平臺(tái)。利用互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎，通過(guò)微信、QQ等公眾網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)尋找轄區(qū)開(kāi)展支付業(yè)務(wù)的代理機(jī)構(gòu)（商），訂閱地方平面媒體，定期搜集廣告，掌握進(jìn)入本地市場(chǎng)的支付機(jī)構(gòu)信息。

（2）建立同業(yè)監(jiān)督制度。制定區(qū)域性同業(yè)監(jiān)督辦法，充分利用銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、合規(guī)第三方支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)人員貼近市場(chǎng)、了解市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，要求其以一定的形式報(bào)告展業(yè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的、新進(jìn)入市場(chǎng)的非金融支付機(jī)構(gòu)情況和動(dòng)態(tài)。

（3）建立機(jī)構(gòu)信息查詢(xún)制度。人民銀行通過(guò)一定方式向社會(huì)公布正規(guī)非銀行支付機(jī)構(gòu)名錄，允許消費(fèi)者向監(jiān)管機(jī)構(gòu)查詢(xún)支付機(jī)構(gòu)合法性信息，反饋支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與市場(chǎng)監(jiān)督，投訴違法行為。

2.建立非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)管理機(jī)制。隨著入市機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)不適應(yīng)監(jiān)管要求，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)引入大數(shù)據(jù)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)，定期對(duì)支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分類(lèi)，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，采取不同形式的監(jiān)管，低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)宜采取走訪、調(diào)查、詢(xún)問(wèn)等方式，高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)采取全面深入的現(xiàn)場(chǎng)檢查。

3、建立支付市場(chǎng)稽查機(jī)制。成立支付市場(chǎng)稽查大隊(duì)，根據(jù)支付信息管理員提供的支付機(jī)構(gòu)合法性審查信息，快速查處非法運(yùn)營(yíng)的支付機(jī)構(gòu)。支付管理部門(mén)根據(jù)工作需要和市場(chǎng)運(yùn)行狀況，組織對(duì)支付機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況檢查。根據(jù)非銀行支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，分別采用部門(mén)內(nèi)聯(lián)動(dòng)、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)等監(jiān)管組織模式，對(duì)非法進(jìn)入支付市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)予以取締，必要時(shí)采取法律措施。

4、建立省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。根據(jù)屬地備案原則，人民銀行副省級(jí)以上城市中心支行建立備案支付機(jī)構(gòu)信息通報(bào)制度和市縣市場(chǎng)進(jìn)入告知制度，要求支付機(jī)構(gòu)省級(jí)分公司將進(jìn)入市縣市場(chǎng)基本情況告知當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，便于當(dāng)?shù)厝嗣胥y行根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況和市場(chǎng)反應(yīng)，實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管。人民銀行市縣支行也要及時(shí)向上級(jí)行報(bào)送當(dāng)?shù)刂Ц稒C(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況，以利于上級(jí)行及時(shí)掌握，采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)。

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Abstract：Non-financial payment services have broken the situation that the whole financial payment business is controlled by the traditional banking industry. The diversification of the payment market and increasingly rich payment products provide convenience for consumers to make a choice and make the payment market active. However， the disorder influxes of the payment service market， frequent occurrence of illegal cases and lack of regulation have been happening quickly. Under the existing institutional arrangement， in order to fulfill their regulatory duties of the payment market， it is necessary for municipal and county-level sub-branch of PBC to transfer regulation ideas， to be centered around ideas of “streamlining administration and delegating power， combination with delegating power and strengthening regulation， and optimizing service”， and to explore to apply the market regulation methods to manage non-bank payment institutions and non-financial payment market.

Keywords： non-financial payment； current situation of the development； regulation idea

責(zé)任編輯、校對(duì)：陳參軍