楊克瑞

（南京特殊教育師范學(xué)院，南京 210038）

■ 高教“放管服”改革專題

高等教育“放管服”改革與現(xiàn)代大學(xué)治理的“內(nèi)外兼修”

楊克瑞

（南京特殊教育師范學(xué)院，南京 210038）

中國高等教育“放管服”改革，是在“雙一流”建設(shè)背景下現(xiàn)代大學(xué)治理體系的重建，這既需要重塑高校與政府的關(guān)系，也需要大學(xué)自我治理能力的完善。結(jié)合中國高校自主權(quán)下放的歷史考察以及國際經(jīng)驗(yàn)的比較分析，實(shí)現(xiàn)“放”“管”“服”三者的運(yùn)轉(zhuǎn)平衡與政策落地，需要高校內(nèi)外治理的協(xié)調(diào)創(chuàng)新。就內(nèi)部而言，要充分發(fā)揮大學(xué)章程的自我管理能力，加強(qiáng)大學(xué)章程執(zhí)行力的監(jiān)督與評(píng)估；就外部而言，政府放權(quán)與服務(wù)應(yīng)更加關(guān)注高校的實(shí)際需求，通過充分放權(quán)來激發(fā)高校內(nèi)部辦學(xué)活力，而不是把放權(quán)視為“抓大放小”的權(quán)力游戲。相對(duì)于國際教育改革的賦權(quán)增能，中國的“內(nèi)外兼修”體現(xiàn)了一種傳統(tǒng)的人文精神，這也是對(duì)現(xiàn)代大學(xué)治理中國模式的途徑探索。

高校自主權(quán)；簡政放權(quán)；優(yōu)化服務(wù)；大學(xué)章程

強(qiáng)調(diào)高校的辦學(xué)自主權(quán)，是中國高等教育改革的一條主線，從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）到1998年《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）概莫如此。教育改革中權(quán)力的下放不應(yīng)是單方面的一廂情愿，而是一項(xiàng)現(xiàn)代高等教育治理體系改革的系統(tǒng)工程。繼2015年中國高校普遍制定了大學(xué)章程之后，2017年中國再次推出高等教育管理簡政放權(quán)，教育部等五部門頒布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號(hào)）（以下簡稱《放管服》）。顯然，中國高等教育新一輪的簡政放權(quán)與以往有很大的不同，在“放權(quán)”的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管”和“服務(wù)”改革，是基于高校章程下的現(xiàn)代大學(xué)治理體系的完善，在內(nèi)外齊抓共管的基礎(chǔ)上推動(dòng)中國高等教育治理體系的“內(nèi)外兼修”，從而探索出一條具有中國特色的現(xiàn)代高等教育治理模式。

一、教育放權(quán)：新型政校關(guān)系的建構(gòu)

教育放權(quán)，具體來說就是下放高校的辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)當(dāng)說這是中國改革開放以來高等教育改革的核心議題。在一定意義上可以說，我國高等教育管理的改革是從爭(zhēng)取大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)開始的。從1979年蘇步青、劉佛年等高校領(lǐng)導(dǎo)呼吁下放高校辦學(xué)自主權(quán)到1998年我國頒布《高等教育法》，首次以法律的形式明確規(guī)定高等學(xué)校的多項(xiàng)自主權(quán)，在高校自主權(quán)的下放問題上，理想與現(xiàn)實(shí)總是相去甚遠(yuǎn)。其內(nèi)在根源既有中國國情的特點(diǎn)，也有改革的路徑使然。但無論如何，教育放權(quán)畢竟已經(jīng)在路上。

由于各國的歷史與國情不同，高校與政府的關(guān)系在世界上呈現(xiàn)出多樣性的政校格局。對(duì)于高校而言，政府可能是以舉辦者抑或贊助者的不同身份出現(xiàn)的，這種不同的角色定位決定著不同的政校關(guān)系。政府自身公共服務(wù)者抑或權(quán)力擁有者的職能定位，也決定著政府與高校關(guān)系的復(fù)雜性。

就西方大學(xué)與政府的關(guān)系而言，二者的關(guān)系既有不同的國家特色，也保留著時(shí)代的烙印。從整體上來說，西方早期大學(xué)多由宗教創(chuàng)辦，后來逐漸得到政府的支持而世俗化，政府與高校的關(guān)系逐漸形成了贊助與被贊助的關(guān)系，其中以英國最為典型。牛津大學(xué)與劍橋大學(xué)本身就是政府資助教會(huì)辦學(xué)的產(chǎn)物，從辦學(xué)自主權(quán)的角度而言，他們是直接受羅馬教皇管轄并享有許多特權(quán)的法人自治團(tuán)體。隨著后來的宗教改革，英王亨利八世宣布與羅馬教皇脫離關(guān)系，并加強(qiáng)了對(duì)這兩所大學(xué)的監(jiān)管。1535年，亨利八世組建了一個(gè)皇家委員會(huì)來具體負(fù)責(zé)對(duì)牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)的巡視監(jiān)督，“兩所大學(xué)的教師和課程都處在該委員會(huì)的直接監(jiān)督之下”［1］。當(dāng)然，牛津大學(xué)與劍橋大學(xué)的自主法人地位并沒有改變，并一直延續(xù)至今。相對(duì)而言，作為“大學(xué)之母”的法國巴黎大學(xué)，其歷史進(jìn)程更為曲折。在法國“大革命”到來之前，巴黎大學(xué)一直受到天主教會(huì)的直接控制，最終結(jié)果是遭到了“大革命”時(shí)期法國國民公會(huì)的取締。隨著拿破侖時(shí)期法國帝國大學(xué)的誕生，高校的自主權(quán)隨之完全喪失，直接為1968年法國大學(xué)的“五月風(fēng)暴”埋下了隱患。

可以看出，西方大學(xué)的歷史有著不同的起源，不一樣的源頭也造就了不同的發(fā)展路徑。在政府與大學(xué)的關(guān)系上，英國與法國代表著不同的類型，這既是大學(xué)發(fā)展的歷史使然，也體現(xiàn)了海洋與大陸的不同文化與精神。以英國為代表的盎格魯-撒克遜傳統(tǒng)是經(jīng)驗(yàn)主義的故鄉(xiāng)，形成了英美法律的普通法模式，展現(xiàn)的是一種面向大海的開放思想，少有條條框框的制約。以法國為代表的歐洲大陸是理性主義的家園，形成了歐洲大陸的成文法模式，更多地體現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)與規(guī)范，彌漫著權(quán)力主義的秩序思維。正是在這種不同的歷史與文化背景下，西方高等教育的管理模式相應(yīng)形成了所謂集權(quán)與分權(quán)的差異。

對(duì)于政府與高校的關(guān)系建構(gòu)而言，正視歷史與文化差異都十分必要。對(duì)于這種差異的歷史影響，人們應(yīng)該有更為清醒的認(rèn)識(shí)。換句話說，歷史不應(yīng)當(dāng)是借口，更不應(yīng)當(dāng)是包袱，這是改革的意義之所在。法國由于政府對(duì)高等教育以及思想文化管控過多、過死，“大革命”以來的5個(gè)共和國都未能形成世界思想文化乃至科技創(chuàng)新的中心，無論是工業(yè)革命還是后來的科技革命，法國都被英、美、德等國家拋在后面?？萍冀逃浜蟮暮蠊褪侨瞬诺膮T乏、思想觀念的陳舊，這也是法國在兩次世界大戰(zhàn)中屢屢戰(zhàn)敗的原因所在。

仔細(xì)分析高等教育管理模式的集權(quán)與分權(quán)后不難發(fā)現(xiàn)，無論是現(xiàn)代管理理念，還是高等教育的發(fā)展趨勢(shì)，都充分表明了這樣一種立場(chǎng)：權(quán)力下放、充分激發(fā)每個(gè)人或組織的內(nèi)在活力才是高等教育創(chuàng)新的不竭源泉與持久動(dòng)力。正是基于高等教育的活力與創(chuàng)新的思想認(rèn)識(shí)，下放高校自主權(quán)的呼聲在某種程度上成為中國高等教育改革的持久推動(dòng)力。在這樣的教育改革思想下，1985年的《決定》開啟了中國教育體制改革的現(xiàn)代化進(jìn)程。1998年頒布的《高等教育法》更是體現(xiàn)了下放辦學(xué)自主權(quán)的改革精神。無疑，“大學(xué)的自主性是知識(shí)發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新的內(nèi)在要求，是我國20世紀(jì)80年代以來大學(xué)改革一直強(qiáng)調(diào)的主線”［2］。

對(duì)于教育改革的追求，教育界一直沒有放棄，教育主管部門也一直在努力中。特別是黨的“十八大”以來，中央進(jìn)一步明確了堅(jiān)持改革開放的方針以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性地位，教育改革的方向更加明確。2014年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》（教改辦〔2104〕2號(hào)）。2015年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法〔2015〕5號(hào)）。2017年，教育部聯(lián)合中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)了《放管服》。針對(duì)同一主題，教育部如此密集地出臺(tái)文件，這在中國高等教育發(fā)展史上極為罕見，表明了國家對(duì)下放高校自主權(quán)問題的高度重視。

高校辦學(xué)自主權(quán)到底包括哪些權(quán)力？這是2017年中國高等教育“放管服”政策的亮點(diǎn)所在?！陡叩冉逃ā分嘘P(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定，包括招生自主權(quán)，設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)的自主權(quán)，教學(xué)自主權(quán)，開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)的自主權(quán)，開展對(duì)境外科技文化交流的自主權(quán)，進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員與調(diào)整津貼和工資分配的自主權(quán)，以及財(cái)產(chǎn)管理和使用的自主權(quán)。然而，由于高等教育發(fā)展所面臨的客觀情況，這些高校辦學(xué)自主權(quán)大多沒有得到真正落實(shí)。

《放管服》結(jié)合高等教育的發(fā)展實(shí)際，著重解決高校實(shí)際工作中急需、現(xiàn)實(shí)條件基本具備的一些自主權(quán)問題，這從具體的條文內(nèi)容中可以得到明確的體現(xiàn)。該政策共有8節(jié)20條，其中前6節(jié)就是有關(guān)權(quán)力下放的問題，從學(xué)科專業(yè)到人事與經(jīng)費(fèi)的管理，充分體現(xiàn)了政策的主題精神。

在學(xué)科建設(shè)方面，明確提出了要改革學(xué)位授權(quán)審核機(jī)制，不僅要“深入推進(jìn)學(xué)位授權(quán)點(diǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整”，更要“穩(wěn)妥推進(jìn)部分高校自主審核博士碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)”。

在專業(yè)設(shè)置方面，提出了高校自主設(shè)置的備案制。國家《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》內(nèi)的專業(yè)報(bào)教育部備案，高職高專則向省級(jí)教育主管部門備案。

在編制與崗位管理方面，確立了高校人員總量管理原則。在此原則下，高?？梢宰灾髟O(shè)置與管理崗位，以及學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這改變了過去事無巨細(xì)地向主管部門乃至責(zé)任部門請(qǐng)示的行政弊端，體現(xiàn)了人事管理權(quán)力的下放。

在人事與職稱管理方面，提倡優(yōu)化高校進(jìn)人環(huán)境。文件提出了“政府各有關(guān)部門不統(tǒng)一組織高校人員聘用考試，簡化進(jìn)人程序”的要求，這項(xiàng)政策非常具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。隨著近年來大學(xué)生就業(yè)難問題的出現(xiàn)，高校各類人才的需要條件與標(biāo)準(zhǔn)也水漲船高。一些地方政府開始統(tǒng)一招考高校人員，不僅提高了高校進(jìn)人的門檻，而且考非所用、用人難進(jìn)的局面成為高校人事管理的新困惑。因此，優(yōu)化高校進(jìn)人環(huán)境，維護(hù)了險(xiǎn)些被剝奪的高?；救耸伦灾鳈?quán)。同樣，在職稱評(píng)審方面，明確提出要將評(píng)審權(quán)下放至高校，由高校自主組織評(píng)審。值得一提的是，職稱問題涉及很多人的切身利益，是高校改革的焦點(diǎn)與敏感問題，過去正是基于這種考慮而將評(píng)審權(quán)放在高校主管部門。事實(shí)上，主管部門對(duì)于高校教師個(gè)人的工作業(yè)績與能力并不了解，評(píng)審的客觀公正性難以服眾。該項(xiàng)權(quán)力的下放，不僅有助于減少行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的改革目標(biāo)，也有助于各高校根據(jù)自身的發(fā)展特點(diǎn)與定位來制訂相應(yīng)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

在薪酬與經(jīng)費(fèi)管理方面，進(jìn)一步增強(qiáng)了高校管理的自主權(quán)與創(chuàng)新機(jī)制，如“在核定的績效工資總量內(nèi)可采取年薪制、協(xié)議工資、項(xiàng)目工資等靈活多樣的分配形式”，允許高?！白灾鞔_定本?？冃ЧべY結(jié)構(gòu)和分配方式”。特別是在鼓勵(lì)科研創(chuàng)新方面，《放管服》提出了要改進(jìn)項(xiàng)目管理方式，“進(jìn)一步擴(kuò)大高校項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)”“高?？蒲腥藛T依法取得的科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)收入，不納入績效工資”等。工資與經(jīng)費(fèi)管理制度的改革突出了以簡政放權(quán)來充分激活學(xué)術(shù)與科研創(chuàng)新潛能的人力資源管理精神，也體現(xiàn)了“賦權(quán)增效”的時(shí)代創(chuàng)新精神。

整體而言，這次高等教育自主權(quán)的下放是在國務(wù)院簡政放權(quán)新形勢(shì)下的重要教育改革，突出反映了高等教育領(lǐng)域普遍關(guān)注的一些核心問題，著重解決影響高校自主辦學(xué)積極性發(fā)揮的制度障礙。長期以來“帶著鐐銬跳舞”的局面，有望得到根本性的轉(zhuǎn)變，新型政府與高校的關(guān)系正在積極地重建。

二、大學(xué)章程：完善高校內(nèi)部治理的制度保障

中國進(jìn)行制度改革的最大風(fēng)險(xiǎn)在于秩序的混亂，所謂“一放就亂”是中國改革所面臨的重大困境，也是高等教育“放權(quán)”遲遲難以落地的重要原因。“高校頗感痛苦的是缺少相對(duì)持續(xù)穩(wěn)定且行之有效的辦學(xué)準(zhǔn)繩，不斷地推倒重來，又不斷地整頓糾偏，乃至形成周而復(fù)始的惡性循環(huán)。”［3］在這方面，中國近年來高校改革過程中的一些經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥两逃?xùn)，深刻地影響著中國高等教育改革的發(fā)展進(jìn)程，如高考加分問題、高校自主招生問題等。因此，如何將下放的高校自主權(quán)穩(wěn)妥地放進(jìn)制度的“籠子”，這是推動(dòng)高校簡政放權(quán)的必要前提。大學(xué)章程正是這種探索的重要成果，也是中國高等教育發(fā)展的一種必然要求。

建立大學(xué)章程，以章治校，是世界高等學(xué)校治理的基本原則，也是我國《高等教育法》所確定的基本內(nèi)容。然而由于各方面條件的限制，建國以來高校章程的建設(shè)一直較為滯后。1995年頒布的《教育法》中就有“設(shè)立學(xué)校必須有章程”的基本要求，其后在原國家教委下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國教育法〉的若干意見》中再次明確指出：“各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，原則上應(yīng)實(shí)行‘一校一章程’?！比欢钡竭M(jìn)入新世紀(jì)，中國高校章程的建設(shè)依然停滯不前。2007年教育部法制辦公室對(duì)全國高校章程建設(shè)情況的調(diào)查表明，“根據(jù)當(dāng)時(shí)匯總的情況，共有563所高等學(xué)校（含普通本?？萍奥殬I(yè)院校、成人高校，主要是公辦高校）報(bào)送了章程或章程草案，占當(dāng)時(shí)全國高校的21%”［4］。直到2010年，教育部決定將北京大學(xué)、北京師范大學(xué)、湖南大學(xué)等26所部屬院校列為章程建設(shè)試點(diǎn)單位，并要求其在2013年完成章程制定工作。在此基礎(chǔ)上，教育部于2011年正式出臺(tái)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令31號(hào)），意味著中國高校的章程建設(shè)整體上正式進(jìn)入啟動(dòng)階段。正如該文件第三條所指出，“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”。這非常明確地指出了高校章程的定位，也闡述了高校章程與自主辦學(xué)的基本關(guān)系?！督逃筷P(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改〔2013〕1號(hào)）（以下簡稱《意見》）在“辦學(xué)體制改革”的第三條再次明確要求“加快大學(xué)章程建設(shè)，理順大學(xué)、政府和社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范高校辦學(xué)行為。2013年所有試點(diǎn)高校都要制定章程”。

為什么一定要強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程的意義？這從高校章程本身的內(nèi)涵中可得到一定的解釋。通常認(rèn)為，章程意味著規(guī)章制度。大學(xué)章程是指為了保障大學(xué)正常運(yùn)行，規(guī)定大學(xué)重大、基本問題的自律性、規(guī)范性文件［5］?！按髮W(xué)章程是推動(dòng)和規(guī)范高校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)，是處理學(xué)校與政府、社會(huì)及其內(nèi)部關(guān)系的準(zhǔn)則，是高等教育機(jī)構(gòu)在法律框架下行使自治權(quán)利的自我規(guī)范。”［6］不難看出，大學(xué)章程實(shí)質(zhì)上是一份自律性文件，它對(duì)大學(xué)自身以及大學(xué)的舉辦者與辦學(xué)者都具有規(guī)范作用，既規(guī)范了學(xué)校中重大的、基本的問題，又是政府、社會(huì)及學(xué)校依法治校的重要依據(jù)［7］。正是在這種意義上，人們往往借助于學(xué)校的“憲法”或“基本法”的比喻來理解它。

然而，寄希望于落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的高校章程，真正的啟動(dòng)依然面臨很多難題。高校自己在制定辦學(xué)章程的過程中，對(duì)如何獲得政府乃至社會(huì)的支持，特別是辦學(xué)自主權(quán)的支持，常常感到無助與無力。在這種背景下，我國高校章程的制定或建立工作進(jìn)展緩慢。2014年，《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（教政法廳〔2014〕2號(hào)）（以下簡稱《通知》）強(qiáng)調(diào)要抓緊開展高校章程的制定工作，明確指出了“以章程建設(shè)推動(dòng)高校綜合改革”的基本使命，使高校的章程建設(shè)更具全局性與統(tǒng)領(lǐng)性，成為高校整體綜合改革的有機(jī)組成部分。正是在教育部明確的指導(dǎo)與堅(jiān)定的支持下，至2015年底，大學(xué)章程普遍建立。這一輪中國高校的章程建設(shè)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是指導(dǎo)思想明確。新時(shí)期的中國高校章程建設(shè)工作，在教育部的統(tǒng)一組織下開展，自始至終有明確的指導(dǎo)思想與嚴(yán)密的組織管理。教育部2011年頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第四條指出：“高等學(xué)校制定章程應(yīng)當(dāng)以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，以憲法、法律法規(guī)為依據(jù)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，遵循高等教育規(guī)律，推進(jìn)高等學(xué)校科學(xué)發(fā)展?！闭窃谶@樣統(tǒng)一的指導(dǎo)思想下，各高校章程的制定工作才能夠確立較為清晰的章程定位，才能夠使章程制定與國家有關(guān)高等教育發(fā)展的基本政策方針充分結(jié)合。當(dāng)然，在指導(dǎo)思想統(tǒng)一的基本背景下，高校章程的制定也要突出各自的辦學(xué)特色，正如文件第四條的規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)著重完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制、機(jī)制，反映學(xué)校辦學(xué)特色?！?/p>

二是組織工作有力。作為中國高等教育史上最集中的大規(guī)模章程制定工作，之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)快速有序地完成，很大程度上得益于教育行政部門的高效組織與領(lǐng)導(dǎo)。在具體的制定程序規(guī)范方面，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第三章專門就此進(jìn)行了明確規(guī)定，不僅要求成立專門的起草組織，而且要求在具體的章程起草過程中在校內(nèi)公開聽取意見和建議，充分論證，章程草案還應(yīng)提交教職工代表大會(huì)討論等，章程還需要報(bào)主管機(jī)構(gòu)的審核批準(zhǔn)，方可生效。

三是注重健全章程執(zhí)行機(jī)制。高校章程建設(shè)工作顯然不是一項(xiàng)簡單的文本工作，更重要的在于章程的有效執(zhí)行。教育部在推動(dòng)高校章程建設(shè)的過程中，特別重視章程的執(zhí)行機(jī)制建設(shè)。在《通知》中，有關(guān)健全執(zhí)行機(jī)制的問題集中在第三條進(jìn)行了較為詳細(xì)的論述，對(duì)深入學(xué)習(xí)宣傳、完善配套制度、增強(qiáng)執(zhí)行能力以及健全監(jiān)督機(jī)制等4個(gè)方面進(jìn)行了全方位的闡述。這種提前部署、強(qiáng)化執(zhí)行的工作思想，對(duì)高校章程的有效運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的制度保障。

三、走向監(jiān)管：外部治理體系的加強(qiáng)與完善

中國高等教育的改革相對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)改革所取得的巨大成就，顯得比較滯后，給人以“高高舉起”而又“輕輕落下”的保守印象，以致人們視教育為中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“最后一塊堡壘”。這表明，盡管人們對(duì)中國高等教育改革的方向有了基本的認(rèn)識(shí)，甚至是共識(shí)，但落實(shí)到具體改革實(shí)踐中，更多的是基于高校的外在力量來決定辦學(xué)與管理模式，而非高等教育的自身需求。復(fù)雜的利益糾結(jié)，往往使得中國高等教育改革總是處于徘徊與觀望之中。高等教育“放管服”無疑是一套改革組合拳，旨在打破長期以來體制機(jī)制的固化作用，以及相應(yīng)的權(quán)力與利益格局?！胺殴芊边@套組合拳的成功運(yùn)用與執(zhí)行，更需要張弛有度、逐步試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。制度的完善與順利實(shí)施需要不斷探索創(chuàng)新，只有逐漸完善了教育體制的頂層設(shè)計(jì)，才能順利實(shí)現(xiàn)從管理向監(jiān)管的過渡與轉(zhuǎn)型。

（一）“放權(quán)”的層級(jí)與路線圖

“放管服”改革的核心是高等教育放權(quán)的問題。長期以來，人們對(duì)于權(quán)力的改革往往諱疾忌醫(yī)，在一定程度上成為中國教育改革的“深水區(qū)”。要真正建立現(xiàn)代大學(xué)治理體系，必須從放權(quán)上開啟改革之門，并制定逐步推進(jìn)的改革時(shí)間表或路線圖。

高校辦學(xué)自主權(quán)的下放，應(yīng)包括兩個(gè)層次：

第一，《高等教育法》明確規(guī)定的高校辦學(xué)自主權(quán)，要盡快并徹底地下放高校。制定招生方案、設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)等，這些《高等教育法》明確規(guī)定的7項(xiàng)權(quán)利，是高校辦學(xué)活動(dòng)中最基本的自主權(quán)，政府主管部門應(yīng)當(dāng)毫無條件地主動(dòng)下放，體現(xiàn)教育類法律的權(quán)威性。教育督導(dǎo)部門要加大對(duì)高校依法辦學(xué)和依法治教的督導(dǎo)，而立法機(jī)構(gòu)則進(jìn)行必要的執(zhí)法檢查。

第二，高校領(lǐng)導(dǎo)集體呼吁的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)。有些辦學(xué)權(quán)力或行為模式，限于特定的歷史條件，并沒有寫進(jìn)《高等教育法》中，或者隨著國家簡政放權(quán)形勢(shì)的需要而又有了新的發(fā)展。這些新的呼聲，是高校辦學(xué)活動(dòng)中最真實(shí)的現(xiàn)實(shí)反映，需要引起政府管理部門的高度重視。政府的簡政放權(quán)不是對(duì)于高校的簡單“授權(quán)”或“恩賜”，而是中國教育改革的現(xiàn)實(shí)需要，是中國高等教育走向國際的需要。

總體而言，哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)下放，這不應(yīng)當(dāng)是政府部門“閉門造車”甚至“留大放小”的權(quán)力游戲，應(yīng)當(dāng)真正尊重高等教育的辦學(xué)規(guī)律，滿足高校基層的現(xiàn)實(shí)需要。諸如學(xué)校命名、招生規(guī)模與學(xué)位授予層次等，國家政策應(yīng)當(dāng)以激發(fā)學(xué)校辦學(xué)動(dòng)力為根本目的，而不應(yīng)視為彰顯地位的權(quán)力標(biāo)志。

（二）完善監(jiān)管的改革思路

推動(dòng)高等教育向間接監(jiān)督式管理轉(zhuǎn)變，是高等教育管理改革的方向。雖然《意見》對(duì)每項(xiàng)放權(quán)的政策設(shè)計(jì)中都注重監(jiān)督責(zé)任，但高等教育管理的監(jiān)督不可能這樣分散實(shí)現(xiàn)，在具體的完善監(jiān)管的改革過程中依然需要探索。事實(shí)上，完善高等教育管理的監(jiān)督，不在于對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力行為的直接監(jiān)督。正常情況下的工作失誤與工作責(zé)任，特別是在人事、財(cái)務(wù)等中央所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用）等重大決策事項(xiàng)方面，應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任和紀(jì)律加以約束。監(jiān)管的完善應(yīng)著重從以下3個(gè)方面進(jìn)行思考：

第一，目標(biāo)監(jiān)管。高等學(xué)校的管理應(yīng)實(shí)行立足于總體目標(biāo)監(jiān)管的基本模式，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)管理的“大思路”而不是拘泥于“細(xì)節(jié)”的監(jiān)管。教育主管部門可逐步探討任期責(zé)任制等目標(biāo)管理模式，對(duì)于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的目標(biāo)職責(zé)加大考核力度，把領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核與年度考核相結(jié)合，嚴(yán)格考核紀(jì)律責(zé)任，杜絕領(lǐng)導(dǎo)“帶病提拔”等現(xiàn)象發(fā)生。

第二，加大第三方評(píng)估與社會(huì)滿意度調(diào)查。監(jiān)督管理的基本特征在于管理的間接性，完善第三方評(píng)估以及社會(huì)滿意度調(diào)查的工作機(jī)制，加大工作力度，通過社會(huì)評(píng)價(jià)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等“自然法則”來促進(jìn)高等學(xué)校自我監(jiān)督機(jī)制的成熟。只有完善高校自身的監(jiān)督機(jī)制，借助于“防腐”機(jī)制，良好的現(xiàn)代大學(xué)治理體制才能真正實(shí)現(xiàn)，高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

第三，強(qiáng)化高校章程的監(jiān)督機(jī)制。完善高校的監(jiān)督，特別是建立健全高校內(nèi)部監(jiān)督，必須充分發(fā)揮章程的作用?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》第三條明確指出：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開展社會(huì)合作?！憋@然，高校章程是保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的重要依據(jù)，也是完善法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)自我約束機(jī)制體制的重要保障。

（三）改進(jìn)與優(yōu)化教育服務(wù)的縱深推進(jìn)

改進(jìn)教育服務(wù)不僅是一項(xiàng)教育體制的改革，更需要建立現(xiàn)代化的教育服務(wù)機(jī)制，即尊重高等教育規(guī)律與社會(huì)治理的市場(chǎng)機(jī)制。依據(jù)市場(chǎng)原則或手段解決的問題，就要充分運(yùn)用市場(chǎng)的力量來解決，盡量減少行政直接干預(yù)，這也是教育去行政化的根本出路。構(gòu)建現(xiàn)代高等教育的市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)著重從以下幾個(gè)方面加以完善與改進(jìn)：

第一，優(yōu)化教育服務(wù)，應(yīng)關(guān)注高校的辦學(xué)需求，特別是高等教育體制改革與自主權(quán)下放的權(quán)力需求。例如，高校的命名權(quán)直接關(guān)系到一所高校的社會(huì)形象與影響，本不需要復(fù)雜的行政管理，如同企業(yè)公司的名稱一樣，應(yīng)當(dāng)實(shí)行備案制管理。但是在現(xiàn)有的管理體制下，高校的更名卻成為很多學(xué)校一項(xiàng)艱難的“公關(guān)”工作，給學(xué)校工作帶來很大的被動(dòng)與不利［8］。學(xué)位設(shè)置權(quán)等作為高校辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)是國際慣例，但在我國現(xiàn)階段依然面臨極為復(fù)雜乃至嚴(yán)苛的審批。如何真正“急高校之所急”，真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，依然需要加以政策完善。

第二，優(yōu)化教育服務(wù)，應(yīng)注重發(fā)揮教育的市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制。教育服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變，不僅需要政府的轉(zhuǎn)變，最關(guān)鍵的是建立現(xiàn)代教育市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制，借助市場(chǎng)的力量來推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的支持力度，促進(jìn)民辦高等教育的充分發(fā)展，通過改進(jìn)政府與民辦高校的市場(chǎng)機(jī)制來推動(dòng)政府與公辦高校關(guān)系的市場(chǎng)改革。

第三，優(yōu)化教育服務(wù)，應(yīng)建立基本的服務(wù)模式和標(biāo)準(zhǔn)。《放管服》有關(guān)優(yōu)化服務(wù)的內(nèi)容，主要集中在第二十條，即“營造良好改革環(huán)境”。其提出的優(yōu)化服務(wù)思路，如“各地各部門要簡化、優(yōu)化服務(wù)流程，精簡和規(guī)范辦事程序，縮短辦事時(shí)限，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量”等，很好地體現(xiàn)了現(xiàn)代改革精神與管理理念。然而，這些改革思路更多的是一種政策宣示，對(duì)于各地各部門是否能夠真正如此令行禁止，缺乏具體的考核與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從中國的現(xiàn)實(shí)情況而言，各部門都是權(quán)力機(jī)關(guān)，即使他們不如此執(zhí)行，學(xué)校依然是無奈的。因此，真正優(yōu)化教育服務(wù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確服務(wù)內(nèi)容，確立基本的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，至少對(duì)于“縮短辦事時(shí)限”等具體內(nèi)容有明確的“時(shí)限”限制。否則，良好的政策設(shè)計(jì)會(huì)因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)實(shí)操作性而難以有力執(zhí)行。

第四，積極推動(dòng)第三方教育評(píng)估工作。傳統(tǒng)高等教育的檢查評(píng)估，往往是教育行政部門的直接參與，不僅助長了教育行政化的不良風(fēng)氣，更具有管理“一言堂”“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的弊端。建立與完善第三方教育評(píng)估是高等教育社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，也是高等教育管理去行政化的重要內(nèi)容，更是落實(shí)教育部《關(guān)于深入推進(jìn)管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》的重要體現(xiàn)。因此，積極推動(dòng)高等教育領(lǐng)域第三方評(píng)估工作的開展，是優(yōu)化高等教育服務(wù)機(jī)制建設(shè)的重要方向。

［1］ 賀國慶，王保星，朱文富.外國高等教育史［M］.北京：人民教育出版社，2003：88.

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［3］ 章開沅.中國著名大學(xué)校長書系·總序［M］.濟(jì)南：山東教育出版社，2004：6-7.

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［8］ 晉浩天，鄧暉.高校更名，怎樣立規(guī)矩［N］.光明日?qǐng)?bào)，2016-02-17（05）.

Reform of“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulations and Services”in the Higher Education and Reform from Inside and Outside in the Modern Universities

YANG Kerui
（Special Education of Nanjing Normal College，Nanjing 210038，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulations and services”in the higher education of China is the reconstruction of modern university governing system under the background of construction of“Double World Class”，which requires not only to reshape the relationship between the government and universities，but also to improve the self-governance of universities.Combined with the comparative analysis between the historical investigation of delegating powers for the Chinese universities and the international experiences，the achievement of balancing among the delegating powers，supervising and optimizing and implement of policies require the coordination and innovation of internal and external reform of Chinese universities.From the inside，the universities should make full use of the selfgoverning abilities of university statute，and enhance the supervising and assessment of implement capabilities.From the outside，the delegating powers and service of government should pay attention to the actual demands of universities，through the full delegating powers to stimulate the internal motivation of running school of universities，no power game of grasping the main power and releasing the minor power.In terms of the empowerment of international education reform，the internal and external cultivation in China reflects the traditional humanity spirit，which is the exploration for the route of modern university governance with the Chinese characteristics.

university autonomy；streamline administration and delegate powers；improving regulations and services；university statute

G640

A

1673-8012（2017）06-0013-07

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.002

2017-08-05

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“基于學(xué)術(shù)邏輯的高校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度變革研究”（DFA14029）

楊克瑞（1968—），男，山東鄄城人，南京特殊教育師范學(xué)院教授，博士，主要從事高等教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。

楊克瑞.高等教育“放管服”改革與現(xiàn)代大學(xué)治理的“內(nèi)外兼修”［J］.重慶高教研究，2017，5（6）：13-19.

format：YANG Kerui.Reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulations and services”in the higher education and reform from inside and outside in the modern universities［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：13-19.

（責(zé)任編輯 楊慷慨）