李藜

摘 要：目前公共資源交易領(lǐng)域的腐敗問題頻發(fā)，嚴(yán)重干擾了公共資源交易市場的秩序。以XX市公共資源交易為研究對象，用情境分析法梳理交易的流程環(huán)節(jié)，識(shí)別出腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后對產(chǎn)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的原因進(jìn)行了分析，最后針對性地提出了一些降低公共資源交易腐敗風(fēng)險(xiǎn)的建議，以期為公共資源交易的腐敗問題的防治做出有益探索。

關(guān)鍵詞：公共資源交易；腐??；風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.064

1 引言

當(dāng)前，我國的腐敗問題已經(jīng)蔓延滲透到了社會(huì)的各個(gè)層面，腐敗現(xiàn)象在許多地方是不言而喻地公開化、廣泛化，腐敗的形式、手段、危害性不斷發(fā)展變化。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持中國特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。推進(jìn)預(yù)防腐敗治理體系的法制化，是政府一貫努力的方向。習(xí)近平主席2013年8月19日在全國宣傳思想工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前腐敗現(xiàn)象多發(fā)，滋生腐敗的土壤存在，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，必須加大懲治腐敗力度，更加科學(xué)有效地防治腐敗。

公共資源交易領(lǐng)域是腐敗的重災(zāi)區(qū)之一，該領(lǐng)域的腐敗問題引起了群眾和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，政府也表現(xiàn)出了高度重視。國內(nèi)外已有一些專家對公共資源交易的腐敗問題進(jìn)行了探討。關(guān)于腐敗形成及防止，學(xué)術(shù)界公認(rèn)政府權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域才產(chǎn)生了腐敗，E·Gheser & S·Andrei （2003）將其概括為，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會(huì)，過度地使用看得見的手實(shí)施控制，是導(dǎo)致公共資源集聚，從而產(chǎn)生壟斷、腐敗的原因所在。公共權(quán)力導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生，因此應(yīng)當(dāng)減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)以減少腐敗，充分發(fā)揮市場作用（Hutchcroft，1997；布坎南，1989等）。周偉賢（2006）指出，市場機(jī)會(huì)在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期日益增加，但法律、制度約束及監(jiān)督尚未完備，把對公共資源配置權(quán)力資本化的做法，致使官員在權(quán)力金錢化的誘惑性下，產(chǎn)生了把權(quán)力當(dāng)私有化謀取私利的動(dòng)機(jī)與行為，進(jìn)而滋生尋租型腐敗。賀若愚（2014）認(rèn)為，整合與規(guī)范公共資源交易，能夠有效地從源頭上預(yù)防和遏制腐敗的發(fā)生。

目前國內(nèi)對公共資源腐敗的研究重點(diǎn)在管理方面，缺少對公共資源交易流程的專門研究，對公共資源交易腐敗風(fēng)險(xiǎn)的研究并不深入?；诖耍疚膶⑼ㄟ^梳理XX市公共資源交易流程來識(shí)別出腐敗風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出應(yīng)對的辦法。

2 XX市公共資源交易風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 識(shí)別步驟

XX市公共資源交易有多種交易方式，每種交易方式都有詳細(xì)的業(yè)務(wù)流程，需要對其進(jìn)行腐敗風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，得出腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)而以共性流程主線為軸進(jìn)行歸納匯總。關(guān)于腐敗風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的具體過程，本文通過業(yè)務(wù)流程圖展示項(xiàng)目活動(dòng)實(shí)施的全過程，依據(jù)法律、法規(guī)、制度等對過程的每一個(gè)階段和環(huán)節(jié)逐一進(jìn)行分析，并運(yùn)用情景分析法確定腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如圖1所示。

2.2 識(shí)別依據(jù)

在XX市公共資源交易風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別過程中，先要匯總相關(guān)法律、制度、規(guī)章、作業(yè)流程等作為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的依據(jù)。具體包括以下幾點(diǎn)。

（1）國家頒布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國建筑法》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》等法律法規(guī)；

（2）省、市政府發(fā)布的法律法規(guī)及規(guī)范性文件：《XX省建設(shè)工程監(jiān)理?xiàng)l例》《XX省土地使用權(quán)交易市場管理規(guī)定》《XX省政府采購工作規(guī)范（試行）》《XX市建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦法》等；

（3）XX市公共資源交易中心內(nèi)部的部門職責(zé)、各項(xiàng)交易流程、崗位說明書，及譬如服務(wù)規(guī)范、辦事指南、交易現(xiàn)場組織辦法、專家抽取辦法、取費(fèi)規(guī)則等相關(guān)管理辦法和制度。

2.3 識(shí)別過程

XX市公共資源交易分為政府采購、建設(shè)工程交易、土地房產(chǎn)礦業(yè)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)交易四大模塊，每個(gè)模塊又細(xì)分了不同的交易方式，其交易流程不盡相同，然而它們有著大致相同的流程主線（圖2）。

下面進(jìn)行公共資源交易流程梳理，依據(jù)交易流程圖、交易操作規(guī)范等，通過模擬交易的發(fā)生和風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，真實(shí)、準(zhǔn)確地識(shí)別出公共資源交易流程的腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。識(shí)別結(jié)果如表1所示。

3 XX市公共資源交易風(fēng)險(xiǎn)原因分析

3.1 權(quán)力制衡缺失

XX市公共資源交易中心按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”的原則，將政府采購、建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易、土地房產(chǎn)礦業(yè)權(quán)交易四大模塊的職能及人員進(jìn)行了整合，并按照交易項(xiàng)目門類設(shè)置了部門。但是，各部門間業(yè)務(wù)并未打通，各自為政，一個(gè)交易項(xiàng)目在一個(gè)業(yè)務(wù)部門獨(dú)立、封閉地完成受理、開標(biāo)、評標(biāo)等環(huán)節(jié)，這就導(dǎo)致一個(gè)部門的權(quán)利過度集中，無形之中增加了腐敗的幾率。

另外，公共資源交易的行政監(jiān)管是由多個(gè)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，這雖然有助于發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，但不可避免地面臨多頭管理、政出多門的困境。同時(shí)，一些行業(yè)主管部門參與政策制定、資金統(tǒng)籌、選擇代理機(jī)構(gòu)等，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，管辦不分，極易產(chǎn)生權(quán)錢交易的腐敗行為。

3.2 缺乏有效監(jiān)督

XX市公共資源交易接受多頭監(jiān)管，市招標(biāo)辦負(fù)責(zé)對市建設(shè)工程進(jìn)場交易項(xiàng)目的招標(biāo)文件審核備案，對交易現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督，對投訴進(jìn)行處理；市政府采購管理辦公室負(fù)責(zé)對政府采購進(jìn)場項(xiàng)目的采購方式審核、標(biāo)書備案、合同備案、投訴處理；市國土資源局負(fù)責(zé)對土地轉(zhuǎn)讓條件的審核備案；市監(jiān)察局負(fù)責(zé)對交易全過程及人員的監(jiān)察工作；市公共資源交易管理局負(fù)責(zé)對交易平臺(tái)人事管理、公共資源交易管理辦法、目錄制訂及綜合協(xié)調(diào)。然而，行政監(jiān)督部門的監(jiān)督體系不完善，沒有形成科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制，因此監(jiān)管工作流于形式，監(jiān)管不到位，才容易滋生腐敗。

再者，信息公開不到位也造成監(jiān)督困難。不僅僅是監(jiān)管部門，還有參與主體、媒體、公眾的監(jiān)督一樣不可忽視。工作人員能夠利用信息不對稱對交易活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行操控，如此權(quán)力濫用，致使參與主體與公眾處于不平等的地位，更談不上監(jiān)督。

3.3 法律制度不健全

我國公共資源交易從誕生之日起就陷入了法律的困境，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》是當(dāng)前我國公共資源交易的法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)，雖然在規(guī)范公共資源交易、降低行政成本、提高資源配置效率等方面發(fā)揮了重要作用，但是由于其制度定位和管理邊界的模糊，比較典型的是兩部法律的適用范圍、監(jiān)督主體角色、相關(guān)概念界定等都產(chǎn)生了明顯的沖突，已經(jīng)導(dǎo)致政府失靈和市場失靈的嚴(yán)重后果，表現(xiàn)為腐敗滋生、采購價(jià)過高等。

有關(guān)公共資源交易的立法起步較晚，尚未經(jīng)歷長期的實(shí)踐檢驗(yàn)，相關(guān)的規(guī)章制度制定也是通常是各部門從自身的利益出發(fā)，沒有很好的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政出多門或行政真空。總之，法律制度不健全，腐敗行為則有機(jī)可乘。

3.4 懲處力度不足

公共資源交易腐敗的處罰力度較低，各方參與者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠。參與者總會(huì)為了自身利益從日漸完善的交易流程中鉆空子，部分人通過腐敗行為獲得了在法律制度效力之外的權(quán)利卻逃脫了懲處和制裁，這引起更多的人趨之若鶩。加上現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)原則規(guī)定多、具體細(xì)則少，由于認(rèn)證上的困難，查處的比例很小，違法腐敗更具有隱蔽性，有些問題只能不了了之，降低了法律的威懾力。部分公共資源交易工作人員的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不強(qiáng)，對違紀(jì)違規(guī)行為視而不見，認(rèn)為只是“舉手之勞”、占點(diǎn)便宜的小事情，而這些行為正是腐敗活動(dòng)的載體，積累下去則釀成大的隱患。公共資源交易的腐敗行為由于低風(fēng)險(xiǎn)、高收益而日益猖獗。

4 XX市公共資源交易風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

4.1 建立權(quán)力制衡機(jī)制

內(nèi)部權(quán)力制衡，重構(gòu)組織機(jī)構(gòu)。以分段隔離腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的思想為指導(dǎo)，打破原有的業(yè)務(wù)界限，撤銷原來以行業(yè)門類設(shè)置的部門，按照受理、組織、評審、監(jiān)督等流程職能在交易中心設(shè)立新的部門——交易受理部、交易組織部、交易評審部、現(xiàn)場監(jiān)督部，同時(shí)設(shè)立信息技術(shù)部作為其技術(shù)支撐。交易受理部負(fù)責(zé)項(xiàng)目的報(bào)名、審查、公告發(fā)布等；交易組織部負(fù)責(zé)交易現(xiàn)場的組織及服務(wù)、網(wǎng)上開標(biāo)和競價(jià)的組織；交易評審部負(fù)責(zé)專家抽取和專家?guī)臁I(yè)主庫的建設(shè)，現(xiàn)場評審及結(jié)果報(bào)送；現(xiàn)場監(jiān)督部負(fù)責(zé)交易活動(dòng)的現(xiàn)場監(jiān)督，受理質(zhì)疑、投訴，配合有關(guān)部門的監(jiān)督工作；信息技術(shù)部負(fù)責(zé)交易中心的軟硬件設(shè)備的管理維護(hù)工作，以及線上線下交易咨詢工作。

外部權(quán)力制衡，實(shí)行決策、監(jiān)管、執(zhí)行三分離。聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部門、招標(biāo)辦、采管辦，以及水利、交通等行政主管部門對公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)管職能進(jìn)行梳理，嚴(yán)格劃分其管理邊界。明確其“一委一局一中心”組織架構(gòu)的職能：公共資源交易管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門對公共資源交易相關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和磋商；公共資源交易管理局負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門編制和更新公共資源交易的相關(guān)規(guī)則、管理制度和交易目錄，并承擔(dān)管委會(huì)的日常工作；公共資源交易中心則負(fù)責(zé)交易平臺(tái)、專家?guī)?、業(yè)主庫的管理維護(hù)。

4.2 完善法律制度體系

建立健全并堅(jiān)決執(zhí)行公共資源交易反腐敗為核心的法律制度體系，是防治防腐敗的有效方式。要針對重點(diǎn)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)問題，以長期以來的具體實(shí)踐為依據(jù)，不斷進(jìn)行修訂和細(xì)化，使公共資源交易活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，用法律制度約束行為，還公共資源交易領(lǐng)域一個(gè)公平公正的市場，杜絕腐敗問題。比如，2012年《招投標(biāo)法實(shí)施條例》和2016年《招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)則》作為法配套法規(guī)就是招投標(biāo)法細(xì)化的表現(xiàn)。

從新加坡治理腐敗的成功案例來看，以立法的形式限定權(quán)力、調(diào)整利益關(guān)系、防范道德風(fēng)險(xiǎn)來治理腐敗是可以有效借鑒的經(jīng)驗(yàn)。把高收益、低風(fēng)險(xiǎn)的腐敗行為變成高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的犯罪行為，需要協(xié)同各方監(jiān)管部門以及公眾等提高腐敗行為的法律代價(jià)和查處力度。

4.3 建立健全監(jiān)控體系

建立監(jiān)控體系的目的在于為相關(guān)監(jiān)管部門和包括參與主體、公眾及媒體在內(nèi)的社會(huì)各方提供便捷有效的公共資源交易監(jiān)督平臺(tái)。相關(guān)監(jiān)管部門可以由紀(jì)委和檢察院牽頭，聯(lián)合建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將公共資源交易腐敗的查處力度，同時(shí)，公布投訴電話，接受廣大民眾的投訴舉報(bào)。同時(shí)，中心內(nèi)部實(shí)行電子監(jiān)察，從內(nèi)部進(jìn)行管控：首先，建立監(jiān)控平臺(tái)，在開標(biāo)室、評標(biāo)室等公共資源交易關(guān)鍵場所進(jìn)行全天電子監(jiān)控，實(shí)時(shí)監(jiān)督，技術(shù)留痕；第二，在公共交易的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行限時(shí)監(jiān)管，對于辦理超時(shí)、出錯(cuò)和越權(quán)行為實(shí)行預(yù)警；第三，實(shí)行績效考核，通過參與主體評分、系統(tǒng)自動(dòng)評分等方式，對各部門和工作人員的服務(wù)質(zhì)量、廉潔從政等方面進(jìn)行考核。

4.4 完善信息披露機(jī)制

完善信息披露機(jī)制，盡可能地降低政府與公眾信息不對稱程度，能夠最大限度抑制腐敗行為。公共資源交易項(xiàng)目審批部門應(yīng)及時(shí)公布審批信息，避免人為操控交易方式，如為了避免公開招標(biāo)用邀請招標(biāo)代替；資質(zhì)審核部門應(yīng)定期公布投標(biāo)企業(yè)和代理公司的資質(zhì)信息，防止利用虛假資質(zhì)進(jìn)行圍標(biāo)串標(biāo)活動(dòng)；交易中心應(yīng)公布中標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)人、評標(biāo)方式、中標(biāo)人、中標(biāo)價(jià)等相關(guān)信息，積極接受監(jiān)督；中心還應(yīng)對投標(biāo)企業(yè)和代理公司要建立黑名單制度，對違規(guī)專家要進(jìn)行警告、通報(bào)，甚至清退，并將相關(guān)情況公開；中心和代理機(jī)構(gòu)都應(yīng)嚴(yán)格依照發(fā)改委和物價(jià)局的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，并公開取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止自由裁量產(chǎn)生尋租腐敗；監(jiān)管部門應(yīng)公開線上線下監(jiān)督舉報(bào)方式，及時(shí)處理腐敗行為，根據(jù)情節(jié)進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)或外部曝光，積極利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙等媒體加大曝光力度。而對于關(guān)鍵交易信息、開標(biāo)前投標(biāo)單位信息、評審專家名單等應(yīng)當(dāng)采取保密措施。

參考文獻(xiàn)

[1]藍(lán)瑩，周柔.十七大以來學(xué)術(shù)界關(guān)于國內(nèi)反腐倡廉制度建設(shè)的研究綜述[J].柳州師專學(xué)報(bào)，2014，（4）.

[2]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中國方正出版社，2015.

[3]E.Gheser & S·Andrei. The Rise of the Regulatory State. Journal of Economic Literature[J]，2003.

[4]R·科斯，A·阿爾欽.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[A].上海：上海譯文出版社，1999.

[5]周偉賢.尋租與腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2006，（12）.

[6]賀若愚.公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐與思考——以湖南郴州為例[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2014，（17）.