法治優(yōu)先與政治體制改革

（青海省海東市委黨校，青海 海東 810600）

【摘 要】改革開放以來，在法治建設(shè)過程中，我們先是提出“民主與法制”，后來是“民主與法治”，這也成為了中國法學(xué)界的一個流行說法。實際上，理論與經(jīng)驗均表明，民主與法治是可以分離的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。民主往往反應(yīng)多數(shù)人的意志，而法治訴諸法的至高無上，二者在特定的時點上未必方向一致。我們在政治體制改革的過程中應(yīng)該先法治、后民主，還是先民主、后法治？在本人看來，中國應(yīng)該選擇先奠定法治，再逐步推行民主。話說得更周全一些，中國的政治現(xiàn)代化，應(yīng)該以憲政與法治為重心，在建設(shè)法治社會的同時，推進有中國特色的民主化進程。

【關(guān)鍵詞】政治體制改革；法治優(yōu)先；民主；路徑選擇

十八大報告?zhèn)鬟f了一個重要的信號，那就是在改革發(fā)展的方向和路徑上，法治是最大的共識。胡錦濤同志在報告中特別指出：“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。”自1994年12月9日，中南海懷仁堂迎來了中央政治局的第一堂法治課，中央政治局集體學(xué)法迄今已走過了18個春秋。在這18年中，從“十五大”明確提出依法治國的基本方略，到1999年依法治國入憲，再到“十七大”報告的“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”，中國特色社會主義法律體系的形成及不斷完善，法治在國家和社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。中國法治的進程，彰顯著執(zhí)政黨對于法治目標(biāo)的不懈追求。

改革開放以來，在法治建設(shè)過程中，我們先是提出“民主與法制”，后來是“民主與法治”，這也成為了中國法學(xué)界的一個流行說法。這一觀點盛行于理論界，其內(nèi)在理據(jù)是，若沒有民主，法律都是自上而下強加給人民的，既不是民主之法，無法體現(xiàn)人民（或多數(shù)人）的意志，則絕非“良法”，更因人民未參與制定而得不到他們的遵從，因而不可能有法治。實際上，理論與經(jīng)驗均表明，民主與法治是可以分離的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。中國應(yīng)該采取哪種模式，值得探討。在本人看來，中國應(yīng)該選擇先奠定法治，再逐步推行民主。說得更周全一些，中國的政治現(xiàn)代化，應(yīng)該以憲政與法治為重心，在建設(shè)法治社會的同時，推進有中國特色的民主化進程。

請注意，本文僅僅是主張法治優(yōu)先，卻并不是要否定民主。無論是作為一個當(dāng)代的中國公民，還是作為一個法律工作者，我都希望大力發(fā)展社會主義民主政治，并認(rèn)為民主政治是當(dāng)代中國社會發(fā)展的趨勢。

一、法治優(yōu)先的理論基礎(chǔ)

不管是現(xiàn)代法律還以前的法律，雖然它們產(chǎn)生的過程不一樣，但在執(zhí)行中卻有些相似之處。當(dāng)一個社會人們都有一種法治觀念，一種法律不是以現(xiàn)代的議會形式產(chǎn)生，但在執(zhí)行過程中，人們是可能通過法治，把它完善的。而現(xiàn)代法律，在議會產(chǎn)生，它也要通過執(zhí)行，去法治，看其效果，讓民眾投票決定這項法律的未來，也就是說也是要通過法治實踐，才能決定這項法律的好壞，決定他們的未來。

好多人也因法律要議會產(chǎn)生，而議會要由民主決定，就以為只有有了民主才有法治。這本身就一種錯誤民主觀。在外國憲政史上，三權(quán)分立，包括一些人權(quán)保障，都屬于憲政框架，不是屬于民主范圍。就是現(xiàn)代民主體制包含了三權(quán)分立，它也是建立在憲政之上的。憲政與民主各是一種體制，結(jié)合在一想互矛盾又相互重疊，現(xiàn)代所謂的民主制，正確的說法是憲政民主制，用一種民主制來表達，有的不識憲政為何物的人，也就產(chǎn)生了一種錯誤的民主認(rèn)識。

歷史上，有些國家和地區(qū)盡管很長時間沒有多少民主，人民不能參加政府首腦或議員的選舉，但是政府遵守法治，廉潔自律，接受監(jiān)督和制約，充分保障人權(quán)，給予人民充分的自由，結(jié)果帶來了經(jīng)濟繁榮和生活富裕，形成了公平和良好的社會秩序，實現(xiàn)了善治；然后在良好的法治保障之下，再穩(wěn)步發(fā)展民主，讓人民最終實現(xiàn)普選。另有一些有些國家，則一味地追求民主，強調(diào)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人由人民選舉產(chǎn)生，而不努力奠定法治基礎(chǔ)，以為只要是民選出來的政府一定會服務(wù)人民、不會濫用權(quán)力、不會腐敗。其結(jié)果，民選政府和議會往往擁有了無限權(quán)力。在權(quán)力腐敗定律下，民選領(lǐng)袖逐漸變得與先前的獨裁者并無二致，于是人民通過革命的方法將其推翻，再選一個政府，再制定一部憲法，而新憲法仍然是只有民主，而無法治。同樣的故事周而復(fù)始地重演，人民的自由始終得不到保障。

我們在進行政治體制改革的過程中是民主化優(yōu)先還是法治化優(yōu)先，確實考量著執(zhí)政黨的智慧。特別是在中國的政治民主化進程，一直是國內(nèi)外有關(guān)人士衡量中國社會進步的主要尺度的情況下。其實無論是民主還是法治都是對社會的一種秩序規(guī)范和程序性安排，它是建立在一定的社會結(jié)構(gòu)，一定的國情基礎(chǔ)之上的。從制度本身的功用來說，其優(yōu)越性是建立在對具體的國情，具體的社會結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性之上的。制度和國情和社會結(jié)構(gòu)之間，存在一種對應(yīng)性。因此，只有相對優(yōu)越相對適宜的制度；不存在所謂放之四海而皆準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)范式”。我們應(yīng)從制度對社會發(fā)展的促進作用來決定取舍，而不能從制度對于某種價值理念的堅持程度來判斷制度優(yōu)劣。

鑒于我國目前的具體國情和社會結(jié)構(gòu)來說，法治優(yōu)先無疑是最合適的戰(zhàn)略選擇。著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉在接受《財經(jīng)》雜志采訪時指出，從世界各國實施憲政民主的經(jīng)驗看，結(jié)合中國實際，我認(rèn)為從法治入手進行現(xiàn)代民主制度的建設(shè)，也許是最容易取得成效的。胡星斗先生在2012年10月的紐約“中國改革研討會”上曾說，中國政治體制改革的順序是先法治后民主，中國政治改革體制應(yīng)當(dāng)遵循“實現(xiàn)正義，保持穩(wěn)定，循序漸進，先易后難，先法治后民主，兼顧理想與現(xiàn)實、目標(biāo)與手段”的原則，在法治社會主義的旗幟下有序推進。所謂“先易后難，先法治后民主”，其意思是說盡管法治與民主都要搞，但是仍然可以有輕重緩急之分，在中國，法治應(yīng)該先搞，直接民主選舉應(yīng)該緩行。其實質(zhì)就是法治優(yōu)先。潘維先生也認(rèn)為，“政治體制改革的導(dǎo)向有兩種選擇，一是民主化，二是法治化。二者總有先有后，世界上從未有哪個國家能夠二者同時兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法治化兩個過程卻從未共生，因為二者的操作方向不同，無法兼容?！苑ㄖ螢閷?dǎo)向、以吏治為核心進行政治體制改革，比較適合中國特點?！?

在中國政治體制改革的路徑選擇上只所以有那么多人強調(diào)應(yīng)先進行法治建設(shè)，民主化進程要緩行主要是充分考慮了我國現(xiàn)實的國情的。就其終極意義而言，民主的理想狀態(tài)是人民直接行使權(quán)力實現(xiàn)自我管理或治理。然而，就我國社會目前所能達到的條件而言，直接自治的民主，正如薩托利所說，只能在小規(guī)模范圍內(nèi)才是可能的。在大規(guī)模——國家——范圍內(nèi)，民主只能是間接的。這就需要通過一系列的制度和程序把自然狀態(tài)的民主“組織”起來，保證人民雖不直接行使但卻最終擁有國家權(quán)力。這正是法治的首要功能，也是法治的主要著力方向。同時法治一方面在某些基本的生活條件方面，為個人創(chuàng)設(shè)并維持了一種安全范圍；另一方面因為法治合理地分配權(quán)力、限制權(quán)力，它也為人類建設(shè)有序與和平的國家組織發(fā)揮著積極的作用：再一方面，法治調(diào)整并調(diào)和種種相互沖突的個人利益與社會利益，使得社會能夠維持正義的狀態(tài)。⑻這次黨的十八大報告所強調(diào)的要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”其實質(zhì)也是在強調(diào)法治優(yōu)先。

二、法治優(yōu)先的實踐經(jīng)驗

民主與法治的分離并不是理論上的刻意割裂，在實踐上這兩者的步調(diào)在通常情況下也并不一致。世界各國法治民主化，大體可以概括為兩種模式：一種是漸進的英美模式，即先構(gòu)建法治，再逐步發(fā)展民主；另一種是激進的法國模式，即先以革命手段推動民主，再建設(shè)法治。這兩種民主化模式，帶來了非常不同的后果。

（一）先法治、再逐步民主的英美模式

英美模式的特點，是先致力于憲政和法治建設(shè)，通過法律來限制、規(guī)范政府權(quán)力并保障基本人權(quán)，待憲政和法治基本確立之后，再逐漸擴大政治參與程度，最終實現(xiàn)民主。

英國憲政法治的起點，可以追溯到1215年6月封建貴族與國王約翰之間簽訂的《大憲章》。在《大憲章》里，要求國王必須遵守法律，遵守哪怕是由他自己制定的法律，不得再隨意侵犯廣大貴族的這個權(quán)利和那個權(quán)利。但《大憲章》沒有規(guī)定要實行民主，即普選國王及其政府，然而卻國王及其政府必須接受法律的約束，這就構(gòu)成了近代法治的基本內(nèi)涵。

美國的民主化進程也大體類似。美國1787年制憲會議制定了一部至今仍在沿用的憲法，建立了共和國。這部美國憲法所確立的政治體制，并非民主，而是憲政法治。由此可見當(dāng)年美國的開國領(lǐng)袖們有不少人對民主、對一人一票有很深的疑慮的，擔(dān)心出現(xiàn)多數(shù)人的專制，以致侵犯了他們的財產(chǎn)和自由。他們孜孜以求的是先建立憲政法治體制，通過法治把政府的權(quán)力約束好、把自己通過革命取得的自由和權(quán)利保護好。至于民主，則采取英國模式逐漸推行。

英美模式的實踐證明先建立憲政和法治、再發(fā)展民主是民主政治建設(shè)的成功之道，這樣一個憲政法治架構(gòu)非但沒有成為民主發(fā)展的障礙，反而為民主發(fā)展提供了一個穩(wěn)定、可靠的政治環(huán)境。

（二）先民主，再法治的法國模式

法國大革命比較“徹底”，致力于將憲政與民主“畢其功于一役”。法國的憲政民主，選擇了與英美兩國正好相反的道路，即先民主，再憲政法治。其結(jié)果，自1789年頒布《人權(quán)宣言》、1791年制定了法國第一部憲法之后，在近170年的時間里，法國制定了15部憲法，經(jīng)歷了5次共和、2次帝制，2次復(fù)辟，政府更迭頻繁，政治長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)。這些憲法大部分的民主性是沒有人懷疑的，它們肯定了人民主權(quán)，強調(diào)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人由人民選舉產(chǎn)生，確立了當(dāng)時世界上最民主的選舉制度。但其致命的缺陷是，沒有對民選政府的權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約，沒有體現(xiàn)法治精神。他們認(rèn)為既然政府是民選的，所以無需也不能對政府的權(quán)力進行限制，否則就違反了民主精神。其結(jié)果是，當(dāng)法國人民發(fā)現(xiàn)自己選出的領(lǐng)導(dǎo)人與以前的獨裁者并無分別的時候，就再次通過革命的方法把他推翻，再選一個政府，再制定一部憲法，而新憲法仍然是只有民主，而無法治。

三、政治體制改革的路徑選擇必須是法治優(yōu)先

黨的十八大報告為什么濃彩重抹法治內(nèi)容，為什么再三強調(diào)法治優(yōu)先的重要性？這與法治在國家社會治理中的特殊作用有關(guān)，也是改革開放三十多年，特別是近年來改革發(fā)展正反兩個方面經(jīng)驗的總結(jié)，同時也是借鑒中外法治民主化進程的結(jié)果。可以說，法治不僅是所有改革的有力保障，更是深化改革推動科學(xué)發(fā)展的共識，必須長期堅持，而且應(yīng)當(dāng)成為我們黨的基本執(zhí)政方式，成為領(lǐng)導(dǎo)干部的思維方式。

（一）法治是各項改革制度的升華

改革是破舊立新的過程，當(dāng)改革發(fā)展成熟到一定程度，就必須用制度的形成將其定型，使之成為更加穩(wěn)定更加具有剛性的規(guī)范體系。為此，必須“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”。另一方面，任何改革發(fā)展，必須有制度約束，必須“在憲法法律范圍內(nèi)活動”，不得突破法治框架，否則就可能造成“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”的惡果。

（二）法治是科學(xué)發(fā)展的前提

作為我們黨長期堅持的指導(dǎo)思想，科學(xué)發(fā)展觀的落實更需要法治的支撐和保障。破除妨礙科學(xué)發(fā)展的體制機制后就應(yīng)該建立新的適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的體制機制，而這個過程當(dāng)然是靠法治才能得以實現(xiàn)的。因此，這里說的法治就應(yīng)該是“各方面制度更加成熟更加定型”的結(jié)果。深化重點領(lǐng)域的改革，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制都離不開法治。缺乏法治規(guī)范的發(fā)展不可能全面協(xié)調(diào)發(fā)展，沒有法治支撐的發(fā)展也無法持續(xù)發(fā)展。

（三）法治是社會管理的保障

加強社會建設(shè)必須加強法治，法治不僅是社會管理的重要手段，也是社會管理的重要保障。從黨的十七大以來，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局已經(jīng)初步形成，這次十八大報告在這個基礎(chǔ)上增加了“法治保障”的表述，并且將其定位為社會管理體制的重要組成部分，足見對法治的重視。事實上，沒有法治保障的社會管理體制是不完整的，也無法有效發(fā)揮作用。辦好教育、實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)、深化收入分配制度改革、推進社會保障體系建設(shè)、提高人民健康水平和加強創(chuàng)新社會管理，都有賴于法律的完備和有效實施，都必須更加注重發(fā)揮法治的作用。隨著社會轉(zhuǎn)型加快，越來越多的社會問題擺在我們面前，重視法治是解決社會矛盾，推動社會發(fā)展的必然選擇，別無它途。

（四）法治是文化發(fā)展的推進器

十八大報告強調(diào)，文化改革發(fā)展的既要深化文化體制改革，又要倡導(dǎo)和培育社會主義核心價值觀，在“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善”24字核心價值觀中，法治是重要組成部分。既要加強商務(wù)誠信和社會誠信建設(shè)，更應(yīng)該“積極加強政務(wù)誠信和司法公信建設(shè)”。在增強文化整體實力和競爭力過程中，必須依靠法治完善公共文化服務(wù)體系。這些表述充分說明，作為五位一體總布局中的重要組成部分，文化發(fā)展同樣離不開法治的推動與保障。

（五）法治是反腐倡廉的利器，也是政治清明的基礎(chǔ)

腐敗產(chǎn)生的主要原因是缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機制，要有效防止權(quán)力濫用，必須擯棄人治，厲行法治。世界各國反腐倡廉的歷史經(jīng)驗表明，法治是預(yù)防消除腐敗的最重要手段之一。只有重視法治反腐，才能建設(shè)廉潔政治，只有厲行法治，才能實現(xiàn)政治清明，只有法治嚴(yán)密，才能保障干部清正。只有注重發(fā)揮法治的作用，“深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度”，才能“更加科學(xué)有效地防治腐敗”。為此，應(yīng)當(dāng)盡快制定行政組織法和行政程序法，為各種行政行為提供最基本的權(quán)力邊界和程序規(guī)則，規(guī)范各類公權(quán)力的行使，有效預(yù)防腐敗的發(fā)生和權(quán)力濫用。⒀同時還應(yīng)該加快制定公務(wù)人員財產(chǎn)申報法、政府信息公開法、問責(zé)法等重要法律，盡快完善預(yù)防腐敗的法律體系，真正實現(xiàn)用制度管人管事的預(yù)防腐敗體制機制。

作為封建人治傳統(tǒng)比較多、法治傳統(tǒng)很少的國家，中國建立實行憲政法治的社會，是一項十分偉大然而極其艱巨的任務(wù)。在繼續(xù)完成市場經(jīng)濟改革任務(wù)的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關(guān)系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點猶疑。只有打破阻力，奮力過關(guān)，才能實現(xiàn)幾代中國人的夢想。十八大報告不僅為中國的發(fā)展確立了方向和道路，也為法治的發(fā)展勾勒了藍圖。當(dāng)法治成為未來中國改革發(fā)展的最大共識之時，我們離法治的理想也就更近了一步。

作者簡介：管仲（1975—），男，漢族，江蘇省徐州市人，在職研究生，現(xiàn)在青海省海東市委黨校，法學(xué)教師，研究方向：社會學(xué)，法學(xué)。

【參考文獻】

⑴蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學(xué)出版社，2007年版，第226頁。

⑵（美）波斯納：《法律、實用主義與民主》凌斌，李國慶譯，中國政法大學(xué)出版社，2005年版，第175頁。

⑶如胡星斗先生在《中國政治改革順序論》一文中所倡導(dǎo)的“可控民主”。轉(zhuǎn)引自凱迪社區(qū)-貓眼看人http：//club.kdnet.net/dispbbs.asp boardid=24&id=8054137

⑷（英）約瑟夫.拉茲：《法律的權(quán)威》，林峰譯，法律出版社，2005年版，第134頁。