楊海坤

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“政府法治論”研究導語

楊海坤

黨的十八大以來，黨和國家高度重視法治建設，“法治是治國理政的基本方式”已經成為時代的最強音。尤其是在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，實現(xiàn)基本建成法治政府的目標具有更鮮明、更直接的時代意義。2015年12月，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱“《綱要》”)，既為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖，也為中國本土化行政法治道路的探索提出了一系列嶄新的課題。對于行政法學科而言，能否抓住這千載難逢的機遇，以中國特色社會主義法治政府理論為依托，實現(xiàn)學術研究的全面創(chuàng)新，不僅關系到行政法學自身的快速發(fā)展，而且關系到法治政府建設的興衰成敗。行政法學作為一門實踐性極強的經世致用之學，其研究成果理應為中國法治政府建設提供理論支撐和決策參考。

“綱舉目張”，行政法學對于法治政府建設具體細節(jié)問題的研究固然重要，但筆者認為：中國行政法基本理論問題研究更加重要，尤其是關于中國行政法發(fā)展的模式、道路這樣的重大課題的深入研究在今天顯得尤為迫切。在此過程中，域外已有的行政法治建設經驗可資借鑒，而更重要的是總結和反思我們自己走過的道路。我們常常會感覺到，行政法學界在歷經一系列具體概念、范疇和制度創(chuàng)新性研究之后，往往又會回歸到行政法學的“元命題”——我們究竟需要什么樣的行政法學、需要什么樣的政府——的問題上。筆者對上世紀八、九十年代那場行政法理論基礎研究學術大討論一直記憶猶新。正如章志遠教授所言：這場發(fā)軔于三十年前的行政法學理論基礎的學術大討論，幾乎貫穿了改革開放之后行政法學發(fā)展的全部歷程，對中國行政法律規(guī)范體系的建立、行政法學理論體系的更新乃至行政法學精神氣質的塑造，都發(fā)揮了極其重要的啟蒙作用，也對當代中國行政法治實踐的發(fā)展起到了應有的指導作用。

在這場彌足珍貴的學術論爭中，筆者提出了自己的獨立見解，之后繼續(xù)思考并不斷完善，終于形成了自己的行政法學說——“政府法治論”。尤其在《中國特色政府法治論研究》一書中，筆者系統(tǒng)回顧了政府法治論的發(fā)展歷程、明確了政府法治論的努力方向，深入闡述了政府法治論的核心思想——政府依法律產生(民主型政府)、政府由法律控制(有限型政府)、政府依法律善治(善治型政府)、政府對法律負責(責任型政府)、政府與公民關系平等化(平權型政府)。就理論脈絡而言，政府法治論以現(xiàn)代行政過程論為分析工具，以“有限行政”與“有效行政”為分析元點，將政府的活動視為一個完整的過程，并在每一個具體環(huán)節(jié)分別提出了不同的法律要求，從而使政府的權力處于全方位的法律監(jiān)控之下，體現(xiàn)了行政法理論基礎所應具有的系統(tǒng)性、全面性、動態(tài)性特點。政府法治論正是通過以上五個方面的內容系統(tǒng)地回答了“需要一個什么樣的政府”的追問，從而全面揭示了現(xiàn)代社會中政府與人民的關系。同時，政府法治論通過動態(tài)考察行政與法的關系，完整地闡釋了行政活動中行政權的授予、運用、控制、使命、責任及發(fā)展趨勢等一系列重要環(huán)節(jié)，從而為建立科學的行政法學理論體系創(chuàng)造了基本條件。多年來，筆者在培養(yǎng)法學本科生、碩士生、博士生過程中，在與立法、執(zhí)法、司法等法制實踐部門聯(lián)系過程中一直傳播和切磋這一思想；近年來，筆者繼續(xù)耕耘在行政法學教學與研究第一線，不斷挖掘政府法治論與法治政府建設實踐之間共生共長的緊密關系，努力推動我國行政法學基礎理論研究向縱深方向推進。值得欣慰的是，筆者的觀點和思想得到了廣泛的傳播，首先要感謝學界同人的認同，例如在最近的《中國哲學社會科學學科發(fā)展報告·當代中國學術史·中國法學新發(fā)展》系列中，有論者將政府法治論視為與“平衡論”、“控權論”相并列的三大“論述完備、影響深刻”的行政法理論派別之一。另一方面，我的許多學生對政府法治論做出了杰出的詮釋，并深挖開去，用政府法治論的基本觀點解決法治政府建設中的實際問題，從而顯示了政府法治論與法治政府建設高度的契合，反過來也證明了政府法治論固有的理論魅力。

為促進對政府法治論學術思想進行更有深度、更有價值的理論研討,《山東大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期設立了“政府法治論”研究專題。本期專題共三篇稿件。山東大學柳硯濤教授全面介紹了“政府法治論”思想的概貌，評價了“政府法治論”在我國當下行政法學基礎理論各種學說中最具有行政制度實踐價值，他認為：任何一種理論只有在付諸實踐的過程中，才能展示其具有內在的旺盛生命力，并指出：隨著“政府法治論”理論自洽性的不斷增強，“向行政實踐進發(fā)”應該成為其將來發(fā)展的主要目標取向，以使其在“理論自信”的基礎之上，進一步通過挖潛制度價值來樹立和拓展“制度自信”。浙江工商大學陳黨教授認為：“權責法定”既是法治政府的基本目標之一，也是政府法治論的一大核心要義。責任型政府意味著政府對權力行使的后果負責，它與民主型政府、有限型政府、善治型政府和平權型政府共同構成“政府法治論”的核心內容。一方面，政府對法律負責，要求政府(行政機關)必須正確履行其法定職責，任何行政機關和行政公務人員都要對自己的違法、違紀或不當行為承擔相應的責任。我們必須采用精準立法的形式，明確規(guī)定行政責任追究的主體、對象、程序、適用范圍以及責任體系，盡快使我國的行政責任追究從“碎片化”、“運動化”走向“系統(tǒng)化”、“法治化”。上海政法大學關保英教授進一步闡釋了責任型政府的內涵，并專門對行政主體拖延履行法定職責進行了深入研究。他認為：拖延履行法定職責是瑕疵行政行為的一種，行政主體懶作為、慢作為已經對當前法治政府建設造成巨大弊害，所以必須通過完善行政程序制度、構建行政不作為矯正制度、拓展行政行為的參與制度和泛化行政職權剝離制度，將行政主體拖延履行法定職責的治理納入行政法治的總體系中。這三篇文章的聚焦點在于對政府法治論的價值及其在責任型政府建設過程中的運用進行了很好的闡發(fā)。

當然，作為“政府法治論”的始創(chuàng)者和推動者，筆者認為，回顧政府法治論的理論貢獻和實踐影響，不能滿足于以往的研究成果，更重要的是為了謀求政府法治論在法治建設新時代的自我超越和發(fā)展。今后需要從大量經驗事實的持續(xù)觀察與縝密梳理中，更多提煉中國本土的行政法治元素，進一步充實政府法治論的核心內涵，使之與時俱進地生長為當代中國具有學術和社會雙重影響力的行政法學新思潮。從更加廣闊的視野看，在今后有關行政法理論基礎的研究中，從規(guī)范命題走向實證基礎、從理論建構走向制度安排應當是諸論共同的努力方向。如果這一問題解決得很好，那么行政法理論基礎的研究價值和現(xiàn)實意義將會進一步凸顯，其魅力也會為更多的人們所領略，行政法學將因為貢獻出更多的知識增量而為其他學科所廣泛認同。

(作者為山東大學人文社科一級教授，博士生導師)